内容提要：即将成立的国家安全委员会与50年代的最高国务会议有相同和不同之处。前者是行政性的，后者是议行合一的，二者都具有一定的协调性，但协调的内容不同。二者都由国家主席任其主席，但前者实行首长制，后者实行合议制。二者的职能和作用相似（如听取报告、讨论重大问题），但前者局限于国家安全领域。我国宪法确定的政体是“议行分离”而非“议行合一”，即人大议事、民主决策；政府执行，权力集中。防止行政权滥用的关键在于从外部加强监督制约，而不是在行政系统内部分权。

关键词：国家安全委员会  最高国务会议  国家主席  议行合一  议行分离

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要成立“国家安全委员会”，[1]令人不禁想起我们50年代曾经有过的最高国务会议。1954年宪法第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”即将成立的“国家安全委员会”与50年代的最高国务会议有相似之处吗？历史的经验教训给了我们怎样的启示？

一、 性质与地位

 （一）性质

从54年宪法的规范层面看，最高国务会议一方面是咨询性机构，另一方面又是综合各国家机关头脑人物的机构。有学者从事实层面观察，认为最高国务会议是国家主席在必要时候召开的“行政会议”,[2]也有学者认为它是政治协商性质的机构，“最高国务会议是建国初期我党民主执政的一种重要而有效的方式”，“最高国务会议与当前我党经常采用的民主协商会及各种情况通报会、座谈会等形式和功能具有极其相似的特点。”它“集中各种社会政治力量的代表人物，就某些国家政策和重大事务进行协商讨论，需要迅速有效集中意见，反馈到人大或政府部门，以敦促其决策或执行。”[3]
笔者认为，最高国务会议的性质有两方面，一方面表现为“议行合一”（不仅仅是“行政会议”）。从其组成人员上看，最高国务会议由国家主席、副主席、人大委员长、国务院总理等构成，既有议事机构的委员长，又有行政系统的总理，还有元首性质的国家主席（尽管当时强调的是集体元首），是一个集中各种国家权力（而非分权）性质的机构。这样一个集合立法与行政职能的机构其主要特征是行政性的，从这个意义上说，判断最高国务会议是“行政会议”又是一针见血的。另一方面表现为政治协商，最高国务会议的成员部分固定，部分不固定，“国家主席、副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理”是固定的，他们是共产党内的最高领导人；“其他有关人员”是不固定的，实践中通常包括“国家领导人员，中国人民政治协商会议全国委员会，中国共产党、各民主党派和人民团体的负责人，以及社会各界著名人士”，[4]有时还包括“大学校长、知名学者、各界人士以及各省、自治区、直辖市负责人等。与会人员的多寡与方面似视会议主题或国家主席讲话涉及面而定”，[5]主要是“各民主党派、社会各界民主人士为主体的非执政党政治力量”；“从会议的人数规模上，能够保证充分容纳来自各方面政治力量的代表。”[6]可见最高国务会议由固定的共产党最高领导人和不固定的党外人士组成，发挥着执政党与党外人士政治协商的作用。
在以上两种性质中，笔者认为第一种是更重要的，最高国务会议中固定成员的意见起着决定性作用，不固定人员的意见只具有咨询性质。如“许多提交最高国务会议协商讨论的重大议题在会议前即已传达到社会各界尤其是民主党派、无党派及相关专业人士，经过充分酝酿和准备，最高国务会议主要在于听取反馈的意见和建议，加以集中和整理，由国家主席提交立法或行政部门。”[7]有时甚至只是一个形式，“如第六次最高国务会议，讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案，会前，中共中央即召集各省委、市委、自治区党委和有关部门的负责人，就该草案进行了讨论。并且‘在最近几天，中共中央邀请了在北京的工业、农业、医药卫生、社会科学等各方面的科学家、各民主党派、各人民团体的负责人和文化界、教育界的人士，共1375人，分组进行了讨论。提交今天的最高国务会议讨论的全国农业发展纲要草案是根据在这以前的多次讨论中所提出的意见作了修正的。’”[8]对于党外人士来说，能够被邀请是一种荣誉,甚至是一种政治待遇和社会地位，能够参会、能够见到国家领导人是莫大的荣幸，重要的是“参加会议”这一形式，至于会议讨论什么并不那么重要。中国文化是面子文化，邀请就是给面子，最高当局的邀请，再加上亲切会见，则是给足了面子。被邀请人一般也是象征性地提些意见，回报对方以面子，如果真的挑三拣四，较起真来，则是不识抬举，撕破面子。这是中国文化熏陶出来的政治文化，不完全是一党一派一人的问题。
相形之下，国家安全委员会的成员虽然也可能采取部分固定、部分不固定的方式，与最高国务会议一样也都有协调的意义和功能，但还是有很明显的不同。其固定的成员大致是军队、外交、情报、公安等部门的领导成员（部长），不固定的成员是根据具体情况的需要而临时邀请的（如发生瘟疫时卫生部长可能加入）。[9]这不是党内与党外的协调关系，没有政治协商的民主意义，不是大政方针的各方意见协商（在现行体制下大政方针应经过人大和政协），而是国家行政机关内部各部门之间的沟通协调，在性质上属于行政协调，具有辅助性，目的是为了保证最高行政首脑决策形成的科学、高效性（而不是主要指向民主性）。[10]更重要的是，国家安全委员会不是一个“议行合一”的机构，其成员中没有人大委员长，国家安全委员会不应该改变宪法赋予人大的地位和作用，人大对政府的人事任免权、监督权都依然存在，尤其是仍然握有重大问题决定权。当然，鉴于我国目前人大的权力疲软状态，其权力行使的原本就不到位，国家安全委员会的强势姿态是否会对人大构成威胁，是一个值得关注的问题，这涉及到国家主席和人大之间的权力调整。[11]调整可能是必要的，但应当通过修宪、立法的方式，而不能搞良性违宪、良性违法。
此外，有一种看法认为不必成立国家的安全委员会，在党内设立安全委员会即可，笔者认为不妥。首先，从名称上看，《决定》明确提出要成立的是“国家安全委员会”，而不是“党的安全委员会”，既然已在名称上标明“国家”，再将“国家安全委员会”设于党内，显然有些乱套。其次，“国家安全委员会”管理的应是国家的安全事务，而不是党的安全事务，属于国务的范畴而非党务的范畴。既然是“国家”的安全事务，当然应该由国家机构进行管理，党可以通过该委员会内部的党组织及其党员来发挥领导作用（该委员会的绝大多数成员都应是共产党员），而不宜直接以党代政。再次，从国家安全委员会的组成人员来看，它将主要由军委、国防部、外交部、公安部、安全部等国家机关的人员构成，其中除了军委外，其余都是国务院的组成部门，[12]党内机构可能（并非必然）入选的是宣传部（如果这样则是将党的机关国家化）。既然安全委员会主要由国家行政部门构成，那么设在国家机构之外就是不妥的，政法委就是一个设在国家机构之外而直接领导公检法等国家机关的组织，这在理论上名不正言不顺，在实践中也证明弊端很多（党的领导应通过公检法内部的党组来实现）。最后，国家安全委员会有一定的对外功能，如果它不是一个国家机构而是一个党的机构，在国际上怎么开展工作？用一个党的机构与他国的国家机构交流，门不当户不对，不符合国际惯例。因此，笔者认为国家安全委员会在性质上应属于国家机构（行政机构），宜设在国家机构体系内，成为国家政体的组成部分，至少也应是“一个机构两块牌子”。[13]
（二）地位

50年代的最高国务会议是事实上的最高决策机构，虽然从宪法规范上看最高国务会议对于国家重大事务只有“建议权”，“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”，全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院才有“决定权”；但事实上却完全不是如此。在实践中最高国务会议对于国家重大事务的“建议权”相当于“决策权”，全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院拥有的只是“执行权”。最高国务会议不是宪法上的国家最高权力机关，但行使了最高权力，不是宪法上的国家最高行政机关，但凌驾于最高行政机关之上。这种规范与实践的脱节使宪法失去了应有的法律效力和权威，在国家和社会各方面都产生了负面影响，是我们目前推行法治建设所应当避免的。因此今天如果我们在宪法上明确设立国家安全委员会，就应该清楚地界定其地位和作用，并如实地贯彻实施，不搞“形虚实实”那一套。[14]可以明确规定国家主席领导国家安全委员会，明确划定该委员会的职权范围以及与人大的关系（主要是如何接受人大的监督）。

（三）领导人

不论是国家安全委员会还是最高国务会议，其地位与该部门的领导人都有直接关系，1954年宪法明确规定国家主席“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”，这表明国家主席有最高国务会议的“召开权”，并由他确定什么是“必要的时候”，即“必要”还是“不必要”由他判断，这使得其“召开权”极具灵活性，自由裁量的空间非常广阔，由于“没有对‘必要’的条件进一步解释和明确，可以说对于会议召开的程序、条件等，宪法并没有作出限定性的规定”，会议的“组织、内容、规模等基本是由国家主席掌握，对参与人员、议题、会期等都没有硬性规定，表明最高国务会议组织结构的开放程度很高。”[15]“最高国务会议是一种不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不决定具体事项和不完全确定与会人员及人数的会议……不定期协商和研究国家重大事务。”[16]如“在毛泽东担任国家主席时期（1954年9月至1959年4月），最高国务会议召开了16次，在国家政治生活中比较活跃”。人数最多的一次是“1957年召开的第十一次（扩大）最高国务会议，最少的一次也有37人（第十次，1957年2月26日）”，从30多人到1800多人不等。[17]因此毛泽东当时不仅是事实上的最高国务会议的召集人，而且是该会议的领导人，他通过召开最高国务会议，游刃有余地控制着整个国家事务。  

我们目前如果由宪法修正案确定国家安全委员会的设立，由国家主席担任其主席是大势所趋，这不仅需要在宪法中增加“国家主席领导国家安全委员会”的条款，同时还应通过法律（国家安全委员会法）对国家安全委员会的地位、权力范围、成员、工作方式等作出明确规定。同时应抓紧制定《国家主席法》，通过该法律将国家安全委员会、改革领导小组以及其他相关组织法律化（也是合法化）。同时是否需要成立类似总统府性质的机构，国家主席是否需要建立自己的工作班底，以及这些机构与国务院的组织机构怎么衔接、那头大哪头小，可否将党的某些部门（如中宣部、统战部等）转过来，设在国家主席名下等等问题，均需要做进一步的研究。[18]但授权与限权应当并进，把权力关进制度的笼子里才能真正发挥好权力应有的作用，而不能像54年设立的最高国务会议那样有太多的不确定性（不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不定具体事项、不完全确定与会人员及人数、不定期协商和研究国家重大事务）。法治就是让权力具有确定性，人治则助长了权力的任性。

二、体制与职能

 （一）体制
1954年宪法规定最高国务会议对于国家重大事务只有“提交意见权”，最高国务会议的意见如何形成并没有规定，鉴于我们当时不接受个人元首而强调集体元首制，因此应无意通过宪法赋予国家主席对最高国务会议意见形成的决定权，即最高国务会议的意见应该是集体讨论的结果（至少理论上是如此），这是一种合议制。而国家安全委员会在性质上应属于国家行政体系，因此其决定应该由主席作出，委员会其他成员的意见对决策的形成只具有咨询、参考的作用（尽管这些意见被采纳的可能性很高，但毕竟不同于集体决定），因此这是一种首长制。当然，50年代最高国务会议仅仅在规范层面上是集体讨论和决定，作为会议召集人的国家主席实际拥有比会议其他成员更多更大的权力，具有首长制的基本特点，因此最高国务会议与国家安全委员会在体制上的区别可能仅仅限于规范层面，而实际操作中是大同小异的。  

 （二）职能

 依据1954年宪法第43条的规定，最高国务会有权就“国家重大事务”提出意见，但何为“重大事务”却没有具体标准。之所以作出这样相对原则的规定，并非由于考虑不周。在当时宪法草案讨论阶段，“反馈的问题中，关于国家主席的性质、地位和职权议论得较多，并涉及到最高国务会议的权能、组织结构等问题”，“有很多意见要求进一步明确最高国务会议的组织结构、法律地位和权力范畴等”。当时也“曾经参阅若干西方资本主义国家成熟的宪法，更参考了苏联和东欧等社会主义国家的宪法和政治制度。虽然在一些国家存在‘国务会议’、‘部长会议’等制度，但最高国务会议与这些制度没有直接的借鉴关系，更多地是适应国内政治关系的产物。鉴于当时条件下国内外缺乏成熟经验，有关方面对于最高国务会议的认识可能也还不甚明确，有待于在实践中探索规范。因此宪法起草委员会没有对以上问题或意见予以采纳和补充，依然采取了比较模糊的条文，对最高国务会议的组织、地位和作用等未相应作出具体规范。”[19]
然而，模糊的条文在实践中却是基本清楚的，有学者从实证角度将最高国务会议的内容大体归纳为四个方面：其一，会议召集人即国家主席在会上发表带有国家基本政策性和方针性的讲话，这是最高国务会议的主要内容。[20]其二，有关党政方面负责人向会议做工作性报告。[21]其三，讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题。[22]其四，在“两会”前夕主要讨论将提交人大和政协会议的相关报告，协商将提交“两会”的人事提名和任命。这是最高国务会议后期发展过程中的一个重要趋势。[23]“通常在最高国务会议上，与会人员听取国家主席的报告或其他工作报告后，对这些报告和提交会议的政策草案进行充分讨论、研究，提出不同看法或修改意见，使这些报告得到补充、完善后在适当场合（如全国人大会议或政协会议）公开发表，使必要的政策意见调整、完善后经过一定程序正式颁布施行。”[24]从以上四方面的内容来看，设置最高国务会议是执政党在尝试着通过国家机关来实现党的领导，当时“毛泽东大量重要的政治活动就是通过国家主席和最高国务会议进行的，从1954年到1958年，毛泽东召开过大约16次最高国务会议，相反，中共中央的会议远远少于国务会议。”[25]这是在尝试着取消以党代政的统治模式，希望执政党通过国家机关来实现其对国家的领导，这不论在当时还是在今天都有相当大的正面意义，可惜后来没有坚持下来，改进就更谈不上了。[26]
与最高国务会议讨论的是“国家重大事务”相比，国家安全委员会讨论的应是与“国家安全”有关的重大问题，“国家重大事务”包括国家安全问题，但不限于此，前者的范围更大，边界更模糊，后者则有“国家安全”的界定。但当今世界的“国家重大事务”与国家安全往往都有一定的关系，因此二者的权力范围实际上是比较接近的。[27]最高国务会议所讨论研究的议题，“多是关乎国家政治、经济、外交、军事乃至思想、学术领域的大政方针，涉及的领域多，层次也高。”[28]国家安全委员会讨论的内容在某种程度上也具有这种多向性、高层次性，但涉及面应不具有最高国务会议那样的全面性（关乎国家政治、经济、外交、军事乃至思想领域等），而是应局限于国家安全领域（至少经济和思想领域一般不应介入）。
笔者认为，对即将设立的国家安全委员会的职权，最高国务会议的实践经验可以供我们做适当参考——当然是有选择地参考。如最高国务会议第一方面的职能在今天已经没有合理性，国家主席“发表带有国家基本政策性和方针性的讲话”是可以的，但不应是在国家安全委员会里，而应当是在全国人大的会议上（相当于政府在人大所做的工作报告）。这不仅是一个地点的变动，而且包含着对权力的规范。国家主席兼国家安全委员会的主席，其身份具有双重性，作为国家安全委员会的主席应向人大汇报工作，汇报的内容应是安全方面的工作（单项汇报）；作为国家主席也应向人大汇报工作，但汇报的应是国家主席全方位的工作——不限于安全领域（综合汇报）。50年代的最高国务会议每次会议的议题内容都过于“广泛而灵活”，随形势而定，随最高领导人的意向而定，有较强的人治色彩。今天国家安全委员会对人大的汇报工作应当是相对规范的，汇报人不应具有太多的灵活性（不能想汇报什么就汇报什么，不想汇报什么就可以不汇报什么），也不应有太多的宣讲性（而应是报告性）。最高国务会议第二个方面的职能即“有关党政方面负责人向会议做工作性报告”可以适当保留，国家安全委员会也应听取有关人士的报告，但向国家安全委员会做工作报告的人员应是国家安全委员会的成员，或与国家安全有关的人员根据形势的需要而做的临时汇报，汇报的内容主要涉及国家安全问题。与50年代相比听汇报的人员有相似性（如都包括国家主席），而做汇报的人有一定区别——不具有50年代“有关党政方面负责人”那样高的规格。最高国务会议第三个方面的职能“讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题”，也可以适当借鉴，讨论的对象可以是“中共中央、国务院提交的重大政策意见”，但应属于“国家安全”方面的重大意见，而不应像最高国务会议那样讨论的范围无所不包。最高国务会议第四个方面的职能，即在“两会”前夕讨论将提交人大和政协会议的相关报告，协商将提交“两会”的人事提名和任命，也可以有选择地保留。其中“提交人大和政协会议的相关报告”是可以的，只是其“相关性”应明确与国家安全有关；而对“人事提名和任命”的讨论应取消，作为国家安全委员会主席应有权对国家安全委员会的成员“提名和任命”（“决定”应该通过人大，即国家主席提名，人大决定，国家主席任命），但“提名”不是国家安全委员会讨论的议题。国家主席在人大会议上的提名是否需要在会前商议、与谁商议，是值得探讨的，如提名前是否需要与总理协商讨论，宪法可做出明确规定。[29]
总之，国家安全委员会的职能应围绕“国家安全”来设定，其性质有两个层次：就委员会的主席来说，他有决策权，其决策具有法律效力；就委员会的其他成员来说，其沟通、协商、汇集信息、提出建议等行为只具有咨询性，是为首长作出决策提供帮助，具有辅助性。  

 三、 引申出的问题：集体领导与个人领导

1949年建国后，我们的宪法和党章规定的都是集体领导，但实行的却多是个人领导。从宪法体制的意义上看，集体领导还是个人领导，要看实行于什么机构，如果国家最高权力没有适当的分权，即“议行合一”，那么，不论是集体领导（集体议行合一）还是个人领导（个人议行合一），都不可能给国家带来长治久安。从这个意义上说，体制比工作方式更重要。
我国宪法确立的人民代表大会制度是“议行分离”而不是“议行合一”的政体，这一点是我们应该坚持的，《决定》强调要“坚持和完善人民代表大会制度”，笔者认为“议行分离”就是其中需要“坚持”的内容。众所周知，我国领导体制真正的问题在于，涉及类似领导改革、国家安全这样的重大问题，是应由一个7人组成的委员会决定，还是应由个人说了算（体制承认核心性的个人地位）？前者是我们一直倡导的“集体领导”，后者是我们一直反对的“个人专权”。毛泽东、刘少奇等老一代共产党领袖都有大量这方面的论述，[30]虽然实际操作起来可能经常走样，甚至完全变形，但不论怎么说，那是共产党人追求的一种理想。问题是这一理想怎么转变为现实的国家制度？鉴于“集体领导”主要是一种党内的权力模式，党内的民主体制应该怎么建设，是否需要分权以制衡，不在本文探讨之列，笔者在此仅从国家宪法的角度进行分析。[31]
从国家宪法的角度看，“集体领导”的“集体”在国家权力体系中的作用主要是靠议会来发挥的，即集思广益、充分讨论、民主协商；“集体领导”的“领导”其权力属性则主要指行政权，行政权宜集中不宜分散，这样才能满足行政管理相对低成本、高效率的基本要求，机构臃肿、人浮于事、久拖不决、效率低下都是行政的大弊。因此，在宪法层面上（不是某个地方某个单位也不是党内），如果一个国家机构既要有“集体性”，又要有“领导性”，那就只能建立“议行合一”的体制，即立法权和行政权不分，其实行的后果只能是权力放羊（在制度的笼子之外）。因为这个机构既是立法者又是执行者，没有监督者（理论上由人民监督，但由于人民是分散的——虽然人民的监督是必要的，但不能代替常设性的国家机构的监督职能）。我们现在体制的最大问题主要不是行政权太集中了，而是人大的权力太虚弱了，宪法规范上是“议行分离”的，但实际上是“议行合一”或准“议行合一”的。虽然人大的立法权30年来已经取得初步成绩，监督权也正在渐渐行使，但还是很不够，尤其是任免权、财政预算的决定权、质询权和调查权等监督权还远远没有发挥出应有的作用。《决定》明确提出要“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”[32]这都是很好的改革措施，但是需要花大力气、下大功夫去贯彻落实。
这里有一个理论问题，把国家最高权力交给一个“集体”，而不是一个“个人”，是否是可行的，或者是更符合中国国情的？如有学者认为我国“从政治发展的特点和条件看，中国社会主义制度的政治优势就在于有一个好的中央政治局常委会，这成为中国决策正确、发展成功的最关键政治条件。中央政治局常委会由9名成员组成，分别代表党、国家和军队等八大领导机构，分工合作与协调合力，形成了中国特色的‘集体总统制’。这一制度的最重要特征就是‘集体’二字：是‘集体成员’，而不是‘个人’；是‘多个机构’，而不是‘一个机构’；是‘集体智慧’，而不是‘个人智慧’；是‘集体决策’，而不是‘个人决策’。它的实际运行体现在五大机制：集体交班、接班机制；集体分工协作机制；集体学习机制；集体调研机制；集体决策机制。”[33]笔者认为，这显然是一种“议行合一”的制度，它或许可以适用于党内，但不宜作为国家层面的制度存在。“集体总统制”在理论上是不成立的，在实践中是没有的，总统制就是总统制，没有个人总统制和集体总统制之分。总统制是一种政体，总统在其中既是国家元首又是政府首脑，实行的是个人负责制，但并不排除国会在这一政体中的地位和作用，总统作为一个国家机构实行个人负责制也不等于总统制作为一种政体是个人制（由此而推论出还有集体总统制）。政治局常委会既然是一个“集体”，且是“集体决策”，那么就可以判断是一种合议制。从党章上看，中央委员会有执行性和领导性的双重属性，但执行性是第一位的，真正的权力机关是党的代表大会和代表会议；常委会“在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，因此常委会也应具有执行性和领导性的双重属性，其执行性也应是第一位的。[34]“胡文把中共中常会的地位和现实职能描述为‘集体总统’，无异于认定执政党在民主、法治问题上违背本党章程、本党中央委员会报告确定的纲领政策，背地里另搞一套”，是陷执政党于不义。”[35]在国家政体层面，如果我们只是否定皇帝个人搞“议行合一”（认为是专制独裁），而主张“集体”搞“议行合一”，那是违背宪法基本精神的。我们不能由“集体”取代“个人”继续搞“议行合一”，而是要“议行分离”，分离后“议”是人大这一集体，“行”是政府首长个人。[36]行政首长个人是可以甚至应该集权的，但这是在议会拥有立法权、监督权、重大问题决定权的前提下才成立的，而且这仅仅是在行政系统内部的集权，而不是全方位（横跨立法、司法、行政各国家机构）的集权。
“议行合一”的权力模式之所以至今仍被一些人欣赏，说明大一统的思维还很有市场，总希望有一个最高机构，它既是民主的，又是集中的，既制定决策（立法），又执行决策（行政），[37]制定决策时讨论协商，执行决策时分工负责。但其“决策时的讨论协商”，在讨论的范围（如人数）、代表性（是否来自各行各业各地区）、民主性（成员的选举产生）等方面，都不如人大。而其在“执行决策时分工负责”方面又不如政府——政府在行政时有严格的体制规范，如上下级的领导和服从关系（纵向关系），而几个人执行决策时的分工负责，基本上是各管一滩（横向关系），反而容易各自为政，或互相扯皮、推诿。更重要的是，行政首长虽然权力很大，责任也很大，而集体负责往往淡化了责任（甚至没有责任）。首长制下的首长要受到各种制度性和非制度性的监督和制约，前者如人大和司法的制约，后者如媒体、舆论、社团等力量的监督。“议行合一”的国家权力体制没有把权力关在制度的笼子里，这种不受制约和监督的国家权力不论是由一个人还是一群人行使，都几乎不可避免地走向专制，因为权力对人的腐蚀性并不局限于只腐蚀一个人，它也完全可以腐蚀一群人。[38]  
我们长期以来在理论上总是担心把最高权力交给“个人”可能会走向专权，是因为我们没有真正建立起“议”（代表民主）的机构——我国的人大至今也没有摘掉“橡皮图章”的帽子。最高行政权的集中可能是势在必行，在当今世界，要使国家的管理和服务功能真正发挥出来，就必须加强行政权的集中性，而要防止这一集中的行政权被滥用，则需要用法律（依法行政）、用议会（监督）、用司法（行政诉讼）、用舆论（媒体网络等）约束之。那种不是从外部加强对行政权的监督、而是想方设法从行政系统内部去分散行政权的思路（如由几个人取代一个人行使最高行政权），不仅徒劳无益，还可能成事不足败事有余，既制约不了强悍的行政权力，又发挥不出行政权快速高效的特长，导致行政权既无能，又被滥用。[39]

 《云南大学学报》（法学版）2014年第1期

[1] 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十三部分”创新社会管理体制”最末段。

[2] 郑宪、王志功主编：《统一战线与多党合作》，华文出版社2002年版，第169页；转引自李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[3] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[4] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[5] 王敬松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第69页；转引自李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[6] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[7] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[8] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。引号里的话出自《人民日报》1956年1月26 日。
[9] 总理应是当然人选，分管国防、外交、安全等工作的副总理也应参加。
[10] 有学者指出，撰写“国家安全战略报告”是“国安委”在平时的主要工作，危机管理是“国安委”在急时的重要任务。见青锋：《对“国家安全委员会”的猜想》，http://blog.sina.com.cn/1989harmony，2013-11-15。
[11] 国家安全委员会可能会剥离“常委会的一部分权力，添加了外事小组、国家安全小组、军事委员会一部分权力。” 《国家安全委员会成立后“国家权力”的运行》，发表于 2013-11-13，来自 四月社区 手机版。
[12] 在我国现行宪法中，中央军委与国务院平行而高于国务院内设的国防部，如何协调其中的关系，可参看马岭著：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第七章《军事权力》中的第四节《我国现行宪法中的军事权规范》。亦有学者提出将中央军委并入国家安全委员会，成为其中的一个组成部分。见王守田教授在2013年12月7日北京市法学会宪法学研究会和北京市法学会立法学研究会举办的“宪法权威与立法保障——《全面深化改革决定》理论研讨会”上的发言。还有学者提出将政法委并入国家安全委员会，笔者认为不妥，鉴于宪法确定的审判独立和检察独立原则，不应存在协调公检法三家关系的机构。国家安全委员会如果由国家主席领导，则属于行政性质的部门，可以协调公安部、安全部之间的关系，但不宜协调公检法之间的关系。
[13] 即如同中央军委挂“中国共产党中央军事委员会”和“中华人民共和国中央军事委员会”两块牌子，但是为一套人马。
[14] “形虚实实”是许崇德教授对1954年宪法中国家主席地位和职权的概括，即国家主席形式上是虚权的，实际上是实权的。见许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第207-208页。
[15] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[16] 高金海主编：《当代中国政治制度》，中共中央党校出版社1999年版，第87页。转引自李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[17] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[18] 在法国，总统直属的国家安全机构有国防委员会、限制性国防委员会、高级国防会议、国防总秘书厅等。朱建新、王晓东著：《各国国家安全机构比较研究》，时事出版社2009年版，第14页。在台湾，根据《总统府组织法》的规定，“总统府”下设3个局（第一、二、三局）、3个室（机要室、侍卫室、公共事务室）、3个处（人事处、会计处、政风处）以及中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会等机构。
[19] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[20] 如1956年1月25日的第六次会议，讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案，毛泽东讲话指出：“去年夏季以来，社会主义改造，也就是社会主义革命就以极广阔的规模和极深刻的程度开展起来。大约再有三年的时间，社会主义革命就可以在全国范围内基本上完成”，“社会主义革命的目的是为了解放生产力，农业和手工业由个体所有制变为社会主义的集体所有制，私营工商业由资本主义所有制变为社会主义所有制，必然使生产力大大地获得解放。”（《人民日报》1956年1月26日）1956年5月2日的第七次会议，毛泽东宣讲“论十大关系”；1957年2月26日的第十次会议，毛泽东“就人民内部矛盾的处理和解决问题、敌我矛盾与是非问题讲了一次”；1957年2月27日至3月1日的第十一次会议，毛泽东正式地就“正确处理人民内部矛盾的问题”讲话；1959年4月15日的第十六次会议，毛泽东在会议上讲话，谈国际形势、国内形势和西藏问题等。宋春、刘志强主编：《民主党派与中共合作史》，辽宁大学出版社1991年版，第358页。
[21] 如1958年9月5日至8日的第十五次会议，毛泽东就国内外形势问题讲话，周恩来就外交政策和台湾海峡地区的形势作报告，谭震林、李富春、李先念、陆定一等分别作相关报告；1959年8月24日的第十七次会议，周恩来报告了上半年国民经济计划完成的情况，提出了继续鼓足干劲、反对右倾保守、厉行增产节约的任务，刘少奇就国内外形势作了重要讲话；1963年11月15日至16日的第十九次会议，刘少奇和周恩来就当前国际国内形势和今后任务讲话等。宋春、刘志强主编：《民主党派与中共合作史》，辽宁大学出版社1991年版，第358页。
[22] 如1955年10月19日至21日的会议，主要讨论农业生产合作社示范章程草案；1956年1月25日的第六次会议，主要讨论全国农业发展纲要草案；1957年4月30日的第十二次会议，讨论有关中国共产党整风的问题；1957年10月13日的第十三次会议，讨论整风问题和全国农业发展纲要问题等。宋春、刘志强主编：《民主党派与中共合作史》，辽宁大学出版社1991年版，第358页。
[23] 如1959年4月15日的第十六次会议、1962年3月21日的第十八次会议、1964年12月18日和1964年12月30日的第二十次会议等。宋春、刘志强主编：《民主党派与中共合作史》，辽宁大学出版社1991年版，第358页。
[24] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[25] 强世功：《国家主席——三位一体宪政体制的创立与完善》，宪政知识网2008-2-28。
[26] 如“刘少奇任国家主席之后召开的会议在参会人数上趋于稳定，除1959年8月24日的第十七次会议（扩大）为82人外，其余3次均为150人至180人之间，正常会议的规模比以前有所扩大。”李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。人数相对固定说明正在形成某种惯例，在此基础上是可以将其上升为法律的，即制度化、法律化。但随着毛泽东不再担任国家主席之后，最高国务会议的作用也因人而异，大不如前（人治的特点就是制度随人走）。“刘少奇担任国家主席期间（仅计从1959年4月当选至1964年12月）的最高国务会议趋于规范而形式化，在与前一时期大致相同的时间段（5年）内，只召开4次，前后比例是4∶1。” “毛泽东主持的最高国务会议比较频繁，议题比较广泛，从整体上看政治影响力突出，其中最为著名的几次会议都是在他主持下召开的。相比之下，刘少奇担任主席期间最高国务会议的功能及其影响则相对有限。” 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[27] “当今世界，安全问题已经不分‘内’‘外’，很多外部因素会转化为内部威胁，这不是没有道理的，我们也不是没有吃过这样的亏。所以，不论是对内，还是对外，外交和安全肯定是主要的，而维护安全利益、实现外交政策目标的方式和手段，也是内外联动、多种多样的，先入为主地就把‘内’和‘外’区分开来，恰不利于我们理解“国安委”成立的初衷和其未来的运行方式。”青锋：《对“国家安全委员会”的猜想》，http://blog.sina.com.cn/1989harmony，2013-11-15。
[28] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。
[29] 党内的事先商议讨论不仅是可能的，甚至是应该的，但这也应经过党内的正式程序（什么级别的会议上讨论，怎么决定推出人选等），当然，这不是宪法而是党章规范的问题。
[30] 如毛泽东曾说：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”毛泽东：《没有高度的民主，不可能有高度的集中》，1960年1月30日在扩大的中央工作会议上的讲话，载于《人民日报》1978年7月1日。
[31] 笔者认为，党与国的权力体制是可以甚至应该有所不同的，因此国家权力的分工制衡体制不一定要完全照搬至党内，如果党内也设立类似的立法、司法、行政机构，反而会使党的机构臃肿不堪。当然党内目前机构的臃肿不堪，是多种因素促成的，不是、至少主要不是因为分权所致。
[32] 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
[33] 胡鞍钢：《辉煌十年，中国成功之道在哪里 》，《人民日报海外版》:2012年7月3日。
[34] 十八大《党章》第19条第3项规定，党的全国代表大会的职权包括“讨论并决定党的重大问题”；第20条规定：“党的全国代表会议的职权是：讨论和决定重大问题；……”；第21条第2款规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”第22条第2款规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”
[35] 童之伟：《“集体总统制”说法扰乱朝纲授人以柄》，共识网，发布时间:2012-07-07。
[36] 事实上这个“个人”还配备有大量的咨询机构及其人员，其决策还需有媒体提供的舆论导向等作为参考。
[37] 严格说来，执行与行政还是有区别的，详见马岭著：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第六章《政府权力》中的第一节《行政机关的行政性与执行性》。
[38] 我国许多地方出现的“窝案”（当地人大、政府、法院、检察院、政协等几大班子成员全部涉案）也说明了这一点。
[39] 如我们的政府在一些该管的地方不管，或管的不得力（食品安全、大气污染等），显示出软弱，甚至无能；在不该伸手的地方又处处与民争利。