25年以来世界发生了许多变化，福山的问题意识重心的确发生了转移，他的思想也因此有所发展，他比当初更加重视也更为深入地理解了政治秩序及其演变的意义。
时隔3年，弗朗西斯·福山论述“政治秩序”的两卷本相继问世。《政治秩序的起源》(第一卷)和《政治秩序与政治衰败》(第二卷)都长达600多页，涵盖了从史前到当代的万年尺度的人类政治历史，堪称巨著。在今年9月第二卷出版之前，书中的个别章节在杂志上陆续刊登，其中摘录的片段《衰败中的美国》格外引人注目。在一些人看来，揭露美国衰败的福山，与25年前那个宣告“历史终结”的福山，几乎判若两人(有论者称之为“180度大转变”)。今天的福山似乎更令人心怡，也更值得认真对待。然而，以立场的好恶来取舍学术常常是一厢情愿的误会。
福山不是“风派”学者，无论其观点如何受到争议。“历史终结论”并不是因赢得冷战而“冲昏头脑”的产物。福山最初提出这一理论是在东欧政治剧变之前的1988年(当时他应邀在芝加哥大学做这一主题的演讲)，只是其文章随后“恰逢其时”地在1989年发表而声名鹊起。此后的25年间，他也从未像许多人误传的那样放弃或改变了他的基本立场(对此笔者曾在五年前发表的一篇文章中予以澄清)。今年6月福山在《华尔街日报》发表文章，题为《民主依然站立在“历史终结”处》，针对“历史终结的假设已经被证明是错的，或者即使不错，也需要重大修改”的质疑，他明白无误地回应道，“我认为，那个根本理念仍然基本正确。”他坚持相信，“自由民主制没有真正的对手”，否则，普京的俄国不必声称对民主理想的效忠(即便其实践违背民主)，乌克兰东部地区也不必为“自决”搞公投。中东的一些极端分子梦想恢复伊斯兰王权，但这并不是穆斯林国家绝大多数人的选择。福山认为，现在唯一看上去可以与自由民主相竞争的体制是“中国模式”，但若问“五十年之后，是美国和欧洲在政治上变得更像中国，还是相反”?他毫不犹豫地选择了后者。显然，在福山这里没有什么“180度大转变”的故事。
然而，25年以来世界发生了许多变化，福山的问题意识重心的确发生了转移，他的思想也因此有所发展，他比当初更加重视也更为深入地理解了政治秩序及其演变的意义。早在1990年代初，福山发表评论文章尖锐批评了亨廷顿的“文明冲突论”，导致师生二人反目，有许多年互不理睬。直到生命的最后几年，亨廷顿才与弟子和解，并嘱托福山为《变化社会中的政治秩序》撰写再版导言(2006年)。重温这部1968年问世的名著成为一个契机，激发了福山系统研究政治秩序的强烈愿望。实际上，福山新著的焦点之一就是重新探讨塞缪尔·亨廷顿的经典论题：对于处在现代化过程中的国家而言，“政体能力”(维护政治秩序和治理的能力)比“政体类型”(民主还是非民主)更为重要。在一定程度上，福山的巨著是对亨廷顿著作的更新与发展。
如果说福山的成名作(主要依据黑格尔的历史哲学)是宣告自由民主制是历史的终点，那么他的两卷本著作力图(通过政治秩序的演变)阐明历史走向这一终点的复杂而崎岖的路径。
在第一卷中，福山提出一个重要的观点：政治秩序起源于对“世袭主义”的克服。所谓世袭主义是指人类的一种普遍生物本能：基于血缘的亲疏关系来组织群体秩序。但当文明的发展超越了部落社会的阶段，世袭主义就会成为建立政治秩序的严重障碍，使得规模更大的社会要么难以成形，要么运转不良(秩序不稳或效率低下等等)，而克服世袭主义本能的根本办法是依靠政治制度。虽然源自生物本能的世袭主义根深蒂固，也无法彻底消除(例如人们熟知的“任人唯亲”和“裙带关系”现象)，但良好的政治制度有能力抑制这种本能的破坏性，并发挥其建设性功能。他进一步论证了良好政治制度的三个要素：强大有效的国家(中央权力)，法治以及回应民众要求的可问责的民主，并比较分析了不同文明区域的一些具体国家的发展案例，指出各自在特定的地理环境和历史条件下获得这些制度的方式、困难以及最终形成的特点。在他看来，中国在世界上首先发展出强有力的中央政府，科举制具有显著的非个人化(所谓“任人唯贤”)的特征，有助于克服世袭主义，建立了成熟有效的官僚制度，成为第一个真正意义的国家。
自法国大革命以来，现代国家大量而迅速出现，首先在近代欧美建立，随后向其他地区强辐射，与此同时政治民主化的浪潮也逐渐高涨，形成了当今“民主全球化”的趋势。然而，良好政治制度的建设取决于许多条件和偶然因素。在现代国家的发展过程中，强政府、法治和民主问责制往往不可同时兼得，彼此之间也常常难以达成平衡。但民主没有其他两个要素的协同配和，将很难运转良好，甚至陷入危机。于是，制度要素的发展顺序至关重要。在福山看来，理想的顺序是先建立强国家，继而发展法治，最后走向民主化，这有利于形成三要素之间较为平衡的良好制度(其最佳典型是丹麦)。
但“抵达丹麦”谈何容易!比如，希腊就是在没有充分完成国家建设的条件下“过早地”进入了民主化阶段。在19世纪希腊的普选权实践中，政治精英在选举中收买民众，以提供公职就业机会等方式交换选票。结果在1870年代，希腊的人均公务员数量是英国的7倍。政治精英为获得短期政治利益而导致官僚膨胀化的传统在希腊一直残存，1970年之后的40年间，希腊公职人员的数量增长了5倍。这种精英利用特权和资源向较为弱势者提供保护和利益、换取支持和服务的交换关系被政治学家称为“庇护主义”(clientelism)。而庇护主义常常是弱国家民主的常见病，它不仅是腐败的温床，也导致了低效政府，加剧了社会不公。先行于国家与法治建设的民主化进程可能造成脆弱的政治秩序，这不同程度地出现在晚近“阿拉伯之春”的政治转型之中。的确，在国家能力不足、法治尚未完善的条件下，民主可能非但不能解决问题，反而会成为问题本身。民主是好东西，但需要某些条件的配合才能发挥其优势。然而在现实世界中，人们对民主的渴望和要求往往难以抑制，很少去理会所谓理想的发展顺序，也很难耐心等待时机的成熟。
更为复杂的问题是，成熟的民主国家也可能发生逆转，所谓“政治衰败”。这是福山新著最后一部分的主题，其中对美国的分析别开生面。美国也是“民主先行”的类型，也曾陷入庇护主义的泥潭，但通过几代卓越政治家一个世纪的创新改革，美国建立了强大高效的政府。但福山认为，美国政治近年来呈现出越来越严重的“再世袭化”倾向，而症结恰恰在于美国过度分权的宪政体制。许多人习惯于赞赏美国宪政的制衡与监督的优势，但往往忽视了这一体制良好运转需要政治对手之间的基本信任，懂得相互妥协而不是彼此恶斗(“党争”曾是麦迪逊极为关注的问题)。如果信任的精神消失了，宪政民主制会蜕化为福山所谓的“否决制”(vetocracy)：太多的决策参与者(各种家机构以及利益集团)过多地使用否决权，但很少有机构有权做出决定，这导致行政决策的低效无能，也严重削弱了国家能力。福山在书中没有给出任何对策建议，但在最近一次访谈中，他认为美国应当转向更接近议会制，降低分权制衡的程度。
福山揭示了美国的衰败，但他也指出“所有社会，无论是威权的还是民主的，都隐含着衰败的可能”。民主国家曾经面临严峻的挑战(尤其在1930和1960-1970年代)，但最终转危为安，因此“很难根据一个政治体制在特定年代的表现来判断它的长程前景。某个时期看似不可克服的问题在另一个时期却消失了。民主政治体制在回应问题时常常比威权体制缓慢，但一旦做出回应又常常更为果决，因为行动的决定基于更广泛的认同支持”。因此，他不认为“在成熟的民主国家中存在着系统性的‘治理危机’”。
既然走向民主的道路如此漫长崎岖，而且还会出现逆转，那么历史是否会背离那个传说的“终结”?我们又何苦寻求民主?如果在制度三要素中剔除民主，是否依然可以实现一个成功的国家?福山的回答是否定的。仅仅依靠有效的政府，即使配合一定的法治，也很难实现国家的长治久安。首先，这是因为对民主的要求是现代性的内在要求。现代社会造就了不断壮大的中产阶级，在他们的政治意识中，民主是唯一具有正当性的统治形态。其次，国家能力与民主问责之间并非独立无关。当现代国家的发展达到一定水平之后，缺乏民主参与和问责的制度将引发严重的社会不满和抗拒，最终会侵蚀此前强大的国家能力。因此，福山在最后一章总结说，“尽管民主在21世纪初出现了挫折，但民主的前景在全球意义上仍然保持良好”;“虽然高质量的民主政府时而供不应求，但对它的要求却与日俱增……这意味着政治发展过程具有一种清晰的方向性，意味着承认公民之平等尊严的可问责的政府具有普遍的感召力。”
(作者为华东师范大学世界政治研究中心主任)
