自1906年清廷下诏，行“预备立宪”起算，中国人追求民主政治的探索与革新已逾百年。百年之间，中国成了一块巨大的试验场，君主立宪、三权分立、议会制、苏维埃、人民委员会、人民政治协商会议，各种政治形式“你方唱罢我登场”。直到1954年，新中国成立都已近五年之后，第一届全国人民代表大会在北京召开，这一段充满血泪、遍布荆棘的民主政治求索之路才算找到了自己的方向。

让人民真正选举自己的代表

在现代民主中，选举具有无可比拟的重要性。有的人甚至直接将民主化约为“选举”或“选举民主”，以是否进行“普选”作为判断政治体制是否民主的根本标志。而人大代表的选举，其实长期以来饱受批评。中国人民大学政治学家杨光斌教授表示，诸如城乡代表比例的不平等、选举法执行中的缺憾、协商的非对称性，在某种程度上分别影响了人民代表大会制度的人民性、委托原则和协商性。

1979年以来，通过对“文革”中民主政治生活失常的反思，国家开始逐步完善选举制度，多次修改选举法和地方组织法，使我国选举制度在各方面都有了进步。复旦大学著名政治学家浦兴祖教授表示，大体而言，上世纪七十年代末八十年代初，改革集中在人大的选举制度、组织结构与职权体系等方面，力度很强。例如，1979年修改“两法”，将农村直接选举扩大到了县级；规定一律实行差额选举与无记名投票；规定县级以上地方各级人大建立常委会；1982年修改宪法，扩大了全国人大常委会的职权，尤其是赋予其部分国家立法权，还规定省级人大及其常委会拥有地方立法权，等等。“这一阶段的改革动力，主要来自于“文革”的教训与上上下下对于民主、法治的强烈追求。”上世纪八十年代中后期以来，主要通过制订各级人大及其常委会的“议事细则”、代表法、立法法、监督法等，改革与细化了人大的代表制度与履职规程，并通过修改选举法，实现了城乡之间在选举权上的“同票同值”，人人平等。此阶段的改革动力主要来自于人大运行中所面临的各类现实问题，以及人们对于逐步完善人大制度的期盼。

1979年《选举法》首先规定了“差额选举制度”，提出代表候选人的名额应多于应选人的名额，地方组织法也对选举国家机关领导成员规定了差额选举制度。目前，人大代表差额选举已基本成为普遍情况，下一步将带动更大范围，特别是领导干部选举中的差额比例。全国人大常委会原研究室主任程湘清说，实行差额选举实际上是把竞争机制引入选举，这有利于更好地选拔人才，使人民拥护的德才兼备的人走上领导岗位；也有利于加强人民对领导干部的监督，增强干部的公仆意识，加强勤政廉政建设。

差额选举赋予了人民一定的选择性，属于选举的题中之义，而差额选举并不是选举制改革的全部。已故著名法学家蔡定剑教授曾表示，在新的形势下，公民社会的发展对政治权利和民主制度提出新的要求，使人民代表大会面临着越来越大的挑战。不对人民代表制度进行改革，就不能使它成为真正的宪政民主制度。选区划分、代表名额分配、直至由谁当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，没有个人自主，“带有明显计划指派性的痕迹。”浦兴祖认为，修改后的选举法规定应当设秘密写票点，但未规定选举人必须进入其中，结果是形同虚设，滋生形式主义。而四川大学周伟教授则认为，人大制度改革的当务之急是各级人大常委会组成人员的专职化及其代表名额的减少，只有专职化的人大常委会组成人员及其合理的满足行使人大权力要求的代表名额，才符合他们代表人民群众表达诉求的条件、程序、机制。

人大作用日渐彰显

十八届三中全会《决议》明确指出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。强化人大监督职能是未来人大制度改革的重要方向。

而长期以来，人大的监督职能体现得并不好，甚至有人用“橡皮图章”来形容人大监督的形式主义。据程湘清介绍，监督法的出台可以说是“二十年磨一剑”。从1987年六届全国人大五次会议开始，每年人代会上都有代表强烈要求制定监督法，强化人大监督职能。据统计，从1987年直至2006年代表联名和代表团提出的关于制定监督法的议案有222件，参与代表4044人次。著名法学家郭道晖说，从1986年酝酿开始，历经五届人大、20年的研讨、审议、罕见地经过“四读”，终于2006年8 月的十届全国人大常委会第二十三次会议上获得通过，“其经历的主要障碍是人大能不能监督执政党。”

相比于通过立法将宪法明确规定的人大监督权加以落实，人大代表用好自己手中的表决权和提案权来监督一府两院的工作显然更为直接。自人大制度诞生到1981年，数十年间人大会决议从未出现过反对票和弃权票，直到1982年首次出现了三张弃权票。1988年，台湾代表周顺兴反对89岁的周谷城出任教科文卫委员会主委，全国人大第一张反对票出现。1992年，全国人大投票审议三峡工程，反对这项工程的票数多达177张，还有664人弃权，最后以1767票通过，未投赞成票的比例接近1/3。据记者统计，自2006年至今，人民代表每年投给“一府两院”都有数百张反对票，其中，“两高”报告的反对票数一直大幅领先于政府工作报告。2013年，最高人民法院工作报告共获605张反对票，政府工作报告共获101张反对票，均为历史最高；而今年，最高检得到390张反对票，首次超过最高法（378张），政府工作报告却只有15张反对票，创造新低。虽然中国的“两会”上，看不到西方议会那种吵得面红耳赤，甚至大打出手的情形，但是一张张反对票也给“一府两院”带来巨大压力。而且，从第一张反对票出现的十多年历史来看，人大代表越来越重视自己手中的评议与监督权力，人大的监督职能明显向着良性方向发展。

上海交通大学凯原法学院季卫东教授表示，十八届三中全会《决定》提出落实“税收法定”原则是一个革命性口号，标志着人大改革进入了深水区，“有了这样的制度创新，人大才能真正有效行使监督权，切实保护公民的财产和自由不被政府任意侵犯。”

机制改革“积小胜为大胜”

四川大学周伟教授认为，人大工作机制的历次改革都是我国政治体制改革的一部分，并且在目前政治体制改革总体框架下来考虑。随着我国政治体制改革的有序、深入，人大制度改革会相应的出现。

刚开始，人大制度的工作机制不稳定，一年四季都开过会。六届人大之前的多次会议甚至到了11月份才开，而政府的预算报告和工作计划都是春季开始，二者完全无法衔接，所谓监督自然无法实现。从七届人大开始，每次人代会往前提十天，一直提到3月初。1989年，全国人大议事规则规定人代会在第一季度召开，会期从此定制。

人大表决原来都是举手通过，统计起来相当不方便。更有甚者，有不同意见的代表，在种种压力下，也可能被迫举手同意。六届全国人大开始，电子表决器开始出现在人大代表手边，到2004年十届人大二次会议首次对表决结果用电脑统计，也就是从这时候开始，反对票和弃权票越来越多起来。过去制定法律，都是一审通过，六届人大彭真任委员长期间，开始实行两审制。八届全国人大又规定实行三审制，而之后的许多重要法律都曾经过多次审议，立法工作的严谨性和科学性大大增强。

除此之外，人大工作制度还包括监督制度、代表职务保障制度、群众联系制度等，正是这些具体制度，决定了人大基本职能的发挥水平。十八届三中全会《决定》中，关于人大制度改革着墨并不算多，但重点提及人大工作机制，特别是代表选民联系机制的改革。《决定》提出，加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。中国社科院于建嵘教授认为，民主改革最重要的是县级人大改革，而人大改革，最核心的问题是怎么是人民代表真正依法履职。这方面地方上已有不少有益的探索，对此，我们不能有意忽视甚至打压，而应将这些经验好好总结。

北京大学宪法学家张千帆教授认为，代表的专职化应该是人大下一步的改革方向，“议员专职化是议会制度的起码条件。如果人民代表只是一个不带薪的第二职业，如果议员必须整天从事别的行业才能满足温饱，那么他怎么可能做好立法这项极为专业、复杂和耗时费力的工作？”根据王晓民主编的《世界各国议会全书》所附的“各国议会议员情况一览表”进行统计，在所列中国之外的185个国家议会(国会)中，议员有薪俸的有110个(其中有2个采两院制的国家其中一院没有薪俸)，没有薪俸的仅有7个，不清楚的有68个。

蔡定剑曾说，正是由于这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的局面。

人民主权和党的领导协调发展

宪法规定，人民代表大会制度是我国根本政治制度，是最高国家权力机关。而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度属于我国基本政治制度。“根本”与“基本”虽然只有一字之差，但显示出政治定位的不同。而在实践当中，党的领导和人民当家做主如何协调，在制度设计上还有着巨大的讨论空间。

山东大学肖金明教授认为，完善党的领导内涵与实现方式，应当由“党在政权体制外的领导”逐步转变为“党在政权体制内的领导”，改善共产党对国家政权的领导方式方法，完善共产党通过人民代表大会执政的体制机制，实现政党执政（不限于执政，也包括其他党派参政）与人民代表大会制度的结合。郭道晖也表示，作为领导党的共产党组织不是由人大产生，法理上不直接对人大负责，因而人大对党的活动不进行工作监督。但我国也应制定规范党权与国权关系的政党法制，并在全国人大成立宪法监督委员会，对政党违宪、违法行为应予追究。

周伟表示，协调党的领导和人民主权的基本要求，是通过人大程序把执政党的意志、政策，转化为国家意志、国家政策，并运用国家权力来执行转化为国家意志的执政党意志、政策，实现党政分开，实现执政党领导而非管理国家的宪法目的。浦兴祖也认为，党的领导，并不意味着可以对人民主权、对国家政权机关发号施令，当然也不能越俎代庖。党应当在宪法和法律的范围内活动，尊重人民主权与国家政权机关的宪法地位，通过恰当途径（如国家机关中的党组）将党有关重大决策或干部人选的主张，作为“建议”与“推荐”输入国家政权机关，并宣传与解释党的主张的正确性。

我国的人民代表大会制度起源于革命传统，发轫于苏联模式，但它的最根本政治追求同样是人民主权和代表政治。从形式上看，人民代表大会制度和“三权分立”制度都设置体现行政职能、立法职能、司法职能的机关，从这种意义来说，我国的人民代表大会制度与西方的议会制度具有一定的相似性，西方议会民主的很多制度设计和工作机制都值得我们借鉴学习。但作为国家政体，两种制度又有着根本区别，如果简单以西式议会民主作为我国人大制度改革的鹄的，完全无视我国人大制度的自然发展史，无疑我们要走进人大改革的死胡同。

健全民主制度，丰富民主形式，实现主权在民，这是我国人大制度改革的根本方向和最终目的。推进人民代表大会制度理论和实践创新，最重要的是尊重宪法、落实宪法，将宪法赋予人大的权力“当真”、“用足”。

（社会科学报3月27日）