香港的普选问题现在陷入风潮之中，有70多万港人投票要求直接普选香港行政长官，并有继续要求港人"占中"的倡议和鼓动。与此同时，有些大陆的学者也讲一些狠话，比如说"基本法是如来佛，香港泛民派再怎么跳也跳不出如来佛的手掌心"（大意），行政长官的人选一定要经过提名委员会提名才普选，这是《基本法》第四十五条规定好了的，绝对不可以退让。这也就是港人所说的"真普选"与"筛选"之争。这种争执已经是针尖对麦芒，并有进一步激化的趋势。

针对2017年香港特首普选，各大政团及学者先后提出数十个方案，根据网友的总结，可归纳为四大类：第一类是"622公投"，包含"公民提名"元素的方案。

第二类是温和泛民方案。公民党汤家骅以个人名义提出以"排序复选制"普选特首，提名门槛维持在150人，但增设提名上限为200人，将特首参选人限定为7至10人，又建议取消特首不能有政党联系的限制。

至于18名来自各大专院校的学者，则联署提出以"公民推荐"方式提名特首。在该方案下，候选人须获得2%至3%选民（即约7万至10万人）推荐，再获提委会八分之一委员提名，才能参选特首。

第三类由同样相当温和的建制派提出的方案。基本法委员会委员兼港大法律学院教授陈弘毅建议，扩大提名委员会的选民基础，提委会的机构提名程序应设两个关卡，参选人先要取得一定分额的委员个人提名，然后由委员一人一票选出最多五名人选成为候选人。

至于第四类，则是代表北京意见的民建联方案，民建联建议须获过半提委会成员支持，方可成为候选人，最多由四名候选人角逐特首一职。提委会可增加或调整界别分组，委员人数介于1200至1600人。

四类方案之中，以"占中"和民建联的方案最具争议性，前者将有大批泛民"入闸"，而后者则对泛民全面封杀。相反，温和泛民和温和建制提出的方案，则被认定为可以"有商有量"。

在笔者看来，以上几种方案各有自己的出发点，但对于中央政府来说，除了"公民提名"方案以外，都需要在选举之前做大量的工作，以保证候选人在"爱国"与"爱港"之间保持平衡，这个平衡正好是中央政府可以接受的。这样就让中央政府处在一种相对费力然而又比较被动的位置上，也就是说吃了很大的亏但是不一定讨得了好。比如说在提名委员会的人选上必须煞费苦心。

检视《基本法》关于提名委员会的设计，不能不说这个思路略有瑕疵。最初制定基本法的目的，其中很重要的一点在于划分、确定中央政府与香港高度自治之间的权力关系。既要保证香港居民的民主权利，又要保证中央政府最低限度的管控与监督，以维持香港的持续繁荣稳定，所以就设计了一个前置程序--提名委员会的提名，也就是"筛选"。这就埋下了争议的种子，一直延续至今。

择一任命权

换一个角度，笔者认为可以对基本法第四十五条进行新的理解。第四十五条中还有规定，香港选出行政长官之后，要"由中央人民政府任命"。前后结合来看，"筛选"是一个实实在在的权力，中央政府的任命权是一个虚化的程序性权力。只要香港选出了行政长官，中央政府就得任命。这是一种理解，基本上也是现在唯一的理解。也就是说"法定"的中央的"任命权"被虚化了。这样就迫使中央政府不得不在提名环节大做工作，行使"法外之权"。实质上是一种吃亏不讨好之权。

既然如此，可不可以把中央的任命权坐实，而把提名环节相对弱化，从而让中央政府从提名环节相对超脱出来，同时又能保证港人（包括泛民派）所要求的"真普选"呢？

笔者的思路是，基本法第四十五条规定可以不改，提名委员会照样可以提名，同时打开"公民提名"的闸口。提名委员会可以提名四人，"公民提名"不超过两人，一共不超过六人。"公民提名"成立的前提是必须获得2%选民的连署，才可以成为正式候选人。接下来由选民从六人中直接选举产生三人，最后由中央政府从三人中择一任命。提名选举产生三人完全由港人，择一任命权则在中央政府。这既可以满足港人的"真普选"，又可以坐实中央政府的任命权。这个任命依据中央政府的具体考量而做出，不必完全依赖得票多寡。如果是这样，港人的"真普选"落实了，因为这三人确实是由普选产生的。中央政府的任命权，也由程序性的权力演变成实质性的权力。中央政府处于从容优裕的位置，不必要事先宣告"爱国爱港"的选人标准了。有了这样的制度设计，港人自然会在选举的时候考虑，这个人是不是"爱国爱港"，是不是会被中央政府所接受，否则选出来也不会被任命。这让港人自己预先替中央政府做了一次"筛选"工作。

有人可能觉得这没有先例，不足为训。其实上世纪20年代，中国曾经兴起联省自治运动，有点类似香港享有高度自治权。广东省颁布的县自治暂行条例规定，民选县长由县民选出三人，再由省长择一委任。湖南省宪法则规定：县长由县议会选举六人，交由全县公民，决选二人，呈请省长择一任命。

笔者觉得这样的先例，是中国前人追求民主政治的智慧，对于化解香港普选争议具有启发性的价值。有了这个"择一任命权"，港人的"真普选"诉求也得以实现。双方在"公民提名"问题上的矛盾化解，促进双方靠近，中央政府更便于倾听香港中下层民众和新生代的意愿，一举两得，何乐而不为？

另外很重要的一点是，"择一任命权"将权力直接收归中央政府，可以有效避免一些强势利益群体，在提名委员会组成和提名环节的利益渗透。

有人可能会有疑问，基本法没有规定"公民提名"，于法无据，如何解决？笔者觉得可以考虑用试行的方式来化解。中国的很多事情都是可以先试验，如果试验成功，就落实成法律；如果不成功，因为是试行，所以有挽回调整的余地。大陆法学界用一个专门的词汇"良性违宪"，来概括没有宪法依据的试验性改革。因为中国正处于一个全面深化改革的过程中，既然是改革，就不可能所有的改革措施都有法律依据。改革试验先行，宪法法律随后，会成为当今中国转型的一个常态。中国的宪法已经修改过几次，在适当的时候修改基本法也不是没有可能。如果过分拘泥于宪法法律条文，先行先试的改革措施如何可以得到推行呢？法律有稳定性的一面，也有适应性的一面。在坚持稳定性的同时，也必要根据时代环境的变化而做适当的修改，这样才能做到因时而变。

作者是中国社会科学院政治学研究所执行研究员，宪法学博士