摘要：国家治理模式是与一个国家具体的社会经济条件相适应的，也就是说，具体的经济社会发展阶段和发展水平决定着治理模式的选择。而作为治理对象的经济社会以及人民群众的文化水平和要求都是在不断发展变化的，国家的治理模式也必须随之而改变。国家治理转型是一个长期的过程，包含着多方面多层次的丰富的内容，从治理的权力到治理的方法和治理的目标都在转变的过程中。
关键词：国家治理转型；治理权；治理范围；治理主体
国家治理是任何类型的国家存续的基础。没有国家的统治、规范和治理，个人和社会都不能孤立地存在下去，在这样的意义上，国家治理是以一种强制性的政治权力对人性和社会弱点的制约或重塑。如果说国家治理的目的是为了解决社会经济各领域存在的问题，推动经济社会健康发展，而治理的理念和实践的转型则是在社会、经济的结构和内涵都出现了新的变化，进入了新的发展阶段，带来新的问题需要解决的背景下开始的。这种转型在时间上是漫长的，在内容上是复杂的，很多方面是叠加在一起逐渐进行的。
一、治理权：从国王的治理转向国家的治理
这是国家观念和制度的重要变革，就是从国王的国家到人民的国家，也就是国家的所有权和治理权从国王或君主个人向人民以及国家机构的过渡，这是社会经济文化发展所导致的统治方式的重大变化。如果说在人类社会的早期等级制度相对严格以及民众的文化水平普遍低下的情况下，君主制的统治方式有其合理性的话，那么，到了近代以后社会平等逐渐成为大趋势的时代，君主制就失去了合理性。
国家的所有权是谁的，是国家理论及制度设置中最核心的问题。从前人们把国家理解为国王的或者君主的，也就是统治者的国家，但现在人们把国家理解为人民的，它从理念上改变了统治者和被统治者在国家中的政治地位：国家甚至不是统治者和被统治者共有的，它只是人民的，而统治者不过是被统治者雇佣来治理国家的代表或者受托的代理人，在这样的意义上，统治者是没有权力的，因为权力的所有者是人民，这就标志着治理权从国王向国家的过渡。
不但国家的所有权是人民的，统治者也就是国王或者君主的权力来源也是人民——这是对从前的君权神授的否定和纠正。事实上，仅仅在语言上说主权在民尽管也是很大的进步，但毕竟“人民”在现实的政治运作上是个无法操作的虚词，还需要把人民的权利落实在具体的制度上——也就是法律上，还要有保障法律实施的政治力量。也就是说，人民的权利的获得和维护都是艰难的，这是一系列的信念、制度、法律和政治力量的安排甚至革命的结果。
这样的观念和制度都产生于英国，他们认为：“国王不在任何人之下，但却低于上帝和法律。是法律造就了国王，国王应该遵守法律。”[1] 这种对国王与法律之间关系的颠覆是革命性的：在绝对君主制时期，法律是由君主或由其任命的机关创造和颁布的，因此君主不在法律之下而在法律之上。
这一观念以法律细则的形式落实在1215 年的《大宪章》里，梅特兰说，《大宪章》对于国王来说是一个羁绊，民众要求国王遵守法律，因为国王可能犯错，可能违法，在签署了《大宪章》之后，含糊其辞的承诺不再管用，国王的权力及其所受的限制被白纸黑字地确定下来。[2]
在西方的历史上，有几个著名的政治文件表达了这一新的理念：主权在民。1689 年英国的《权利法案》明确把国王的权力归属于国会——也就是人民的代表。1776 年美国弗吉尼亚《权利宣言》，明确了权力来源于人民和设立政府的目的就是为了人民。而1789 年法国《人权与公民权利宣言》进一步明确了主权在民的原则。
当然，大宪章等法律和政治文件的签署和颁布，不意味着争取人民权利的结束，恰恰相反，还仅仅是开始，在人民权利与国王的权力之间还要进行持久漫长的政治斗争。不仅如此，对国王绝对权力的限制和人民权利的争取也是一个逐渐发展的过程。麦基文指出，国家的权力分为治理权和审判权，而以大宪章为主的法律体系只是在一定程度上限制了国王的审判权，而治理权——也就是治理国家的行政以及大量社会经济等公共事务的权力——依然是国王的绝对权力，成为所谓“治理的特权”，而且治理的特权还经常侵入审判权，威胁人民的权利。对国王治理权的限制经过了漫长的斗争，最终是通过1689 年的革命确立了国王的权力来自议会这个原则之后才完成的。这说明对国王权力的限制仅有法律是不够的，还必须有政治的限制。他必须对治理的行为负责，不但要对治理承担法律的责任，还要承担政治的责任。[3]
历史的趋势是无法改变的。事实上，从君主的国家到人民的国家的转变，就意味着统治者和被统治者关系的重大变化，标志着民主政治体制的出现。进一步说，这也就是国家体制从专制向共和的过渡。什么是共和？它的含义主要是“公共”，它意味着最高权力掌握在人民手中、权力的渊源是人民，以及政府是由人民建立并且向人民负责的。这就是从国王向国家的过渡，在议会和君主的斗争中，国王或君主的权力，比如立法、司法、行政、特别是征税权等等，逐渐转移到国家机构当中，三权分立也是在这个过程中逐渐完善的，它在某种意义上是对国王权力的分解，把从前集中于君主的权力转移到国家机构里。
拉德布鲁赫说，有两位君主的名言标志着君主和国家关系这种转变的起点和终点，一是路易十四的“朕即国家”，一是弗里德里希大帝的“王侯当为国家第一仆役”——“即从将王权理解为一种权利到将王权理解为一种职位，从将领主理解为国家的所有人到将领主理解为国家机构的统治者。”[4]
国家的所有权观念上的这一转变，对于国家治理意义重大。在福柯看来，在君主专制的国家不存在治理——大概只存在统治，而治理是在人民的国家出现之后才有的。他说在马基雅维里那里找不到治理的艺术，因为他那里没有——马基雅维里的问题不是国家本身，而是君主的权力：他试图拯救、捍卫的东西，并不是国家，而是大公和他统治的对象之间的关系。与此相适应，马基雅维里眼里的人民基本上是被动的、天真的，只是大公的工具或者是大人物的工具。[5] 也就是说，马基雅维里的目的是王权，而不是国权；在王权的时代统治者的目的只是巩固王权而不会考虑国家和人民的利益，当然就不存在治理，只有统治。
福柯指出了这种转变的结果就是国家治理的出现：人们思考的重心不再是大公或者君主，而是国家本身，财富也不再是大公的财富，而是国家的财富，力量也不再是大公或者君主的力量，而是国家的力量。尽管这种变化是缓慢的，但福柯说这是“触及本质的变化”。这种变化带来了一套新的治理技术，即公共管理的出现。所谓的公共管理就是既能维持国家内部良好秩序又能运用和增强国家力量的方法，统计学就是在这样的背景下诞生的，为了增强和运用国家的力量，必须首先了解国家的所有的情况：人口、土地、军队、自然资源、生产、商业、货币流通等等，就是为了理清国家的能力和潜力，更好地治理国家。[6]
总之，传统的王朝或者君主原则——王朝就是国家，国家就是王朝，国家属于君主或者皇帝的家族，皇室血统拥有统治国家的天然的与生俱来的合法性——的时代一去不复返了。国家不再是君主或者统治者的家事或私事，而成为了全体人民的共同的事业。政府的合法性和正当性应该建立在服务人民或者共同体之上，而不再是从前的服务于君主及其家族。君主国家的统治可能带来的是国家的目标与个人目标的背离，而作为一种治理技术的公共管理带来的却是消除国家与个人目标之间的矛盾，实现国家力量与个人幸福的统一。
二、治理范围：从无限治理转向有限治理
国家必须认识到，社会和经济当中有着某种自发的能够自己成长自我运转的机制，国家要做的是放手而不是插手，有些东西国家治理得越多反而越糟糕，这就是“治理的节制性问题”，是“有节度的治理”。[7]
有限治理的认识论前提是统治者的认识能力是有限度的，以经济为例，它只能了解经济的短期和局部，而不可能了解它的长期和总体。福柯说，它只能具有短期打算，如果哪位君主想要具有长期打算、全方位和整体化的眼光，那么这位君主只能看到一些幻象。在这个意义上，君主可以是无知的，应该是无知的，他应该卸下监管经济的总体进程的义务和职责。
无限治理就是全能国家的治理，也是管治国家的治理。福柯说，管治国家从17 世纪开始，就以一种完全明朗的态度试图建立一种君主制：它不仅管理它的臣民们，而且同样可以管理个人之间、团体之间、国家之间所进行的经济进程，这就是唯意志论的君主：国家必须有一位经济君主。[8]
但时代发生了巨大的变化，无论政治还是经济，都必须认识到国家治理的限度。国家必须对所有的领域进行治理，但治理绝不是以国家代替那个领域自主发展的主体，更不是对生活的各个环节进行审查和控制。
密尔认为，如何处理政府权力的集中与个人的自主性（也就是政府治理与自我治理）的关系是“政治艺术中最困难最复杂的问题之一”，他提出了政府不能干涉人民的三种理由：第一，所要办的事，个人会比政府办得好些，政府机关也不能干涉普通的工业生产过程；第二，许多事情，个人来办也许未必如政府办得好，都是仍宜由个人来办而不要由政府来办。原因在于，政府的工作趋于到处一样化，相反，个人和自愿联合组织会做出不同的实验，得出无穷多样的经验，政府的作用在于把这些经验集中起来再传播出去；第三，也是最有力的理由是，不必要地增加政府的权力，会有很大的祸患。
密尔生活在和托克维尔差不多的年代，他们遇到的是同样的问题，就是国家崛起之后的专制政治给个人和社会带来的弊端，他的思想也受到了托克维尔很大的影响，得出了和他一致的论断：那就是，国家的目的应该是个人的价值的实现，而如果相反地把个人作为实现国家目的的工具就是颠倒了国家与社会的关系，国家也会因此而失败。[9] 这恐怕是在现代的集权国家出现之后，国家治理要面对和需要思考的首要问题，也就是在国家和公民之间如何保持权力和权利的平衡与制约的问题。
这里还应该指出的是，现代国家基本上都是全能国家，这是它区别于传统国家的重要特点，所谓的有限国家绝非国家在某些领域放弃治理，恰恰相反，在任何一个领域都离不开国家的治理，以国家和社会分离或者小国家大社会为特征的自由资本主义是早期的模式，而国家权力的扩大和国家权力对社会经济的全面干预是晚期资本主义的主要特点。有限是指国家治理的原则与方式的变革，国家的无限必须在有限中体现出来，这就是治理的辩证法。而有限国家理论的提出也是在国家和社会关系发生变化以后，国家与社会不再是相对隔绝的、二元的结构，国家深入到社会各个层面，成为了控制社会的全能国家，个人和社会抵抗国家权力的斗争的结果，是在现代国家出现之后，国家与社会关系的重新调整和各自权限的重新界定，这就迫使国家在治理方式上做出改变。
改变的原则是，政治权力与社会权利之间、集体权力与个人权利之间必须保持适度的平衡，两方面都须受到对立面的约束和限制，才不至走向压垮另一方的极端，国家的强大不能以社会的软弱为代价，而过度的民众参与也可能会走向危险的无政府状态，那就是国家放弃了领导的责任，也是治理的失败。一句话，人民需要统治者的统治和治理，需要国家的集权以便生产和保障他们的经济和政治的自由，而统治者也需要人民的制约，给人民自由的权利。
简单地说，从无限治理到有限治理的转变实际上是一个国家与个人、社会之间的关系、统治者和被统治者之间的关系从失衡到再平衡的过程。解决这个始终会存在的矛盾需要高超的国家治理艺术，如柏克所说，要形成一个自由的政府，就是要把自由和限制这两种相反的因素调和到一个融贯的作品中去，需要有深思熟虑和一颗睿智、坚强而兼容并包的心灵。[10]
三、治理方法：从权力治理转向法治治理
集权国家的特征是权力的治理，这种模式最极端的表现就是路易十六时代的法国，国家集中了所有的权力，这些权力又集中于行政权。这种模式曾经推动了法国在欧洲的崛起，但到了那个时候，随着经济、社会和文化的发展，它的合理性渐渐失去了，取而代之的将是以英国模式为代表的法治国家的治理模式。而在黑格尔以及托克维尔、哈耶克等人看来，这种行政高度集权的治理模式是法国大革命爆发的重要原因。可以说，1789 年的大革命也标志着传统的权力治理模式的瓦解和向法治的治理模式转型的开始。
最重要的改变就是把政治权力的治理行为纳入法治的规范中，使治理行为合法化。这里的重要含义是：国家本身不能有自己的意志和利益，国家仅仅是人民治理的一种工具。进一步说，这是对现代国家的重新定义：它应该是人民进行治理的手段或工具，而不能是某个阶级、种族或者某个利益集团统治人民的工具，所以，国家的权力必须受到人民的控制和约束，为人民服务。
法治的治理起码包含了三层含义，其一是统治者的行政权力，也就是官僚机构的权力不能是没有边界的，而必须受到界定和制约。原因在于，在涉及国家治理的诸多权力中，行政权的范围是最广泛的也是与人民的日常生活和利益关系最紧密的，自然也是最容易被滥用的。白芝浩说，所有险恶利益中最危险的莫过于行使行政权的政府的利益，因为政府是最有权势的，英国人讨厌掌握着行政权的治人者。[11] 对宪法和法治阐述最有深度和力量的是哈耶克，他无疑试图解决韦伯和托克维尔最为担忧的官僚机构行政权力膨胀的问题。在哈耶克看来，主要应该受到限制的是复杂的行政机构，因为职业行政官员的权力是对个人自由的主要威胁。正是为了保护公民的权利，防止庞大的行政机器吞没私人领域，法治才如此重要，法治意味着，政府不能为了自己的目的而行使至高无上的权力。[12]
法治的治理的含义之二是，仅有宪法对行政权的约束还不够，还应该实行分权，就是用权力来制约权力。这是孟德斯鸠的创见，他的名言是：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。所以，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。以此为基础，他提出了立法、司法和行政分权的原则：也就是说统治者在理论上或者事实上都应该是分开的而不能是同一个人：他不能独揽全部的权力，如果立法权和行政权集中于同一个人或者同一机关之手，如果司法权不与立法权和行政权分立，如果三权合一，人民的自由就不存在了。[13] 也就是说，全部权力集中在同一些人手里，意味着外部制约的取消，而外部制约的取消就意味着暴政。在康德的晚年，他始终在思索的一个问题就是国家如何进行良好的治理。在他看来，国家治理的前提首先是如何构建国家的组织，也就是“国家宪制”的问题，“如何建立起这样一种宪制，使他们之间得以相互制衡，致使他们的公共行为没有私下意图”。[14] 而从国家治理的角度看，治理者垄断全部的权力可能导致盲目的治理，而分权和制衡有助于实现公正的、正确的治理。基佐说，任何力量都不能完全拥有获得统治权的权利，无论谁在其统治权上具有垄断地位，那他永远离正确只差一步。[15]言外之意，如果治理者的权力是合一的，而没有分权制衡，治理者的权力就失去了寻求理性和正义的压力和动力，最终就可能失去了治理的合法性。
法治的治理含义之三是，国家的治理也就是统治者权力的行使必须是按照法律的并且自身也是受到法律约束的。对此最经典的解释是洛克所说的：无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的和未定的决议来进行统治。政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围内，不致为他们所拥有的权力所诱惑。[16] 统治者行使权力的方式的转变意味着对统治者权力基础的重新定义：君主的权力不再是自洽的、无条件的和自我给予的，他必须是来自权力之外的，是有条件的，这个条件就是法。法在这里的含义就是人民或者被统治者的同意，此后，不是因为君主就有权，而是因为君主的权力合法才有权，权力不再以暴力和地位为基础，相反，权力如果离开了法的基础就是非法，就是赤裸裸的暴力。
从更加广阔的范围看，法治国家中的法必须没有例外地适用于包括最高统治者在内的社会中不分等级贫富贵贱的所有的人，法的含义不能仅仅是统治和约束百姓、底层民众和被统治者，法治国家意味着不但政府的权力必须受到法律的约束和限制，统治阶层、各类社会精英的权力都应该受到限制——相比于被统治者或者普通百姓，占据更高的政治和社会地位拥有更多可支配资源的精英阶层更有违法的条件和可能——法律面前没有特权和例外，这才是法律面前人人平等。
作为国家治理的不同方式，法治的治理区别于权力治理最重要的是两点，其一是法治就是“法律的治理”，戴雪在1885 年说，法治的特长不在于善政，也不在于宽政，而在于政制中的法律性，人民只受法律治理，唯独受法律治理，其他的一切特权、威权都在摒除之列；其二是法律面前“官民平等”，戴雪说，一切阶级均受命于普通法律，所有在职官吏，自内阁总理以至巡士或征税差役，倘若违法，一律与庶民同罪，都在普通法院执行，而没有行政法院。[17] 这里强调的就是行政官员没有法律之外的任何特权，如果设立了行政法院，就意味着官员的违法处理要由特殊的机构处理，还是与人民有区别，依然有特权，失去了官民一律平等之义。
总之，按照施米特的说法，所谓法治国的含义就是国家的全部活动都必须纳入一系列严格限定的权限，使得国家权力的一切表现都具有一般的可预测性，这种可预测性原则就包含着对权力的分配和区分，而只有实现了可预测性才能为权力的监督创造条件，这样，合法性、合权限性、可监督性、司法形式就产生出一个完整自足的国民法治国系统。[18] 可以说，从权力的治理到法治的治理的转型，实质是治理的脱政治化和法治化的过程，是规范和约束治理权的过程。
还必须指出的是，国家的统治和治理在任何时代都不能没有理论的基础。法治国家理论的提出是国家本身在实践中发展的结果，简单地说，中世纪之前国家统治的理论基础是君权神授，而在国家摆脱了神权束缚以后，霍布斯的自然法和国家契约理论为绝对君王制和集权制国家奠定了理论基础，而法治国家则是在集权国家走到极端从而出现了国家统治的实践和理论的危机之后产生的，是给新的国家治理寻找和提供统治和治理的合法性和正当性基础。也就是说，此后，至少在名义上，只有法的统治才是正当的和被治理者所同意和接受的，哪怕统治的实质与法治是相反的，但在名义上还是必须宣称它进行的是法的统治。
四、治理主体：从国家治理转向社会治理
随着社会、经济的发展，统治者、被统治者与国家三者的关系总是在不断变化的，在统治者与国家的关系产生变化以后，统治者不再等同于国家，而只是国家的代理人。被统治者与国家的关系也在变化，他们不再是国家特权恩赐的臣民，而是有自主权利的自由的公民。在斯金纳看来，国家与公民之间存在冲突的看法是在17 世纪的宪政动荡期间出现的。到了1640 年，人们对王权提出质疑以后，才认为自己是生而自由的公民，而不是国王的臣民。[19] 实际上，社会始终是存在的，社会甚至可能先于国家。但在个人的权利概念没有出现之前，就还没有现代意义上的社会，而个人与国家权利之间的确认和分离实际上意味着社会的出现，社会逐渐成为与国家共存的甚至抵制国家的一种力量。
个人权利的确立意味着市民社会的出现，而最主要的还要看到观念变化背后的现实背景：市民社会被理解为一种新的国家治理秩序的推动力还是来自于社会的发展和国家治理的危机。到了18 世纪，随着土地、资本、劳动力的商品化，市场经济迅速发展，社会经济的领域日益扩大，传统的仅仅依靠国家权威的治理方式已经难以为继的了，国家治理必须引入社会的维度。[20]
而从国家治理的角度看，市民社会的出现无疑是对国家治理权力的一种限制。福柯说，市民社会不是一个哲学概念，而是一个现代治理技术学概念，它推动了对治理实践、治理技艺的反思，使治理技术获得一种自我限制。从19 世纪起，市民社会总是作为对抗、反对、摆脱政府、国家或国家机器的一种实在，它是在权力与不断摆脱权力的关系或游戏中，在治理者与被治理者的接触面上产生的一种治理技术学的和解协议的实在要素。[21]
市民社会的一大特点就是广泛存在的自治性社会组织，这是托克维尔对美国最深刻的印象，也是他认为的美国所以有民主以及没有发生革命的重要原因。这意味着社会组织的存在和运转对于国家的治理是十分重要的。诺思认为，社会组织积极参与对国家的治理是欧洲和美国走向良好治理的重要条件之一，据他考察，作为正式治理组织的国家在16 世纪和17 世纪逐渐成形，在这时期，作为一个更复杂经济体的主权国家开始兴起。在国家出现的同时，也形成了永久性社会组织，从而最终约束了国家的权力。[22] 而贝尔也认为，美国之所以保持了长期的繁荣和强盛，最重要的原因不是别的，就是市民社会的治理。[23]
市民社会的治理是多方面的，不仅是社团等社会性组织的自治，还包括企业和社区的自治。德鲁克说，工业社会成为自由社会还是“奴隶社会”，取决于国家与企业和工厂社区之间的关系。如果中央政府完全、直接地控制企业和工厂社区，就不可能有自由可言，因为不存在抵制国家的力量，所以，企业和社区的自治是自由社会赖以构建的坚实基础。[24]
从这样的角度看，市民社会的治理不仅是对国家治理的限制，还是一种必要的补充，在社会的规模不断扩大，社会的自主性力量不断增强的背景下，仅有国家权力的治理是远远不够的。而无论社团还是社区，其实都是一种基层组织的自治行为，是对国家治理能力不足的一种有益的弥补和完善。德鲁克说，没有公民的参与，政府将从内部发生腐败，所以，不但需要限制政府的权力，也需要公民——负责任的人的参与。而负责地参与治理，就需要积极的基层组织自治——国家的治理对于公民来说过于遥远，因此不能直接、亲自参与，公民只有在地方社区才能获得治理的经验。[25]
总结起来，从国家治理走向社会治理，实际上就是承认国家在社会领域存在着不能干涉也无法干涉的限度，就是把治理的权力向社会开放，允许社会有一定的自主发展的空间，进行自我治理。一旦国家的治理越过了这个限度，就不但危害了社会和经济，也反过来危害了国家自身。而社会的治理实际上也是国家治理的一个重要的不可或缺的组成部分。
从国家治理的角度看，这实际上是国家与社会关系的重要转变：此前，社会只是国家治理的对象，是国家的客体，但现在社会在某种意义和某种程度上摆脱了对象化的地位，它主体化了，成为了治理的主体或者主体的一部分。
从国家治理到社会治理的转型体现了治理发展的两个大趋势：一是对治理的内涵的理解扩大了，也就是说，从前仅仅把治理当做国家治理是不完善的，治理还必须包括社会治理；二是社会治理的出现说明了社会自组织和自管理能力的增强，社会的发展和个人文化、法治和共同体意识的提高，使得社会可以在不依赖于强制性政治权力的条件下依靠自身的调节机制有效运转。
五、治理权利：从治理者的权力转向被治理者的权利
现代以来对国家治理的反思是从上个世纪30 年代纳粹体制建立之后开始的，按照福柯的说法，那种治理就是一种国家权力过度膨胀下的“过度治理”，它有种种的体制上和政治行动上的表现方式，诸如战争体制、国家社会主义、统制经济或计划经济等无视市场的经济干预主义、政府机构的膨胀、过度的行政管理、官僚政治、所有权力机制的僵化等等，统称为“官房主义”或“国家理由霸权”。[26]
从国家治理的角度看，这些问题都是在治理中忽视了公民权利的结果，在那种治理模式中，只有治理者的权力，而没有被治理者的权利——他们所做的就是无条件无借口地服从治理者的命令。而在治理中漠视被治理者的权利实际上是一种粗暴的也有可能是温柔的父权政治式的治理，它只体现治理者的权力和意志。
可以说，没有被治理者的权利的治理是存在严重缺陷的，失去了被治理者的权利对治理者的制约以及治理者的参与的治理只能走向衰败。被治理者的权利对于国家治理的重要性在于人的权利是自然存在的和不能忽视的。康德说，“‘人民的权利’包括反抗统治者的权利都是存在的和正当的，没有一个统治者敢于公然宣称人民没有任何权利反对他，因为他们害怕这样的宣称激起人民的反对。”
康德理想的治理模式是：“自主地进行统治而又是共和制，也就是说以共和主义的精神并照此类推而进行治理，这就是能使一个民族得以满足于自己的体制的东西了。”[27] 这里的含义是，国家的治理必须有人民的主动的参与。康德经常讲，政治或者治国是艰难的艺术，难在如何调和国家与人民的关系以及各自的权限，但治国者必须认识到：“人的权利是不可亵渎的，无论它可能使统治权付出多么大的牺牲”，在这里，没有中间道路，“一切政治都必须在权利的面前屈膝”。[28] 托克维尔在分析了过度集中的国家权力对个人的危害之后，给“行将进入的时代的立法者”提出的建议就是要给国家权力规定广泛的、明确的、固定的界限，“让个人享有一定的权利并保证其不受阻挠地行使这项权利，为个人保留少量的独立性、影响力和独创精神”。[29]
从国家治理的角度讲，在治理中仅仅突出治理者的权力而忽视甚至漠视了被治理者的权利的结果，就是导致治理者掌握了绝对的权力，这种权力会腐蚀治理者的精神和智慧，带来治理者在有关治理的知识或者认识上的傲慢自大——所谓的“脱离群众”，就是在治理中把群众对象化、物化、儿童化了——这是过度治理的根源，而有效的治理必须放弃“父权政治”思维，尊重被治理者的权利，把他们重新人化、主体化、成人化，让被治理者参与到治理的实践中来。而被治理者参与治理的实践能够纠正治理者在决策和执行中的失误，使治理者的政策更加接近经验和实际，而不仅仅是治理者主观设计的结果——这就是所谓的“群众路线”在治理中的精义。
事实上，允许被治理者参与国家的治理不仅仅是他们的权利，更重要的是，这对国家和人民都会带来实际的利益：国家是一个政治共同体，被治理者只有亲自参与了政治的和治理的实践活动，才会有共同体的意识，在参与治理的过程中，培养健全的公民意识。亚里士多德说，人都是社会和政治的动物，都有潜在的美德，这些美德如果充分发展，人就是所有动物中最好的，但他脱离了法律和道德，就是所有动物中最坏的。人的美德必须通过教育的方式去开发，而最好的教育就是参与政治的实践。[30]
进一步说，作为治理者的国家不能垄断或者独占治理国家的权力，治理的权力必须区分为治理者的权力和被治理者的权利，这可能就是民主在治理上的真意。在这里，治理的权力不能理解为一元的，也就是治理绝对不仅仅是治理者的事情，而是包括被治理者在内的全体人民共同的事业。治理的权力应该是治理者与被治理者共同分享的，被治理者只有参与治理的实践，才能在实践中学习并且掌握治理的也就是政治行动的能力。在这样的意义上，人才是“政治的动物”，而不是机械物，才是好公民，而如果治理者包揽了全部的事务，剥夺了被治理者参与治理或者自我治理的权利，就是存在极大缺陷的治理，被治理者只能成为好人或者奴才，而不可能成为好公民。
这里强调的就是被治理者的权利及其参与公共事务治理的政治实践对于国家治理的重要意义。密尔说，在全体国民中通过实际运用而培养出来的能力，是国家最为宝贵的财富之一，即使国家的大小官吏已具有较高的文化水平，仍需要在全体国民中培养此种能力。对于人类的幸福来说，最为危险的情形莫过于，只有统治集团具有较高水平的知识和才能，而统治集团以外的人则既无知识又无才能。这样一种制度要比任何其他制度更为全面地体现了专制主义思想，因为它使那些已经掌权的人享有较高的知识水平，使他们掌握了统治人民的另一件武器。防止政治奴役的惟一保障，就是在被统治者中间传播知识，使他们充满活力，具有公益精神，以此约束统治者。[31]
而在布迪厄看来，没有民众权利和民众参与的政治必然导致腐败，因为领导者不尊重公共事务而把公共事务私人化了，而民众也不会把国家当做自己的国家，在他们眼里国家就是外来的强权，他们对国家感到绝望，这带来的只能是统治者与被统治者的对抗和矛盾，而不是应该有的合作。在这样的情况下，可以说，国家就分裂了，它只是统治者的国家，而不是被统治者的国家了，因而迟早会被他们所抛弃。[32]
应该指出的是，国家治理的转型不是单线的或非此即彼的，而是复杂的包容性的，那些传统的治理方式依然不同程度地起着作用，它不是简单地由后者取代了前者，而是治理的理念和方法不断丰富和拓展的过程，它反映了人类社会在治理自身的智慧和能力的不断发展，其中既有治理者顺应时势的主动变革，也包含着被治理者以各种方式被动或主动的参与带来的压力和推动，总之，治理是随着经济社会的发展在治理实践的挫折和失败中不断改革和趋于完善的。
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作者简介：刘智峰，中共北京市委党校党史党建教研部副主任，副教授，北京市，100044。
