内容提要：立法协商作为我国立法过程的基本程序和重要环节，是中国特色协商民主的特有形式，也是全过程人民民主的具体要求。全过程人民民主的“最广泛”“最真实”“最管用”应通过制定立法规划、提出立法建议、法律草案征求意见过程中的立法协商得以充分展现，通过人民政协、人民团体参与立法协商的形式得以有效彰显。立法协商还需要在加强党的统一领导、发挥人大主导作用、突出人民政协参与优势、推进立法协商制度化规范化等方面加以改革与完善。
关 键 词：立法协商 协商民主 立法民主 全过程人民民主
全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的本质属性，也是最广泛、最真实、最管用的民主形态。在全过程人民民主的各项实践活动当中，最重要的就是人民参与国家立法事务的讨论、协商和决策过程，即立法协商。这是因为，在现代民主社会，立法是汇集、整合和表达人民共同意志的国家政治活动，是以国家名义分配社会资源、明确政府部门权力与责任、确定社会成员行为准则的公共决策过程。法律的制定与民众的利益表达与权利保障息息相关。在所有的人民民主实践活动中，立法协商尤其具有实质性的意义。基于此，本文将对立法协商的概念内涵、主要类型、基本功能进行分析和梳理，剖析当前立法协商实践中的诸多难题，并且在全过程人民民主的目标引领之下提出进一步完善立法协商制度与机制建设的思路与建议。
一、立法协商的概念、内涵与类型
(一)立法协商的提出及其内涵
2013年，党的十八届三中全会首次在党的正式文件中提出“立法协商”。即“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。在此，立法协商是与行政协商、民主协商、参政协商、社会协商相对应的一个概念。2014年，党的十八届四中全会专门强调“立法协商”，指出要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。在此，“立法协商”的主体主要是指人大及其常委会等“立法机关”，“立法协商”的对象主要是指政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织等。
2015年，中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次提出“人大协商”的概念，并且将“人大协商”确定为一种重要的协商渠道和协商方式。该意见还将“深入开展立法工作中的协商”纳入“人大协商”的主题之下。关于“立法工作中的协商”的具体要求如下：“制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。健全法律法规起草协调机制，加强人大专门委员会、工作委员会与相关方面的沟通协商。健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。对于法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，要进行广泛深入的调研、论证、协商，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决。”
2016年，中共中央《关于加强党领导立法工作的意见》继续强调“按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制”。党的十九大和二十大《报告》都延续使用2015年中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的相关表述。譬如，党的十九大要求“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上指出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。2021年，中共中央《法治中国建设规划(2020-2025)》的相关表述是：“拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”2022年，党的二十大报告提出要“全面发展协商民主”，明确指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”
由上可见，官方文件当中更多是把“立法工作中的协商”或“立法协商”定义为“人大协商”的一种重要形式或一项重要内容。这不仅符合立法权是全国人大及其常委会法定职权的制度现实、以及当前协商民主在人大工作中实际应用的实践现实，也是对“人大主导立法”的充分肯定和有力宣示。①显然，人大协商是以“协商主体”为分类导向，与政党协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商相提并论的一种协商方式。人大协商是中国特色社会主义协商民主“七大渠道”的重要组成部分，是协商民主在人民代表大会制度和人大具体工作中的应用，不仅包括立法，还包括重大事项决定权、人事任免权、监督权，以及人大代表选举及其汇通民意过程中的协商。“人大协商”在立法领域的具体要求就是，各级有立法权的人大及其常委会依法行使职权，在重大立法决策之前根据需要与各方面进行协商互动，更好汇聚民智、听取民意，广泛凝聚立法工作共识，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家立法权。
相较于“人大协商”而言，“立法协商”是以“协商内容”即协商的客体和对象为分类导向的一种协商概念。立法协商更强调立法过程和立法活动的民主化，是基于立法活动而展开的协商、参与和论证。尽管《关于加强社会主义协商民主建设意见》、党的十九大报告和二十大报告都是将“立法协商”纳入“人大协商”的内容框架之下，但鉴于我国有立法权主体的广泛性和多元性，主导或参与“立法协商”的主体应该不止局限于人大及其常委会等立法机关，还包括人民政协、行政机关、人民团体等政治主体和社会组织。②基于全过程人民民主的“全方位性”“全链条性”“最广泛性”要求，必须确保立法协商参与主体的广泛性。实践当中，发起或参与立法协商的主体也绝非只有人大及其常委会，而是包括所有享有立法权或是能够对立法内容和过程产生重要影响的立法主体。既包括人大及其常委会也包括政府，还可能包括人民政协和人民团体。
质言之，一般意义上的立法协商是指，享有立法权的国家机关专门就制定立法规划、提出立法建议、法案条文起草、法律法规草案征求意见、立法质量评估等立法事务，与人民政协、人民团体、社会组织等各方面进行广泛商量、充分讨论、沟通互动、协作共商的系列活动和过程的总和，是在立法过程中发扬人民民主、集思广益、凝聚共识的重要形式，也是推进科学立法民主立法、深度实现全过程人民民主的基本路径。
(二)立法协商的主体与类型
全面理解“立法协商”的内涵，应当首先从理论上明确“谁来协商”以及“跟谁协商”等基本问题。从立法协商的主体维度，正式意义上的立法协商大致可以分为“人大主导的立法协商”“政府主导的立法协商”“人民政协参与的立法协商”“人民团体主导或参与的立法协商”四大类型。其中，前两种立法协商都是有立法权的国家机关主导和主动发起型协商，后面两种立法协商则主要表现为被动参与型协商。
1.人大主导的立法协商
全国人大以及有立法权的地方各级人大，是代表人民行使立法权、决定权、任免权、监督权的国家权力机关，也是我国的专门立法机关。有立法权的人大及其常委会在行使立法权的过程中必须“始终同人民保持密切联系”。这种联系主要通过立法协商的形式表现出来。实践当中，人大主导的立法协商，也是最重要、涉及面最广、社会关注度最高的一种立法协商形式。具体而言，即由全国人大及其常委会、有立法权的地方各级人大及其常委会作为发起者和主导者，在制定立法规划、立法工作计划以及制定或修改某项法律或地方性法规的过程中，通过召开立法听证会、论证会、座谈会、公开征求社会意见等多种形式听取、征集、吸纳各方面建议和意见。
《全国人大议事规则》第二十七条规定，全国人大常委会对准备提请全国人大审议的法律案，应当将法律草案向社会公布，广泛征求意见。第二十八条规定，专门委员会审议议案和有关报告，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议、发表意见。《立法法》第三十六、三十七条具体规定了全国人大常委会进行立法协商的四种主要情形：第一，对于列入全国人大常委会议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；第二，法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人大代表等方面的意见；第三，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和有关方面的意见；第四，列入常务委员会议程的法律案，其法律草案及其起草、修改的说明应向社会公布、征求意见。③
2.政府主导的立法协商
为有效推进各级行政机关科学决策、民主决策、依法决策能力，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，应当推进政府主导的立法协商工作，加强与人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士、工商联等的沟通协商。具体而言，政府主导的立法协商，即在行政法规或政府规章制定或修改过程中，由政府部门主动发起、通过召开听证会、座谈会、论证会或通过其他方式听取公众意见，组织利益相关方就立法内容进行广泛沟通和意见互动的立法协商形式。
《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对于行政立法中的立法协商都进行了明确规定。《立法法》第六十七条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见”“行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外”。《行政法规制定程序条例》规定，行政法规起草部门应当“广泛听取有关机关、组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询”。此外，《规章制定程序条例》对部门规章制定过程中的立法协商也作出相应要求，即起草规章“应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”。对于涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，或者涉及减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的规章，要求起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。对于存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的规章，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。
3.人民政协参与的立法协商
在我国，人民政协是由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成的爱国统一战线组织和重要的政治协商机构。它既是组织动员社会力量参政议政、民主监督、共商国家大事的重要载体，也是中国共产党与其他党派进行民主协商和政治合作的基本形式。④人民政协的重要制度功能就是“倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉”⑤。
人民政协的立法协商是人民政协履行职能的具体表现形式，也是政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的有益探索。从参与协商主体来说，人民政协拥有34个界别、2000多名全国政协委员，人员构成来源于全国各地、各行各业，代表着不同的利益群体和社会意见。显然，人民政协具有广泛代表性、社会包容性强、社会各界精英和专业人才聚集的特点。而且，从协商的性质和地位来说，人民政协不是国家权力机关，地位相对超脱，能够代表社会成员对立法活动进行监督，有效避免部门本位主义立法和强势群体对立法过程的操纵和把控。从协商事项上说，人民政协主导的立法协商事项，主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。
实践当中，人民政协通常是应立法机关之邀参与立法协商。⑥其参与立法协商主要有以下几种形式：第一种形式，全国人大法工委或国务院政府法制部门直接与全国政协社会和法制委员会对接，委托其就法律草案开展立法协商。在地方立法层面，即有立法权的地方人大法工委或地方政府法制部门与同级政协社会和法制委员会对接，委托其就地方性法规草案的相关内容进行协商。第二种形式，即有立法权的人大常委会党组或政府党组通过同级党委，将法律法规草案交由同级政协党组，再由同级政协党组自行组织相关政协委员开展立法协商。在这种立法协商的整个过程中，人大和政协不直接发生关系，而是以同级党委、本单位党组作为中介联系起来。党的十八大以来，这种模式成为人民政协参与立法协商的主要模式。⑦第三种形式，有立法权的人大及其常委会和政府部门在对法律法规或政府规章草案或征求意见稿进行研究讨论时，直接邀请具有相关工作背景或专业知识的政协委员参加并提出修改完善意见。这种立法协商组织起来比较灵活和便捷，近年来得以普遍采用。
由上可见，人民政协参与立法协商属于参政议政、建言资政的“咨询型协商”，其主要目的在于配合、辅助人大、政府做好立法工作、提升立法质量。在立法过程中，并不是所有的立法都需要人民政协参与协商。人民政协也不能要求人大或政府的所有立法都必须经过人民政协协商。人民政协主要是“聚焦国家中心任务”，就重大立法议题以及社会高度关注、与人民群众权利义务直接相关的重要事情，才启动相关讨论研究、提出建议等立法协商程序。实践当中，主要是在法律法规草案形成后到正式的法律法规出台前这个阶段，由政协对法律法规草案进行研究、讨论、协商的基础上提出修改建议，并不是参与全部立法过程。
4.人民团体参与的立法协商
人民团体参与的立法协商，主要是指工会、共青团、妇联、工商联、侨联、残联等人民团体或群团组织在参与制定、修改与自身领域相关的法律、法规或规章时，把立法草案提交给人民政协或以其他形式听取政协委员和社会各界人士的相关意见，之后再对法案草稿进行修改、完善并提交给人大及其常委会进行审议。从本质上说，人民团体属于“社会组织”，是社会场域中意见生成、集聚、积聚的重要的组织化平台。在具有一般社会团体的“非营利性”“群众性”特征之外，人民团体还具有“官方性”“体制性”特征，有其特有的政治地位和社会功能。人民团体主导的立法协商是发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用、代表特定群体意愿和利益诉求的一种重要形式。具体而言，全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国侨联、全国残联、工商联等人民团体具有广泛联系群众、紧密贴近群众、直接服务特定社会群体的特点。在参与立法协商时，具有鲜明的“专业性”“有组织性”优势，在收集和表达职工、未成年人、妇女、侨眷、非公企业等群体利益诉求、保障特定公民权利方面有着独特的优势。
《法治中国建设规划(2020-2025)》专门要求，与企业生产经营密切相关的立法项目，充分听取有关企业和行业协会商会意见。《工会法》第三十三条也专门规定，“国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展计划，对涉及职工利益的重大问题，应当听取同级工会的意见。县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见”。实践当中，全国总工会作为党领导下的职工自愿结合的群众组织，先后参与与广大职工权益保障相关的《工会法》《劳动法》《安全生产法》《劳动争议调解仲裁法》《就业促进法》《劳动合同法》《公司法》等23部法律的制定和修订工作。又如，全国妇联作为维护和增进妇女儿童合法权益的人民团体，依靠其独特的组织优势、政治优势和扎根基层等优势，在关涉妇女儿童权益保护方面的立法中发挥了重大作用。先后参与了《未成年人保护法》《妇女权益保障法》《婚姻法》《反家暴法》等多部法律的制定和修订工作。
二、立法协商的功能与意义
在现代社会利益复杂、分散多元的条件下，越来越有必要突破传统代议制民主的局限，通过建立以意见表达、公共讨论为核心的公共协商机制，实现社会成员有序参与国家政治生活和公共决策，从而带动国家与社会、政府与公民、各党派之间的互动沟通。在协商机制运行过程中，通过国家公权力与社会成员的对话、讨论与沟通，提升公共决策效率、整合社会关系、促进民主监督、最后达成社会共识，从而赋予相关公共决策以合法性、正当性和权威性。即“公共的意见形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流，这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力”。⑧显然，“协商民主”理论的核心元素就是通过民主协商达成社会共识，即承认“协商”在公共决策和国家治理中的基础性作用，承认“协商”是促成社会共识过程中的必要性环节。
立法本质上就是一个各方面意见碰撞互动、利益平衡博弈、最终在达成共识基础上形成社会共同意志的过程。借助立法过程，社会管理者得以获得权威性的制度依据，通过立法目标的实现推动国家利益、公共利益、群体利益和个人利益的统一与整合。因此，立法活动本身并不仅仅是“法律”问题，而是更多涉及政治活动，属于一种“基于意志的创制”，而非“基于教条的运用”⑨。立法协商作为立法过程的重要程序和过程管理的具体要求，是中国特色协商民主的一种特有形式。其独特功能与优势主要表现为：
首先，立法协商是全过程人民民主的重要内容与基本实现方式。社会参与是民主政治的基础，也是全过程人民民主的具体体现。没有社会参与就没有协商民主，也就没有全过程人民民主。立法协商的前提就是社会成员通过多种形式参与立法过程、进入立法程序。“立法协商体现了以人民为中心的法治理念，是‘中国式商量’很好的体现。”⑩在我国立法实践当中，立法协商是民主法治化的核心要义与制度保障，也是人民参与立法活动的途径之一，是保证立法行为、立法结果的民主合法性与民意正当性的必然要求。只有通过立法协商机制的运行，社会公众才能广泛参与立法过程，全过程人民民主才能真正运转起来。中国式立法民主的价值和意义，正是通过立法协商机制之下的社会参与才能真正实现。
其次，立法协商为多种社会意见交锋互动，立法者与执法者、守法者之间的信息交流搭建了制度化平台，有助于找到立法调整对象的利益最大公约数。从政党层面来看，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，而立法协商则是群众路线在立法过程的体现。从国家层面来看，立法与意志和利益表达密切相关，其不仅通过代议制国家机关体现国家意志与国家利益，也更多地通过公共领域的互动体现公共意志。从社会层面来看，立法实际上是一个资源分配、利益调整和协调的过程，是对不同社会群体的利益诉求进行鉴别、分析并加以吸收、整合的过程。参与立法协商，能够促使一定范围内的公民对社会高度关注的重大问题在深度交流的基础上形成较为统一的看法，并以此向立法决策施加影响，使得法律规定与社会主流意志不至于发生剧烈的对峙冲突，从法律制度形成的源头上舒缓社会情绪、化解社会矛盾。
在当前各种社会矛盾错综复杂、利益关系急遽变动的社会条件之下，几乎每一项重大立法决策或法律内容的变动，都会引起社会的广泛关注与各种评价议论。如果一项立法导致利益分配的严重不公，利益相关者之间就会产生对立冲突，利益受损的公民对该项立法就会产生抵触情绪，进而损害法治的公信力和法律权威、威胁公共秩序。因此，必须建立一种常效协商机制，保证社会成员对公共决策进行广泛的意志表达，从而使民众与决策者之间有更多的共识，公民与公民之间、公民与政府之间就容易和睦共处。立法协商的目的就在于通过理性、公开、平等的协商寻找各种社会群体利益的“交集”“互通”，找到公共利益的最大“公约数”，从而促进全社会的团结与合作、实现社会的秩序与稳定。
第三，立法协商是提升立法品质，增强立法科学性、实效性的重要保障。科学立法的前提是立法者能够客观认识事物发展规律、发现社会生活中利益调整的各项立法需求，并且恰当地协调各种利益关系。在立法过程中，立法协商可以最大限度发挥专家学者和社会各个方面对立法工作的智力支撑，有助于立法机关发现法律实施过程中可能出现的问题，帮助立法者对多方面的矛盾和利益冲突有充分了解，把一些立法风险和隐患消除在萌芽状态，及时阻止立法决策的失误和偏差，为一些重大现实问题找到合理且能为大多数社会成员接受的解决方案。在通过立法协商达成共识的基础上，立法机关可以制定新的法律，或对一些滞后于社会发展、不合理的法律法规进行修改或废止，从而大大提高立法品质、增强立法的科学性、权威性和可行性。
第四，立法协商也是对立法权进行有效制约和民主监督的重要形式。公开透明、真实有效的立法协商有助于防止立法权的滥用、防止部门利益法治化，防止强势资本和利益集团垄断立法话语权，阻止劣质立法、有重大瑕疵立法的出台。立法权和其他国家权力一样，应当受到制约和民主监督。立法信息公开，在立法协商过程中发挥着基础性作用，有利于社会各方面通过正式渠道掌握真实、有效的立法信息，从而有效防止政府部门通过立法揽权推责、防止地方保护主义和地方法治“割据”。通过立法协商，社会成员可以进行直接的政治表达和发表意见、参与法律法规的制定过程，从而实现对立法过程的公开、有效的民主监督，保证立法真正反映社会共同体的公共意志和根本利益。
最后，立法协商有助于培养社会成员的民主意识与公共协商、社会合作精神。社会成员参与立法，会使得社会成员感受到法律法规是包括自身意见在内的各界人民群众的共同意志。在参与立法协商过程中，特定群体和公民不仅要与立法机关合作、也要与其他群体和公民合作；还要有足够的理性与宽容，既要维护自己的正当权益，也要兼顾他方的权益。这不仅可以唤醒民众的权利意识和民主意识，提升其参与公共政治生活的自觉性与主动性，而且有利于培养社会成员的公共协商与社会合作精神，增进彼此之间的信赖与认同。通过参与立法协商，民众不仅能够学习和了解法律规定的权利、义务，还能够有效地提高对现行法律体系的知晓度、认同感、支持率，从而增强社会成员守法的自觉性和责任感，进而大大减少法律实施的阻力。在这个意义上，立法协商也是一种很好的普法和法治宣传形式。
三、立法协商面临的困境与实践难题
现代立法是一个针对特定事项的缜密研究、理性评判、精准规范的过程，是一种专业性、科学性、高智力的组织行为。与其它立法形式相比，立法协商体现了一种更为高效、专业、稳定和科学的民主优势，更加贴近和符合全过程人民民主对于各项立法工作的要求。实践当中，全过程人民民主绝不是一个简单概念和抽象原则，而是具有极其丰富的理论内涵与实践形式。立法协商也不是一个可有可无的工作要求，而是实现民主立法与科学立法相结合、提高立法质量的重要保障。当前，尽管许多地方就立法协商进行了探索和创新，但不管是制度建设还是实际成效方面，距离全过程人民民主的要求还有相当大的差距。
(一)社会成员要实质参与立法协商并提出高质量的立法建议、真实影响立法进程，仍面临协商能力较弱、信息条件不充分等诸多困难
随着立法专业性、技术性要求的增强，对于动辄几十条、甚至上百条的法律法规草案，以及相关立法涉及的重大利益调整和改革事项，对于专业人士而言要抓住问题关键提出高质量的立法意见都要仔细思量、破费周折，对于普通民众来说要参与协商就更加困难。现实当中，立法机关的立法信息公开做得也不够到位，通常只是提供法律法规草案文本，对制定草案背后的政策依据、背景材料、相关情况说明等重要内容较少对外公开，民众获取立法信息和参与立法协商的制度性渠道不完善，甚至连参与立法咨询和论证的专家也“常常陷入信息孤岛”(11)。又由于立法主体开展立法协商的形式还比较单一、刻板、老套，参与协商主体的遴选过程有失透明，加之对于协商之后的信息反馈也常常不能及时到位，社会成员尤其是青年人参与立法协商的体验感不强、积极性不高。
(二)立法协商的真实有效性还远远不够。立法机关与协商对象、以及参与协商的各方之间互动沟通不足、交流不深，很多时候仅限于形式上的“参与”而并非实质性“协商”
由于立法机关在政治地位与社会资源、立法话语权、立法信息获得、公众影响力等方面处于明显的优势地位，参与立法协商的主体虽然拥有协商的机会，但事实上囿于协商机会难得、立法信息不全等原因，很多时候处于一种“被协商”的状态，难以对相关立法决策产生实质性影响。而且，参与协商的主体通常也是站在各自立场各说各话。有些只是做“一团和气”的表态发言、或是“作秀式”泛泛而谈，有些还存在情绪化表达自身诉求的非理性行为。而少有参与协商主体之间基于公共理性的直接的对话交流、更少有针对争论焦点或重大分歧展开聚焦式辩论和碰撞，也就难以使得相关利益冲突能够在立法协商过程中得以充分的表达和化解。质言之，很多参与协商的主体仅仅停留于形式上“参与”的状态，距离真正的实质性“协商”还有很大差距。这不仅直接影响参与协商主体的民主体验，也导致协商结果即“立法共识”的真实性、精准性不足。由此，立法协商对于真正提升立法质量和进行民主立法示范的社会效应还不太明显。
(三)与立法协商相关的制度文件权威性、规范性、可操作性还远远不够，立法协商工作的开展缺乏统一要求、刚性标准
尽管《立法法》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等规定对于涉及重大利益调整或存在重大意见分歧的立法“应当”或“可以”进行立法协商，但是在相关立法过程中，是不是进行立法协商、就什么内容进行立法协商、以什么形式进行立法协商等问题都没有相对统一的标准，而是因人而异、因时而异、因事而异，召开座谈会、论证会等也常常流于形式、流于随意、随机性明显，很大程度上取决于立法机关相关领导的个人意志。实践当中，有些地方人大及其常委会对发起和组织立法协商的职能认识不清、态度消极，对组织立法协商也缺乏主动性和积极性，甚至认为立法协商是政协的事情、坐等政协报送意见和建议就算完成立法协商任务。这就难以体现人大及其常委会对于立法协商工作的主导作用和组织、协调功能，很多时候使得立法协商缺乏有效组织、流于形式。
(四)缺乏成熟配套的立法协商成果研究和反馈机制，立法协商的实际成效难以进行科学评估和整体评价
实践当中，通常情况是人大常委会、政府部门等相关立法主体召开座谈会、论证会，听取并记录到会者发言，留待日后整理、吸收。还有一种情况是，人民政协、人民团体将各方面意见和建议汇总整理后送交人大常委会、政府部门等立法部门。立法协商通常就到此为止。(12)至于人大常委会、政府部门在接下来的法律法规草案修改、完善、审议过程中能在多大程度上考虑和吸收立法协商的成果，以及在最后表决通过的正式法律法规中能在多大程度上反映立法协商的成果，并没有相应的立法协商意见反馈机制。显然，很多立法协商过程中提出的意见和建议是“有去无回”、有过程无结果，相关立法机关也缺乏对立法协商全过程“回头看”式的整体评价，对于立法协商的成效也难以进行评估。对于参与协商主体来说，由于不清楚所发表的观点和建议是否会被考虑或倾听，其参与的成就感和积极性就会有所下降。“对于积极为公共决策建言献策的主体而言，得到决策部门的反馈会让参与主体感受到所提意见被认真对待。倘若协商信息仅是从参与主体到立法机构的单向信息输出，而难以得到立法机构的反馈，那么立法协商将面临参与主体积极性逐渐消退的危机。”(13)
四、全过程人民民主目标引领下立法协商的完善路径
立法协商重在通过立法机关之外的社会力量广泛参与研究讨论、互动沟通、集思广益而切实提升立法质量，解决好人民最关心、最直接、最现实权益的法律保障问题，从而推进全过程人民民主的真实有效实现。中共中央《关于全面依法治国若干重大问题的决定》明确阐明了构建一个科学合理、高效合作的立法协商机制的努力方向和工作思路，即“加强人大对立法工作的组织协调”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”等。为实现上述目标与任务，我们应主要从以下几个方面进一步改进和完善立法协商制度与机制建设。
(一)坚持党中央和地方党委对于立法协商的统一领导
党领导立法的原则也应体现在立法协商工作当中。简而言之，立法协商必须发挥党的领导的政治保障作用，必须坚持在中国共产党的集中统一领导之下。《法治中国建设规划(2020-2025)》指出，党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。具体到立法协商领域，党中央应当成为中央立法层面立法协商的统筹者与协调者，全国人大常委会和国务院是立法协商的发起者和组织者，全国政协应成为立法协商的主要渠道即重要参与者、协商者。地方各级党委也应努力成为地方立法协商工作的组织者、促进者，做到协商于决策之前和决策实施之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整立法决策等各项立法工作。在立法协商中坚持党的领导，不是把与立法协商有关的所有问题都要提交党委决定和批准，也不是事无巨细都要向党委请示汇报。而是发挥党委“总揽全局、协调各方”的作用，通过立法协商程序制定立法规划和工作计划、就重大立法事项进行决策，把党的路线、方针、政策融入立法工作和具体立法过程。
(二)加强人大及其常委会对于立法协商的统筹和主导
立法协商是立法活动的重要组成部分，在发起和组织立法协商的过程中，人大及其常委会也应居于主导地位、发挥主动作用、做到统筹安排、全程参与，就立法过程中的重大问题积极商请人民政协、人民团体等进行协商，为立法凝聚“最大公约数”。充分发挥人大及其常委会的立法协商主导作用，当务之急是要建立科学合理、行之有效的立法协商规则。其涉及的主要方面应该包括：
第一，增强立法信息公开透明度，健全协商参与主体的遴选机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性。引导参与协商主体对存在重大分歧和涉及复杂利益关系的立法焦点问题进行讨论，引领协商各方对多种解决方案进行比较商量，防止协商偏离主题、内容分散、不痛不痒，防止把协商会变成各说各话的“神仙会”。对于涉及特殊弱势群体权益的立法，应主动直接听取他们的意见，理解和尊重“弱势话语”群体的诉求表达，让普通群众在立法中感受到公正对待和公平正义。
第二，进一步丰富立法协商的内容与形式，确定必须进行立法协商的重大立法事项范围，保证涉及重大利益调整、重大制度改革以及存在重大意见分歧的法律案必须经过立法协商程序。与此同时，也要避免“协商泛化”，杜绝不切实际、不讲实效的盲目协商和立法资源的浪费。人大及其常委会应实现与各协商参与主体之间的换位思考、平等对话、广开言路、兼收并蓄、博采众长。还要实现会议协商、书面协商、约谈协商等多种形式的优势互补，有效增进立法机关与参与协商主体之间的“双向度”对话与沟通，避免单一、形式主义的会议协商方式影响真实意志表达和协商结果的形成。
第三，建立立法协商结果的研究和反馈机制。《法治中国建设规划(2020-2025)》专门要求健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明。现实当中，鉴于立法协商过程中提出的意见数量繁多且内容复杂，立法机关的时间和人力又极其有限，要对每一条立法意见和建议逐一进行反馈，事实上很难做到。为此，人大常委会工作部门应对诸多立法意见和建议进行分类、整理、归纳，区分出哪些是共性意见、哪些是个别意见，并根据立法协商涉及的主体和内容采取统一反馈或单一反馈形式对协商结果的最终采纳情况及其原因进行记录、解释和说明。这不仅体现人大及其常委会等立法机关对于参与协商主体的尊重以及对协商结果的认真思考和审慎决定，也将大大调动协商参与主体的参与热情和积极性。
(三)充分发挥人民政协和民主党派在立法协商中的主渠道作用
在中国特色社会主义民主政治制度之下，人民政协涉及了政党关系、党群关系、政群关系、民族关系、社会各界的内部关系等诸多关系，是进行立法协商的重要的政治资源和主要渠道。在立法协商过程中，人民政协有着密切联系各方面人士、社会影响力广泛的显著优势，能够反映他们及其所联系的群众的意见和要求，对各方面立法工作提出专业性、高质量意见和建议，协助和监督国家立法机关改进工作方式、提高立法工作效率，进而推进国家治理体系建设的整体质量。
各民主党派不是在野党、反对党，也不是旁观者、局外人，而是在中国共产党领导下参与国家治理的参政党。作为人民政协的重要组成部分，各民主党派可以在人民政协的专门协商机构中，以民主党派的名义就相关立法议题发表见解、提出意见建议；民主党派中的成员同时可以利用其在人大和政协中所担任的职务和特殊身份，就立法协商的相关内容发表意见。与此同时，很多民主党派成员作为专家学者和高科技人员，也可以受邀参与各种专业性、技术性要求强的立法事项的协商。
(四)建立立法协商的长效工作机制
首先，党委、人大和政协应制定年度立法协商计划。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出要制定年度协商计划，目的是解决“协商需求不匹配，协商资源浪费”等实践中存在的问题。2018年，《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会应制定年度协商计划。专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题，应列入年度协商计划，做到协商议题和协商形式相匹配。”《章程》还明确了以全体会议为龙头、以专题议政性常委会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。
其次，将立法协商与人大常委会、人民政协的常规工作结合起来。人民政协所“议”之“政”，很多时候与人大立法协商的“议题”是交叉重合的。为此，政协在开展立法协商时可以将其与政协常委会的专题议政性协商、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、提案办理协商、专题视察调研等常规性工作结合起来。在常规性调研、议政等工作基础上，通过建议案、提案、社情民意信息等形式向人大或政府提出立法建议，推动一些人民群众普遍关心的问题进入人大或政府立法规划和立法工作计划。人民政协的专题议政性常委会会议，也可以根据立法协商议题需要，邀请党政有关部门到会听取意见、参加讨论，如实反馈政协委员意见建议。协商成果以政协党组报告、大会发言专报、政协信息等多种形式报送党委、人大和政府有关部门。(14)
(五)推进立法协商的规范化、制度化建设
2015年，中共中央《关于加强人民政协协商民主的实施意见》指出，加强协商民主建设必须“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。一些地方率先进行协商计划、协商调研、协商交流、提交协商意见、反馈协商成果等方面的制度建设，逐步实现立法协商工作的常态化、程序化、标准化。
譬如，2000年，福建省出台《关于加强地方立法协商工作的意见》。2004年，南京市制定《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》。(15)2009年，杭州市《关于建立政府立法协商机制的实施意见》正式颁布。(16)2010年，杭州市又制定《关于建立立法协商机制充分发挥人民政协在立法中的作用的实施意见》。(17)2009年，上海市委发布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，要求涉及人民群众切实利益的重要地方性法规草案以及其他重大问题，要在政协充分听取意见。2013年，上海市人大常委会与市政协签订《关于本市地方性法规(草案)听取市政协委员意见工作备忘录》。(18)2021年，深圳市制定《政协深圳市委员会立法协商工作规则》，编制《深圳市政协立法协商工作规范》。随着立法协商实践的丰富与发展，我们应进一步总结和提炼出行之有效、可以普遍推广的地方实践经验，整体提升我国立法协商的质量和实效，促进全国范围内立法协商工作的规范化、制度化发展。
①参见李蕊：《人大协商的内涵》，载《经济社会体制比较》2018年第4期。
②狭义的“立法协商”主要是指全国人大常委会及有立法权的地方人大常委会主导的立法协商。有学者认为，行政立法过程中的协商不宜归入立法协商的范畴。参见苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，载《暨南学报》(哲学社会科学版)2015年第5期。
③参见十三届全国人大三次会议大会发言人张业遂21日在新闻发布会上介绍，提请大会审议的民法典草案共7编、1260条。民法典编纂过程中，先后十次通过中国人大网公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议。
④也有学者提出，人民政协是立法协商的具体组织者和推动者、为各党派团体和各界人士协商搭建平台。但政协本身不能作为参与者、不能作为协商主体与立法机关进行立法协商。参加人民政协的各民主党派、政协委员才是立法协商的参与者和实践者。参见陈建华：《立法协商主体探析》，载《河北法学》2016年第3期。
⑤习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，载中国政协网http://www.cppcc.gov.cn/。
⑥白帆、谈火生：《人民政协参与立法协商：模式、特征和原则》，载《当代世界与社会主义》2018年第2期。
⑦譬如，2014年国务院法制办将《安全生产法》修订草案报送中共中央，中共中央将其交给全国政协。全国政协就《安全生产法》修改专门举行双周协商座谈会，邀请18位全国政协委员就该法进行研究讨论。随后，全国政协党组将协商结果报送中共中央。这是全国政协第一次公开进行立法协商，首次实现了国家层面的立法协商。参见汪红、梅双：《全国政协首次组织立法协调》，载《法制晚报》2014年3月21日。
⑧[德]哈贝马斯著，童世骏译：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第372页。
⑨朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，载《法制与社会发展》2015年第4期。
⑩参见《协商于决策之前，深圳市政协以立法协商破题》，载《深圳特区报》2022年12月5日。
(11)参见吴雨欣：《地方人大立法协商制度化运行机制研究》，载《行政论坛》2020年第4期。
(12)苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，载《暨南学报》(哲学社会科学版)2015年第5期。
(13)巢永乐、林彦：《地方人大立法协商：概念厘定、实践难题与发展进路》，载《经济社会体制比较》2022年第3期。
(14)近5年来，全国政协社会和法制委员会专门就未成年人网络保护条例、社会救助法的制定，著作权法、行政复议法、仲裁法的修订等五个议题开展立法协商。在著作权法修改过程中，有10条来自全国政协方面的建议得到采纳。行政复议法修改过程中，也有39条来自全国政协方面的修改建议写进修订草案。参见谈火生：《双周协商座谈会：人民政协协商民主的制度创新》，载《国家行政学院学报》2017年第2期。
(15)参见徐继昌：《南京市政协全程参与立法协商》，载《人民政协报》2013年2月27日。
(16)参见《杭州市立法协商形成长效机制》，载《法制日报》2010年10月15日。
(17)参见李宏、孙奕：《杭州市政协确保立法协商制度到位》，载《人民政协报》2010年1月19日。
(18)参见《政协参与立法协商：上海的路径和实践》，载《联合时报》2014年11月11日。
