编者按：十八届三中全会《决定》提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，着力解决司法实践中长期存在的地方化、行政化问题。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》在建立司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障等方面开始试点改革，针对以上热点问题，记者专访了中共中央党校政法教研部法学理论教研室主任、博士生导师封丽霞教授。
记者：十八届三中全会《决定》公布后，学界比较一致的观点是，新一轮司法改革将在司法权力去地方化、去行政化方面着力，目的是提高司法公信力，你怎样看《决定》中有关司法体制改革的提法?
封丽霞：我觉得十八届三中全会《决定》关于法治中国建设的一个亮点就是对司法体制改革的全方位部署。《决定》对司法改革的部署已经非常具体了，各项举措的主要目的就是使司法权去地方化、去行政化，提高司法机关依法独立公正办案的能力。司法权的地方化、行政化是我国司法长期以来被各界广泛诟病的问题。大家都觉得司法出问题了，司法成了个公共病人，那么，病根在哪里呢，很多人认为就是司法的地方化和行政化。由于财权和人权受到地方党政的控制和支配，司法机关难以真正地依照法律独立地进行审判，这是我国司法管理体制的一个顽疾。
记者：司法权力地方化在我国是一个长期现象，您认为形成的原因是什么?
封丽霞：司法权力地方化形成的原因与我国的司法管理体制密切相关。我国的司法管理体制是“条块结合”，但以“块”(地方)为主。譬如法院，最高院对下级法院，省级法院对市级法院、县级法院只是业务指导的关系，法院和检察院的财政与人事都是由其所在地方来管理和控制，这样就使司法权存在“受制于地方”的地方化弊病。地方法院的同志们也反映，社会上经常把司法腐败、司法不公的板子打在法院和法官身上，但他们认为法院其实是一个很弱势的部门，因为地方党政管了法院的“官帽子”、“钱袋子”，所以法院必须要听命于地方党政，也就难以做到独立行使审判权。特别是地方的一些重大事件，比如拆迁、征地等，很多地方法院都不立案，或者立了案也很难做出公正地判决，因为一方当事人经常就是地方党政机关。基于这种考虑，十八届三中全会的《决定》对司法去地方化、去行政化，以及相关司法权配置进行了细致地安排，这也回应了社会各界对司法改革非常热切的期望。
记者：《决定》中提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这被很多人看作司法权去地方化、去行政化的重要举措，您怎样看待这些举措?
封丽霞：《决定》中很重要的举措就是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这被人们看作是司法权去地方化、去行政化的一个关节点。地方法院、检察院的人事任免权和地方党政没关系，花的钱也和地方财政没关系，在一定程度上就可以摆脱地方的影响。另外一个重要举措就是要建立和行政区划适当分离的司法管辖制度，实际上这和省以下地方法院、检察院人财物统一管理的功效是一样的，目的也是一样的，都是实现司法权的去地方化、去行政化。我觉得《决定》只是为我们指明了改革的方向，现在最重要的问题是怎样来落实。最近，中央公布了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，我们发现改革的路径还是在中央统一领导下，由地方先试点，自下到上，待经验成熟以后，再由中央在全国范围内推动。
这一轮司法改革的方案，从理论上讲能保证司法机关很大程度上摆脱地方党政的掣肘，因而能够做到依法独立公正审判。但这种逻辑上的推论能否在实践当中“兑现”，我觉得有几个问题有待深入思考和认真观察：
第一，司法改革的宪法和法律依据问题。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上曾指出“凡属重大改革都要于法有据”，司法改革涉及到整个国家司法制度的改变，现在只是以党的决定的形式把它颁布了，是我们党的一个中央文件，这就涉及到和现行宪法、法律相衔接和统一的问题。习总书记强调，司法体制改革是全面深化改革的重点之一，对于推进国家治理现代化具有重要意义。那么，如何以一种法治思维和法治方式来推进司法改革，势必成为法学界和社会各界都非常关注的一个问题。怎样使十八届三中全会的《决定》有关司法体制改革的部署通过全国人大的立法程序，上升为宪法和法律规定，我认为这是一个很必要的程序问题。我国现行宪法和法律规定地方法院、检察院是由地方人大选举产生，对地方人大负责，那么如果把法院、检察院从地方人大、地方党政剥离出去，就需要进行相应的法律修订。就这样一个事关全局的改革，我们的目标很美好，但执行起来要非常谨慎，不能落于一种浪漫主义的想象，认为只要做到了这一点，我们的司法机关就能够独立办案，就能够司法公正。
第二，司法改革的最终目的还是要确保司法公正。就像法治建设的新十六字方针提出来的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。我觉得司法改革不管怎么改，它最后的目标是确定的，就是一定要保证司法权依法、公正、高效地行使。司法的去地方化、去行政化，司法机关独立办案只是达到司法公正的一种手段，而不是目的。我们不能片面地强调司法机关独立办案，为了“独立”而“独立”，它只是达到司法公正的必要的程序设计和制度保障。我认为现在更多的是强调司法机关独立行使审判权和检察权，但对司法机关的自律、约束、惩戒等方面的要求还没有跟上。是不是司法机关独立了，它就一定公正呢?我认为这没有必然的逻辑关系。对司法机关独立办案不能陷入到一个绝对主义、想当然的判断当中去，甚至认为司法机关摆脱地方党政的影响，司法就一定会公正。当前法治实践过程中，人们有一个很困惑的问题，司法机关强烈要求独立办案，摆脱地方党政的干扰，但是很多的地方党政机关并不是这么认为。他们认为当前司法领域存在大面积的腐败，如果还让司法机关独立办案，让其脱离地方党政对它的有效约束，那么将来司法机关就更加难于监管。可见，司法机关的自我评价与社会评价相距甚远。事实上，其他党政部门对司法的评价与司法机关的自我评价也是严重不相符的。如果认为司法独立了，就一定能公正，这是一种很理想化的逻辑推论，所以在强调司法机关去地方化、去行政化的同时，必须要加强司法的自律，加强其内在约束和外在约束。因为法官也是人，不是圣人，他也会犯错误，他也处在一个真实的人情社会当中。
第三，是不是司法机关实现了垂直管理、并且与行政区划适当分离，就能够从根本上让司法权去地方化、去行政化呢?对这个问题也要有客观、冷静地分析。这涉及到怎样客观认识地方司法机关和地方党政之间关系的问题。近年来，一些重大案件，特别是一些死刑冤错案，大家所看到的都是由于地方党政的不当干涉而产生。现实当中，地方党政对司法机关确实会施加压力甚至是不当干预，但是，我们也要看到地方党政也有支持司法机关工作的一面。事实上，地方党政的支持与配合在客观上能够帮助地方司法机关解决很多实际难题。假如说司法机关都垂直管理了，只接受上级法院的管理，脱离地方党政的话，一定程度上也就失去了地方党政对其政治资源、经济资源的支持，还有可能导致司法所追求的法律效果与社会效果的严重脱离。当下，司法机关的公信力、权威性明显匮乏，老百姓对其缺乏深度信任，法院显然不具备足够的权力资源和力量对一些重大棘手案件作出“案结事了”的强制性判决。很可能“案结事不了”或“事了案乱结”的现象会更加严重。毋庸置疑，法院作出的很多判决，需要地方党政配合和帮助执行，因为执行人、被执行人、当事人就在地方。这也是为何基层法院检察院常常说“紧紧依靠党委政府”的现实原因。当法院检察院属于地方权力体系时，地方党政会有责任心和积极性帮助其协调解决一些实际问题，但在实行垂直管理之后，如果失去当地党政机关的支持和配合，或许法院“执行难”的问题会更加突出，甚至一些判决还会遭到地方党政的强烈抵制。法院判决以后，倘若执行不了，实际上是对司法权威更大程度地减损和伤害。为此，司法垂直管理的改革务必要沉着冷静、审慎对待、循序渐进。
第四，省以下司法机关垂直管理使得司法活动能在一定程度上摆脱地方党政的不当干扰。但是，地方党政的“政治干预”少了，上下级司法机关内部的“司法干预”很有可能增多。也就是说，司法机关的内部行政化趋向也许会被强化。在某种意义上，下级法院必须听命于上级法院，上级法院的意见似乎将变得不可违抗。这其实也不是我们所追求的真正意义上的司法机关独立办案。关于“司法独立”，中国人和西方人理解得不一样。西方的司法独立是指法官个人严格依照法律对案件进行审理，是以法官个人为主体的。法官可以不惧怕他的上级和同事。在我国，司法独立的主体是指法院和检察院，而不是指法官个人。但我们知道，案件的具体审理都要通过法官个人来实现。为此，实行了省以下司法机关垂直管理之后，法官可以不理会当地党政的干预，但是他还必须听从本院领导和上级法院的指示，必须服从本院和上级法院的领导。在一定程度上，来自上级司法机关的内部干预可能会更强化。这样，行政机关内部的行政化、层级制、官僚制会被带到司法机关。省级司法机关的权威会得到强化，省级法院检察院可能直接干预和过问市级、地级、县级法院检察院的工作。我们可以假设这样一种情况出现，县级法院的判决如果与县级党政的意志和利益相互龃龉，县级法院可能就要寻求上级法院的帮助、支持其落实判决。这样，县级报到地(市)级，地(市)级再报到省级，很可能就把原本在地方层级就能解决的矛盾，把基层司法机关与基层党政机关的冲突上移到省级，省级司法机关很可能会不堪重负，当然也就可能带来省级司法机关的权力膨胀。如何有效制衡省级司法机关的权力，无疑又将成为司法改革的一道新难题。
第五，省以下司法机关实行垂直管理之后，也会增大对司法机关和司法人员进行监督的难度。司法机关垂直管理以后，与地方党政没有直接隶属关系。但是，地方党政部门其实是最了解其所在地司法机关的状况的。有效的监督需要建立在全面详尽的信息“对称”的基础之上。上级法院毕竟离地方法院很远，对地方司法人员的外部监督与约束会更加困难，即出现人们常说的“看得见的管不着”、“管得着的看不见”的状况。现实当中，针对垂直管理部门的监督与约束向来是一个薄弱环节。而且，也没有充分的证据证明垂直管理部门就要比地方党政部门更公正、更廉洁。故此，尽管司法机关独立办案是司法公正的必然要求。但与此同时，必须强化司法队伍建设，司法人员的自律节制、专业能力、职业操守等必须及时跟上。否则，垂直管理以后的司法机关也难以获得民众的普遍信任。
记者：《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》提出要完善司法责任制，为什么把司法责任制作为改革试点的重点?对完善司法责任制有何考虑?
封丽霞：司法责任制也是司法改革的重点，司法去地方化了、去行政化了，在某种程度能够摆脱地方党政的不当影响，从而实现依法公正办案。但另一个方面，必须强化司法责任。司法责任也是当前社会上对司法机关诟病、指责比较多的一方面。这里主要涉及一个“错案追究”的问题。十八届三中全会《决定》中提到“让审理者裁判、由裁判者负责”，这实际上抓到了问题的关键。周强院长主政最高院以来，赢得社会广泛赞赏的就是，在全国范围内纠正一大批死刑冤错案。死刑冤错案，是一个国家司法的最大耻辱。这些冤案被发现之后，谁应该承担责任呢?社会上很多人士认为，法官把案件判错了，难道他不应该承担责任吗?但是法官们也有自己的说辞，我只是审理者，不是裁判者。判决是审委会集体决定的，是集体责任，不是我的个人责任。一些个案的责任还会被归结到政法委，因为判决可能是地方政法委协调的结果。到底司法责任应落实在哪里?这是我们司法改革的重点问题，也是当前重塑司法权威的必然要求。最高人民法院常务副院长沈德咏曾在《我们应当如何防范冤假错案》一文中指出：“要像防范洪水猛兽一样来防范冤假错案，宁可错放，也不可错判。”他在这篇文章中也谈到了司法判决所受到的来自各个方面的干扰与压力。
司法责任改革必须要试点，审理者谁审谁判，出了事情由审理者负责，不要推卸责任。案件出了问题，到底谁应该承担责任，大家认为当然应该公检法承担责任，但现在公检法三家的责任也不是很清楚。我曾听法院的同志说过，案子怎么处理，先是公安机关侦查，然后检察机关提起公诉，最后法院才审判，出了问题社会上经常把责任归结到法院身上，但实际上主要不是我们的责任。“公安机关是做菜的，检察院是端菜的，我们法院是吃菜的”，这个菜做得好不好，责任不完全在我们法院这里。现实当中，公检法之间也可能互相推卸责任。案件出了问题，到底谁的责任，常常是最后没有人负责任，这是很成问题的。所以，我认为在司法体制改革试点的方案中把完善司法责任制作为一个重点内容确实很有紧迫性，也是对社会各界怨言的一种回应。冤假错案在每个国家都有，法治再发达的国家也都有错案，有本书专门就是讲美国的冤假错案。但是，出了错案之后必须要有责任追究，否则公众是不答应的，对司法机关的声誉也是极大的损害。所以，十八届三中全会《决定》中提到“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”，这些都是加强对司法权力的制约监督，完善司法责任制的重要举措。
记者：《改革框架意见》和《上海改革方案》对实行司法人员分类管理有哪些具体举措?其意义是什么?
封丽霞：对司法人员实行分类管理，这也是司法改革的一个难点，推行起来困难非常大。关于司法人员的分类管理，十八届三中全会有一个原则性的表述，《改革框架意见》和《上海改革方案》中也有一些表述。提出司法人员的分类改革也有一个背景，司法要公正，要依法审判，最重要的一个因素是人的因素，也就是古人说的“徒法不足以自行”的意思。现在法官流失的现象非常严重，司法机关要考虑怎样才能吸引一些优秀的法律专业人士。一方面是怎样把他们“引进”来，另一方面是如何“留住”他们，把法官留住，使其对自己的职业有一种荣誉感、满足感，让他们愿意忠诚于法官事业，安贫乐道、各得其所。我认为可以从以下几个方面着手解决法官流失问题：
第一，提高司法人员的工作待遇与经济保障。我国法官的待遇，不管是与西方国家相比，还是与政府部门相比，都不是很高。德国有一句名言“一个饥饿的人是不能为这个国家很好地工作的”。就发达国家的情况来看，一般都以宪法或法律形式保证法官的收入，使其不为衣食所忧、生活能达到社会的中上标准。
第二，加强法官队伍的专业化、分类化管理。现在据统计法官有20多万，但真正能办案子的法官没有那么多，很多是行政管理人员、后勤辅助人员，法院工作人员的构成复杂。所以实行司法人员的分类管理以后，将法官、检察官与司法辅助人员和行政管理人员进行分离，突出法官和检察官在司法机关的主体地位，就能在很大程度上优化司法人员结构、促进其职业保障，从而推动司法人员的专业性和职业化发展。
第三，加强司法职业的统一管理。对司法人员的专业知识、职业经验、晋升途径等有统一的管理。现在法院内部晋升非常慢，上升空间很狭窄，所以它对法学专业的毕业生没有太多的吸引力。只有实行分类管理，使司法人员与一般的公务员不同，才能强化法官这一职业群体的特殊性、专业性，使其在社会上具有独特的地位。把法官、检察官与一般的公务员区分开来，这里面也涉及到相关法律的修改问题。像我国的《公务员法》把法官、检察官也纳入进去了，还有《法院组织法》、《检察院组织法》也都涉及到相应修改的问题。
第四，逐步淡化司法人员内部的等级观念以及行政化管理的趋向，不要按照公务员这种行政管理方式去管理司法人员。
记者：您对建立法官、检察官员额制，优秀人员将延迟退休怎样看待?
封丽霞：建立法官、检察官员额制，优秀人员延迟退休，对这个规定我是非常赞成的。像美国的联邦法官是终身制、没有退休一说，所以有的联邦法官干到80多岁还照样开庭审案。法官和医生很相似，很多人说法官就像是一个社会医生，医生医治的是人身体上的痛苦和疾病，而法官医治的是人心灵上的疾苦以及整个社会肌体的伤口。而且，不管是医生还是法官，他们的工作都是“人命关天”，都需要长期的专业训练和执业经验。英国爱德华·柯克法官就说过“法律乃是一门艺术。一个人只有经过长期的学习和实践，才能获得对它的认知。”如果一个法官缺乏必要的社会经验和职业体验，就会像习总书记提到的“一个没有结过婚的法官去判离婚案子，有很多他理解不了”。所以，就像医生一样，法官要有一定的人生阅历，有长期的司法实践，要对社会心态和人性有比较全面的把握，对当事人心理有比较好的权衡。这些都需要长期的积累和实践。为此，让一些优秀的司法人员延迟退休，这是对宝贵的司法人力资源的一种运用，让优秀司法人员人尽其才，这是非常有必要的。
人们常说，我国司法有三个主要问题：一个是地方化，一个是行政化，还有一个就是“幼稚化”。司法幼稚化，指的是很多年轻法官的经历真的就是从“院门”(法学院)到“院门”(法院检察院)。我国司法选拨机制采用的是大陆法系的做法，即法学院学生毕业以后，就可以直接去法院、检察院，而不像英美法系那样采用一种精英制的选拔方式，即法学院毕业生必须要先做律师，然后再从优秀律师当中选出法官、检察官，从而保证法官检察官是法律职业者中相对优秀的群体。实践当中，我们很多法官是“三门法官”(从家门、校门到机关门)，对活生生的社会现实了解非常有限。一些年轻的法官也许掌握了比较全面的书本知识，但是他的社会知识还是比较匮乏，所以很容易“案结事不了”，其专业判断与社会期待之间有时会存在很大的差异，这就是所谓的“司法幼稚化”问题。当然，法律职业人追求的法律效果与公众追求的社会效果之间的兼容，不只是一个中国特色的问题。西方国家也一样，美国联邦法院布兰代斯法官就有这样一句话：“一个法律工作者如果不研究经济学和社会学，那么他就极容易成为一个社会公敌。”实际上谈的也是一个司法幼稚化的问题。所以，如果优秀的法官延迟退休的话，他毕竟历练到这个岁数了，专业知识和社会经验都很丰富，也能超脱很多利益的干扰，更珍视自己的职业荣誉，所以他的职业表现想必会更精彩。
记者：您认为今后应怎样选任法官和检察官?
封丽霞：我觉得这是一个非常现实的问题，怎么去选任法官与检察官?虽然我们不能完全照搬英美法系这一套精英制的选拔方式，但是我觉得在有可能的情况之下，应该从现在的律师当中去遴选一些法官和检察官。譬如，有些律师做到50岁左右，已经执业很多年，经验非常丰富、收入也很可观。这时，他们可能想去做法官、检察官，发挥自己超出经济利益之外的社会贡献。所以，有必要从以下几个方面着手：
第一，建立律师职业和法官、检察官职业之间的交流互动机制，逐步培育中国特色的法律职业共同体。律师接触很多案子，他如果做了法官之后，知道法官是怎么想的，对律师的心理、技巧都可以把握得非常清楚。法治国家建设很重要的一个方面是建立法官、检察官、律师、法学教授等法律职业构成的职业共同体。西方发达国家已形成了较为成熟的法律职业共同体，他们有一些共同的特质，共同认可与共同信仰的法治精神。现在，司法机关也给律师提供了一些职位，但对律师吸引力不大。一方面是法官检察官的收入待遇对律师没有太多吸引力，另一方面，法官和检察官的社会形象、职业声誉还没有达到一定高度，还不足以让律师们觉得这是一项非常崇高、受到普遍尊重的职业而情愿不计较经济利益投身于它。
第二，加强法官、检察官的司法职业训练。我国现在虽然有统一的司法考试制度，通过考试的人才能去法院和检察院工作。但是法官和检察官的司法职业训练还很不够，还需要比较长的司法职业训练过程。法学毕业生如果做律师的话，他的律师生涯，其实就是很好的司法职业训练。
第三，发挥律师职业的正能量作用。律师最重要的角色是捍卫民权，是老百姓利益的代言人。现在官民矛盾尖锐，官员经常把律师当作对立面看待。但应正视律师在化解社会矛盾与维护社会稳定中的积极作用。比如，很多老百姓有群体性利益的诉求，他们如果找律师的话，律师就会用法治思维开导他们并且是依法维护他们的权利，但是他们如果不找律师，也许就直接上街闹事了，实际上是对社会稳定更大的威胁。我们各级的党政需要转变这种敌对观念，充分认识和引导律师发挥正面作用。
记者：您对我们目前所进行的司法改革实践怎样看待?
封丽霞：虽然司法改革谈了这么多年，但是任何一项改革其实都是有利有弊的，解决一个问题的同时可能会带来一个新的问题。因此，如果只是就司法改革来论司法改革是很不全面的。省以下司法机关的垂直管理，以及与行政区划适当相分离的司法管辖制度，这确实是维护司法统一，推动法治中国建设的必然要求。但是，我们要把整个司法改革放在全面深化改革的大背景之下加以思考。司法体制改革需要政治体制改革的强有力保障。执政党的执政方式和领导方式的转变，是推动各项司法体制改革措施的政治条件与根本前提。如果党的执政方式不转变，做不到依法执政的话，就很难保证司法机关依法、独立和高效行使职权。简言之，转变党的执政方式对于司法体制改革的成败至为关键。
现在剩下的改革都是最难改的，也是风险最大的。很多人说，司法改革应当作为整个全面深化改革的突破口。但是，至少在目前，我认为这是司法改革本身所难以承受之重，司法改革承受不了这么大的期待。如果外部的党政关系、党法关系不理顺的话，司法改革内部关系也无法理顺。比如说，省级以下法院检察院实行垂直管理，是把垂直管理的权力上移到省法院、省检察院，还是上移到省政法委，这就是一个很现实的问题。
现在司法改革的推动者是谁?是执政党在推动，政法委在推动，还是最高院、最高检自己在推动?以前的司法改革都是最高院、最高检自己各拿方案，自己改自己，这就很有问题。现在主要是由中央政法委来全面推动司法改革，我认为这是有一定优势的，因为中央政法委比较能超脱公检法部门的利益，能够进行全盘谋划。再一点，怎样在地方试点的基础之上，把相关成熟经验上升为我国宪法和法律修改的内容，这是很关键的。党的十八届三中全会《决定》中关于司法体制改革的阐述体现出了司法权的中央化、统一化、去地方化、去行政化的趋势，这些是司法改革的亮点，也是司法改革进程中最难攻克的问题。它意味着对整个司法体制的改变，这些都值得正面地去阐释、宣传和推进。但是，我们也不能给司法改革设定过于理想化的目标，要看到它可能会给我们带来一些新问题甚至是大的震荡。故此，在推动新一轮司法改革的同时，应在改革的成本与收益之间进行理性的制度设计，采取一些未雨绸缪的配套措施去防止它有可能出现的这样或那样的问题。这样，改革才能少走弯路、避开陷阱，才能真正让我们的民众受益。
