摘要:  1949年《共同纲领》与《政府组织法》共同确立了堪称“四九宪制”的国家权力配置基本格局。与以苏联为代表的社会主义宪法传统不同，四九宪制虽然同奉议行合一原理为圭臬，却有自己的独特创造，表现为通过中央人民政府主席这一职位实现议、行两端的权力集中。然而决策权与执行权在规范层面的分工模糊与权能交叠，使四九宪制在实际运行中无法确保中央人民政府主席对国家事务直接和经常的领导。随着机构改革与权力重组的受挫，这一时期宪制的制度弹性逐渐耗尽，新政权的缔造者们最终通过在1954年《宪法》中对最高国务会议制度的设计实现了对议行合一体制的重设

关键词:  四九宪制 议行合一 中央人民政府主席 最高国务会议

在对中国近现代史的分期中，我国学界多将1949年建国至1956年这一时段称之为“过渡时期”，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）与1954年通过的《中华人民共和国宪法》在这一时期发挥着根本大法的作用。相比于有名有实的1954年《宪法》（以下简称“五四宪法”），《共同纲领》更多地只是被视为与宪法具有相似效力的“大宪章”，[1]因此，在宪法学领域，围绕过渡时期的一个重要争论便是《共同纲领》究竟能否被视为“宪法”。[2]本文不拟介入这一争论，而是聚焦于从《共同纲领》公布到1954年《宪法》出台前这段时期的中央政府体制。本文认为，无论对《共同纲领》的性质持何种观点，论者大多承认《共同纲领》至少在这一时期发挥了临时宪法的作用，这就意味着，由它所规定的国家政权组织形式，应当看作这一时期我国的“宪制”。[3]

“宪制”的定性也缘于《共同纲领》在规范层面的不足。《共同纲领》仅在其第二章“政权机关”中对这一时期的中央政府体制进行了非常粗疏的勾勒，除规定了新中国的国体与政体外，它还规定由中央人民政府在普选的人民代表大会产生前代行最高国家权力机关职责，但对中央人民政府的组织架构、运作方式、人员构成等方面皆未着一字。但这一时期的国家机构设置并非无据可循：1949年9月27日，新政协会议第一次全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称“《政府组织法》”），这部早于《共同纲领》两天出台的法律对国家权力配置作了详尽的规定，实际与《共同纲领》共同发挥着临时宪法的作用。[4]因此，我们可以将二者共同建构的政体概括称为“四九宪制”。

既往对四九宪制的研究多聚焦于“制宪”，对“行宪”少有关注；[5]对四九宪制与五四宪法的关系也大都着眼于二者的差异，制度上的前后联动则常被忽略。因此，在上述前提下，本文尝试考察四九宪制的规范构成与动态运行，分析它相较于传统政体与社会主义政制中对应安排的独特之处，并试图从政体原理层面总结它必须演进和更新的原因，并简要阐释它与1954年《宪法》确立的政府体制之间的内在勾连。

一、议行合一体制与主席制的确立

1948年9月，毛泽东在中共中央政治局的一次会议上，对即将建立的以“人民民主专政”为“国体”的共和国将要采取的政体类型做了构想，他说，人民民主专政的国家，应当以人民代表会议产生的政府来代表它；因此，新政权的制度应当采取民主集中制，而非自民国初年以来在历次政制实验中屡遭挫折的议会制、三权分立等形式{1}（P.136）。半年后，毛泽东在中共中央七届二中全会上作总结时再次强调新的共和国在政体上的阶级取向，即摈弃资产阶级共和国的国会制度，以无产阶级共和国的苏维埃制度建政：“苏维埃是俄国人民创造的，列宁加以发扬”，“在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度”。{2}（P.265-266）

而由中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月27日通过的《中央人民政府组织法》，则对我国的中央政权组织这样规定道：

在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。（第一章第三条）中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关。（第一章第四条）{3}（P.18）

从上述两段表述可以看出，在毛泽东眼里，新生的共和国的理想政体是仿效苏联已经施行的苏维埃，亦即人民代表大会制度。但在作为临时制宪机关代行全国人民代表大会职权的新政协会议第一次全体会议召开以后，到第一届全国人民代表大会召开之前，存在一个相当长的最高权力的真空期。因此，在作为“临时宪法”颁行的《共同纲领》与《政府组织法》的规定下，中央人民政府委员会就成为了作为一种过渡形式的代议制来担当行使全国最高权力的制度类型。那么，该委员会与苏联的苏维埃又是否存有、存在何种程度的差异呢？

如果对苏联当时施行的1936年《宪法》与《共同纲领》和《政府组织法》做一个比较，我们不难发现，苏、中两国最高国家权力机关的主要区别之一是，苏联的最高苏维埃以一个多人构成的主席团为其最高领导机构，而中央人民政府委员会则改集体领导为个体领导，将相应权力收束到了中央人民政府主席这个职位上。

从《共同纲领》和《政府组织法》的相关规定中，我们可以概括出中央人民政府主席具有以下制度特征：

第一，据《政府组织法》第二章第八条、第十条，中央人民政府主席主持代行最高代议机关职能的这个委员会的会议，并领导委员会的工作，同时它也是委员会会议的召集者，它的制度角色类似于议会的议长。

第二，如董必武在就《政府组织法》的草拟经过和基本内容所作的报告中指出的，在别国宪法中，中央人民政府委员会的职权多被规定为国家元首的职权{4}（P.74）。换言之，我国的国家元首此时为集体而非个人，因此，作为中央人民政府委员会中最具分量的一员，主席理应是国家元首职位的组成部分。

第三，《政府组织法》第三章第十四条规定，在中央人民政府委员会休会期间，政务院须对中央人民政府的主席负责，并向它报告工作。这使得主席还部分地承担了政府首脑的职能{5}（P.134）。

如果将中央人民政府主席放进现代政体类型学的光谱里，我们就能更好地看出它在权力配置上的独特之处：无论是将国家元首与政府首脑分设两职的内阁制，还是将二者合为一体的总统制，它们都与代议机关相互制衡，绝不会有内阁总理或总统领导议会的情况出现。即便与新中国同出一枝的苏联宪法体制，也是由最高苏维埃主席团主席和部长会议主席分别承担国家元首和政府首脑的职能，且二者在规范层面都隶属于代议机关而不是领导它。在这个意义上说，新中国的主席制设计堪称独到。

以主席制为政权机关的统领，看似无法用现代政体学说加以诠释，但实际其来有自。首先，中央人民政府的建制并非凭空而来，它在很大程度上参照了华北人民政府的架构，[6]其组织法的主要起草人董必武也曾在华北人民政府担任主席要职，[7]作为在制度变迁中起关键节点作用的行动者，负载的思想资源、组织经验与制度偏好，自然会转化为对应的立法创造。[8]与中国共产党此前建立的其他地方政权的领导机构一样，华北人民政府也把议行合一这个马克思主义政府学说的基本原理作为政权组织的指导原则，即政权的最高权力机关是“同时兼管行政和立法的工作机关”，{6}（P.130）这就使得代议机关和行政机关令出一门在理论上成为可能。其次，以《共同纲领》为代表的宪法性文献，皆出自中国共产党主导下的政治协商会议，而中共自立党之始就将民主集中制作为组织构建的基本原则，并在近三十年的革命与战争中日益凸显其“集中”的一面，形成了“下级服从上级”、“全党服从中央”等纪律，建立了书记处这种统揽日常工作、有临机决断之权的中枢组织，且明文规定书记处的行动准则为首长负责制{7}（P.173）。政党在战时收束与集中权力的逻辑随着以党建政的过程延伸至政权建设中，为代议机关和行政机关在实际运行中的权力安排提供了制度借鉴。可以说，整个中央人民政府委员会都是以议行合一为合法性背书，以执政党“民主的集权制”[9]的战时体制为有效性范本建立起来的，二者交叠的表现之一便是代议机关最高长官与行政机关最高长官的合二为一。

不过，主席制的产生与强化，与现代政体学说也并非全无关联。议行合一与民主集中制虽然缔造了新中国中央权力配置的宪制安排，但它们并未对这些国家机构由哪些人来落实作出规定，为这一规定提供法理依据的是代议制的政体理论。自法国大革命以降，人民主权成为政体设计无法逾越的准则，而美国的建国之路则验证了大国民主往往要通过间接而非直接的方式来实现，于是，代议制逐渐成为实现现代民主政治的主要机制。代议制需通过政党来运转，执政党领袖在国家宪法体制中担任有实权的最高领导职务便成为这种政治模式的题中之义。因此，由中共中央主席出任中央人民政府主席，在法理层就变得顺理成章。但中共的特别之处在于，它并非通过议会党争的方式赢得政治领导权，而是通过武装割据、暴力革命的方式夺取国家政权，进而获得对政治事务的领导地位，在这个过程中，中共除了发育出了上述民主集中制等组织原则外，更仿照政府职能建立起了一套完整的党务系统。建国后，这套党务系统开始改变过去以党代政的工作方式，不再直接处理政务、发布政令，将这些行政职能让渡给对应的政府部门；[10]但同时，中共以党组、党委为纽带，在中央政府肌体中重新穿插铺排自己的横向结构与纵向层级，形成了一个与政府架构平行、层级一致，且各级党组书记与平行的行政部门主要负责人几近重合的垂直系统，实际重新掌握了政府事务。[11]因此，中共中央主席既可以藉由自己的宪制角色发号施令，也可以凭借自己的党内身份把舵政务，使得主席制进一步成为权力的枢纽。

执政党对新中国宪制的影响还不止于此。在近代史上，“国”与“军”两者之间高度统一的关系深植于民国政治当中，如有论者所言，“所谓人民共和国就是人民解放军，蒋介石的亡国，也就是亡了军队”。{8}（P.493-497）新中国成立后，国家武装力量的主体同样来自执政党领导的革命军队，“军人”与“国家”之间的关系构造，在很大程度上也延续了武装力量在执政党在战时体制中曾奠定的组织原则，亦即中共在1929年在古田会议上确立的“党指挥枪”的组织原则。反之，该原则自然衍生出在国家宪法体制中应落实“党指挥”的逻辑，执政党领袖据此进入宪制的军事分支，承担宪法层面的武装力量统率权，主席制亦藉此将三军统帅也整合进自己的多元复合身份中。[12]

至此，我们可以用这样一张组织结构图来简明地展示，在新中国建政之初，执政党领袖在党、政、军三大系统中央所处的地位：

（图略）

如上页图所示，首先，根据议行合一的社会主义政体模式，执政党领袖成为了代议机关的最高集体领导的组成部分；其次，执政党领袖自然拥有对本党所主导的“内阁”的领导权，这在制度中表现为它实际上同时担任着最高行政长官的职务；再次，执政党领袖通过领导革命斗争，掌握了武装力量的统率权，这在宪制中转化为他担任的中央军委主席职务；最后，由于此时的中央政府体制是联合政府，因此执政党领袖还兼任了作为政党联合组织的政协的主席职务。概而言之，基于议行合一体制的中央人民政府主席，分别整合了国家元首与政府首脑的部分性质与职能，或许可以说，这是一种混合宪制（mixed constitution）的新类型，这似乎也暗合了理想的国家秩序应当以不同政治形式原则的结合和混合为基础的设想{9}（P.215）。

二、“议”少“行”难：主席制的困境

如前所述，中央人民政府主席的制度正当性基于两点：第一，现代政党在取得政治领导权后，其领袖应当对国家政务进行直接和经常的领导。第二，主席制的设计确保了政党领袖可以实现这种领导。这一设计落实到1949年《政府组织法》的有关规定上，首先表现为当时承担最高权力机关的执行机关职能的政务院之于中央人民政府委员会的隶属关系，后者据《政府组织法》规定应至少两月召开一次会议，会议期间，中央人民政府主席作为委员会工作的领导者，可通过委员会的听取报告、审核议案、批准执行等会议程序，在决策层面对政务院工作进行管辖；其次，中央人民政府主席还是最高权力机关闭会期间的常设机构，代行其统领职能。

不过，对作为中央行政机关主体的政务院而言，其领导体制在规范层面不仅包括与主席制的联动，《政府组织法》还同时规定，作为中央行政机关主体的政务院，由政务院总理主持工作，并由其负责召集每周一次的政务会议。总理的性质实际与议会制政体下的内阁首相相仿，[13]也同样是一个实权实职的职位。如果说“资产阶级的议会制”尚不足以诠释总理是怎样的制度角色的话，那么倘若将1936年苏联《宪法》再次纳入比较视野，我们会发现，苏联国家元首（最高苏维埃主席团主席）名义上对外代表、对内领导国家，但并不掌握实际行政权力{10}（P.286-291，298-299），此时苏联宪法体制中最为重要的职位，恰恰就是由苏共总书记担任的、被称之为部长会议主席的执行部门最高长官。可以说，在中央权力的分配上，四九宪制名义上是委员会形态的多头制（Pluralism），实际上是主席制的单头制（monocracy），在规范上却又依稀被注入了双头制（dualism）的特征{11}（P.184-185）。

主席制与总理制如何协调，从规范上看，似乎并非难题。然而，正如有论者指出的，一国宪制并非条文的简单叠加，正如宏大建筑并非砖石的堆积，对宪制的考察，必须放进于制度的协调组合方式、事件的内在交错关联、人物的多重关系脉络当中，对将各类因素联结融通、使其得以发生效力的、无形而潜在之氛围、机制、网络，进行细致而“到位”的研究{12}（P.1-3）。正是通过这种考察，中央人民政府主席从制度逻辑层面落入法政实践的复杂情景中后所遭遇的一系列问题逐渐浮出水面。[14]

首先应当考察的是主席制在最高权力机关开会期间的运行。自1949年10月1日起至1954年9月14日，中央人民政府委员会在其行使最高国家权力期间共召开会议三十二次，平均每年召开六次左右，基本符合“两个月举行一次”的频率，如果考虑到委员会是从1949的最后一个季度才启动工作，至1954年第三个季度末在通过了《中华人民共和国宪法草案》后便停止运行，这个会议的举行频次还要更多。从会议内容上看，中央人民政府委员会在开会期间行使过的职能包括通过公告与重要决议或决定，通过或批准法律，进行选举和人事任免，听取和批准报告等，因此从权力的实际行使来看，并未显示出该委员会拥有过超出一般意义上的“议会”所拥有的职权。

然而，细考1950年到1953年这四个完整的自然年期间举行的会议便会发现，在这其中，1950年实际召开会议六次，但其中在四月连续召开两次（1950年4月11日、13日），九至十二月这四个月间仅开会一次，其间国务决策层做出了出兵朝鲜的决断，然该决策所提交到的讨论范围最大的会议是中共的“中央政治局扩大会议”，委员会对此未予任何讨论、决定乃至通过决定，即是说，《组织法》第二章第七条第五款关于由中央人民政府委员会“处理战争及和平问题”的规定实未得到履行。1951年实际召开会议三次，远低于《政府组织法》规定的最低频次。据该法第二章第十条规定，主席在两种情形下可以延期召开会议，除据1/3以上委员或政务院的请求外，还能自行判断是否有延期必要，我们只能揣测，或许“主席的需要”是本年度会议迟开、少开的重要原因之一，因为一个相关史实是，在这三次会议的相关记载中，均查不到毛泽东出席会议的记录。这也意味着，《政府组织法》关于“中央人民政府主席，主持中央人民政府委员会的会议”（第二章第八条）的规定似乎也未得到履行。[15]另一个相关事实是，该年度的委员会会议从未以决议或决定的形式作出决策，而其前、其后一年的会议中以决议、决定的方式行使其权力达七次之多。到了1952年，委员会实际召开会议六次，但其中本年度第一、二次，第三、四、五次会议皆为连日召开，彼此相隔不过一日。1953年实际召开会议九次，是历年中召开会议最多者，但其中本年度第二、三次，第四到八次会议也为连日召开。

因此，一个呼之欲出的判断是，尽管在由1949年《共同纲领》与《政府组织法》交织而成的宪制框架内，中央人民政府委员会位居国家权力金字塔的顶端，在议行合一体制中处于核心位置，但其在政治活动中的实际效用却并没有反映出它的法定地位，这从上述该委员会与出兵朝鲜这种影响到国家战争与和平的重大事务的决策过程完全脱离便可见一斑。[16]也因此，中央人民政府主席很难经由委员会的运作主动地参与到国家政务的领导当中，所以，仅从政体层面来看，由中央人民政府主席—政务院构成的体制化结构就成了执政党领袖参与国家政务的最主要途径。

主席制在最高权力机关闭会期间的运行效果又如何呢？1950年8月7日，毛泽东在阅政务院财政经济委员会报送的相关摘要时向政务院总理周恩来批示道，政务院所属各部门每次召开会议进行政治决策，都应作出总结性报告，呈报他及中央书记处，经同意后方可执行。并指出，包括中央军委在内的整个中央政府系统，目前只有部分部门照此实行，他令周恩来对此给予矫正{13}（P.460-461）。次月中旬，毛泽东又一次就检查督促中央政府各部门未按时请示报告的问题致信周恩来，点名批评政法系统各部门与中央长期脱节，发令施政少有上达；而财经、文教系统所属若干部门，在得到肯定之余也被要求进一步强化报告制度，周恩来被再次责令检查督促{14}（P.513）。审视两份批示，我们可以看出，至少在相当长的一段时期内，中央人民政府主席并没能兑现他作为最高行政长官的制度预期，作为受其领导的政务执行机关，政务院下设各部门却时有信息输送不畅的情况出现。从逻辑上说，信息与政令流通中的关节，体现着这一职位相应的政治地位。那么中央人民政府主席的宪制地位与政令实际流向的不协调，便提醒我们必须审视不同于具文的真实世界的政治秩序与权力格局{15}（P.3-4）。

就中央的政务处置系统而言，国家权力的行政分支此时由政务院组织，被称为“最高权力机关的执行机关”的政务院，在规范层面似乎只是中央人民政府之下，与最高人民检察署、最高人民法院和东北、华东、中南、西北、西南五大军政委员会平行的一个最高权力机关的有机组成部分。但实际上，它在中央政府中的地位和作用远不止于此：

（1）政务院实际拥有领导各大行政区的职权。据政务院出台的《大行政区人民政府委员会组织通则》，大区人民政府委员会作为最高地方政权机关，其班底均由政务院提请才得中央人民委员会任命{16}（P.35）；这些委员会对自己主管范围内的主要工作须在处理后报告政务院，对有全国影响的工作向政务院事先请示、事后报告{16}（P.36）。

（2）虽然在中央人民政府的架构中，政务院与“一署一院”处于平行位置，但政务院实际得以通过下设的政治法律委员会来指导和联系最高人民检察署和最高人民法院的工作。[17]虚指的“指导”关系在运行中往往会变成实际的领导关系。

（3）政务院在领导国家政务方面事权专一，无其他机构可以代替。它通过下设的财政经济委员会、政治法律委员会和文化教育委员会对二十六个政府部门进行直接“指导”，并直接领导外交部、人事部、华侨事务委员会和情报总署。[18]并且，这些委员会其实已经“突破政府组织法规定，成为中央人民政府、政务院、各部委院之间的一个新层级，甚至被看作是政务院的‘分院’”。[19]

（4）政务院内中共组织系统的最高领导机构是政务院党组干事会，其成员多为政务院及所属各部门的主要负责人，这层管辖关系实际上反过来也强化了与其高度重叠的政务院系统中的上下级职位从属关系。

因此，由中央人民政府委员会产生的两院一署一会，在运行中实际形成了军、政二分格局，即除由中央军委执掌的军务外，其余国家事务通过各种机制、枢纽和管道，统归政务院辖下，[20]而首长负责制的规定则使得总理成为该机构的枢纽。不能忽视的是，此时担任政务院总理的周恩来还以人民革命军事委员会副主席的身份主持中央军委的日常工作。这就意味着，中央政府的财经、政法、文教、监察、军事等各个方面的请示与报告，实际上都汇总到了政务院总理而非中央人民政府主席手中，而中央人民政府主席下达的政令指挥也只有经过这个环节才能进入国家行政网络并向下流动。此外，从中央党务系统的层面来看，由周恩来担任书记的政务院党组干事会也是当时政务院及其所属各部门体系中的中共最高领导机构，作为党务网络中通向中共中央政治局和书记处的最后一个节点，自各部门汇总而来的党事政务都必得经过政务院党组干事会的过滤与处理。不仅如此，与政务院各部门负责人任职需经中央人民委员会开会审议通过不同，政务院下各部门所设分党组成员的构成和分党组领导的选任，均是由政务院党组干事会提名并审查批准，因此人权、事权在政务院党组干事会的层级都达到了统一且形成了闭环。

经由以上分析，我们或许可以得出的结论是，中央人民政府主席在其权力配置的两端都呈现出“形”实“实”虚的特征，在信息的收集与处理上时有与实际政治脱轨的状况出现，这使我们不得不重新审视看似权力集中于四个“主席”并最终统一于执政党领袖一身的主席制的架构。如前所述，议行合一原理是主席制得以存在的前提，那么要理解该制度的困难，就必须对议行合一原理本身加以检讨。

对议行合一原理，一直有两种不同的理解与贯彻。一种是仅关注权力在实质上是否真正统一于人民，而无需讲求行政与立法在形式上合并成一个机关；一种则兼具实质与形式，要求权力不仅在实质上应当统一，在组织机构上也应当统一{17}（P.61）。这种分歧并非仅是学理论争，它实际反映了议行合一体制在实践中隐含的困难：按照巴黎公社和苏维埃的组织原理，由选民直接选举产生的代表组成的委员会，应是一种兼管议政与行政的代表会议制度。但议行合一在从政体学说转变为实际的政制安排时，却难免会遭遇现代民主制类型政体都无法回避的问题，即究竟是确保组织构成的“代表性”，还是追求组织运行的“效率”。{18}（P.22-23）作为社会主义政制的先行者，苏联很早就认识到由数量庞大的兼职代表组成的议行合一的政府架构已经很难及时有效地应对复杂多变的政治事务，因此其《宪法》在保留苏维埃代表大会的最高国家权力机关地位的同时，将议决权与行政权分执两端。相比之下，新中国宪制选择了在实质与形式上同时落实议行合一原理，这固然确保了中央人民政府对人民主权的代表性，但也使得体制本身存在着叠床架屋、职能交错的不足。

新中国宪制的这种叠床架屋最为典型的表现正是内嵌于中央政府体制的主席制度。代议机关通过主席将行政权集中于自身，但又无法有效地行使行政权，只能通过实质仍是委托代理的方式将这部分权力转交给自己选任的官员组成的执行部门，亦即政务院，但在名义上和组织架构上，行政权又并非一个独立的政府分支，这就使得实际上掌握行政权的政府部门同时处于名义上的最高领导亦即中央人民政府主席和本部门的最高领导亦即政务院总理的双头管辖之下，进而导致对政务进行直接和经常领导的归属权实际处于晦暗不明的状态。

三、对宪制的修正及其挫折

现代政治的本质是政党政治，政党掌权的目的便在于实现党政合一，在这一点上，无论是传统的议会制政党还是列宁主义政党，都不例外。作为执政党的最高领导人，在宪制安排中却无法拥有与此身份相当的实际的权力，这样一种位格与权能极其不匹配的权力架构自然不可能长期存在下去。从1952年开始，对中央政府权力格局的调整纷沓而来。

当一个决策系统的指令出现管道堵塞时，对它的疏通无非是从人事、组织和制度这几个层面，其中人事改组最为微观也最便捷。1952年7月，中共中央决定上调地方各中央局部分书记，分担中央机构职责。[21]8月初，最先抵京的西南局第一书记邓小平被中央人民政府任命为政务院副总理{19}（P.1065-1066），并在总理缺席时代行主官职责。[22]数日后，政务院党组干事会调整领导班子，吸收多位进京参政的地方各大区首长，而曾担任第一副书记的董必武已不在领导之列。此前在被毛泽东批评后不久，董必武便以身体不好为由请示中共中央批准其休养，并将其主持的政务院政法系统党、政两方面的工作均转交时任政法委员会副主任的彭真代行{20}（P.439-440）。此次改组后，董在党组干事会中的职务由陈云接替，而邓小平则成为周、陈之后的党组干事会第二副书记。[23]在军队事务方面，从朝鲜战场抽身出来的彭德怀开始代替周恩来主持中央军委日常工作，军、政事务不再同时由政务院总理一肩挑。[24]

相比人事层面的升降迁徙，政府机构层面的改革则对这一时期的宪制形成了实质修正。1952年11月，中央人民政府委员会第十九次会议决定在政府系统内增设国家计划委员会（以下简称“中央计委”），其职责是在中央人民政府的领导下，负责编制全国长期和年度的国民经济计划{21}（P.426）。中央计委在政府架构中与政务院平行，二者互不统辖，各自对中央人民政府委员会及其主席负责。从组织人事上看，此前在各大行政区任领导职务的多位军政大员都迁调至该部门兼任委员。从分管业务来看，中央计委分走了原属政务院的部分计划经济权，不止如此，考虑当时编制五年计划与苏联对中国的援建密切相关，计划工作又是新共和国在经济领域第一次仿效苏联模式的尝试，其职权之重要，可见一斑。邓小平后来就曾回忆说，当时的中央计委“几个大区头头都是委员，权力很大，把政务院管经济的大权都拿出去了”。[25]

宪制的演进与更新，和中央政府领导体制在这一时期继续呈现出滞后、阻塞的弊端不无关联。此前毛泽东已对自己几次被搁置在一线工作之外表示不满，1953年初的“新税制事件”更促使他下决心继续推行机构改革。1952年12月，政务院批准《关于税制若干修正及实行日期的通告》，并于次年1月1日起开始实施。令施行者始料未及的是，新的税制在一些地区引发物价上涨乃至政策混乱，这些地区党委负责人将情况反馈至中央后，对该制的出台并不知晓的毛泽东才察觉此事。1953年1月15日，毛泽东致信政务院、中财委主要领导，批评新税制在未经执政党中央讨论下便仓促发表，各级党委此前未接通知，亦无准备，致使此事在全国引起波动，他并尤其强调，他对此事也是“看报始知”。[26]此事引发毛泽东的不满，认为“政府大多数部门的主要缺点是缺乏思想和政治领导”，“有

些部门达到了惊人的程度”。{22}（P.58）新税制事件在此时发生，有其种种机缘巧合的因素，但在此事件中，政务院未经中央人民政府委员会及其主席批准即通过税制修正方案，实际是体制积弊的延续：由层级相继的“委托—代理”关系筑起的行政系统，始终难以克服命令因逐层转承而被过失或故意地扭曲执行、事态被虚假呈报等治理难题{23}（P.162）。如果说决定政体类型的是不同政府部门间权力的分割而非功能的分化，则影响政体实际运作的却是后者而非前者，议行合一体制下的执行权与决策权不免发生交叠，中央人民政府主席作为国家最高权力机关在闭会期间的常设机构，其权责边界为何，须在多大程度上介入政府事务的决策过程，执行部门又要在多大程度上对它负责，这些问题在建政伊始便未得厘清，新税制事件不过是它们的又一次爆发。

新税制事件后，中央改制的步伐进一步加快。首先，对财政经济这一最为重要的政务的管辖权作出分割调整，由过去主要依靠政务院通过财政经济委员会进行领导，改为“五口通商”：八个工业部划归中央计委主席高岗分管；此前拔擢为政务院副总理的邓小平负责交通、邮政各部门；兼任中央计委副主席的邓子恢领导农林、水利各部门；劳动部则改由在中央计委担任委员的饶漱石领导；原政务院及中财委的权力被缩小至财政部、粮食部、商业部、对外贸易部和中国人民银行等几个部门{5}（P.133）。值得注意的是，政务院总理并不在这五个方面的负责人之列，政务院对这些负责人也只起联系和协调作用，其原来事权专一、无可替代的地位大大降低{24}（P.63）。而中央计委则一跃成为被时人称为“经济内阁”的重要角色。其次，执政党安排在中央政府中的最高党务系统“政务院党组干事会”此前已更名为“中央人民政府党组干事会”，如今被彻底取消，原由政务院总理担任的党组干事会书记随之去职，中共在政务院中的负责人则按照各自分管的政府事务分别对中央负责。[27]

总的来说，四九宪制在各个层面的修正都可以还原为一种精心设计的权力分割，它所针对的是1949年《共同纲领》和《政府组织法》框架下的两个主要痼疾，一是从决策部门到执行部门之间叠床架屋的层级；一是政务院——更确切的说，是政务院总理一职——过于集中的事权，其目的都是使宪法体制与执政党的组织架构更为贴合，以更有效率地实施治理。但正如前文所言，四九宪制的根本弊端是，一方面，就其最初设计而言，四九宪制贯彻了新政权的缔造者对理想的议行合一体制的想象，即议决权与执行权不仅从实质上不可分割，在形式上也应当归属同一机构；另一方面，纷繁复杂的国家政务使得由单一机构承担现代政体各分支的全部职能显得捉襟见肘，它又不得不在组织层面则将自己模块化、科层化，以克服议行一体带来的低效，亦即仅保留人民主权在名义上的统一。这种矛盾在巴黎公社时期体现得并不明显，在苏联苏维埃的初创时期，乃至在华北人民政府和比它更早的江西“苏维埃共和国临时中央政府”等中共建立的地方政权机构中也没有激烈地爆发出来，因为一个较小规模的民意代表机关是可以在议与行之间顺畅转化的，但随着施政对象的数量级从地方扩展到全国，以“小国寡民”为理想情境的议行合一体制如果将自己原样照搬到大国宪制的舞台上，就必然触发自身蕴含的组织张力，而这绝非是通过将执行权“分而治之”便可以克服的。

此外，权力的重组与制衡也带来了新的问题，就是反而刺激了新增设的实权职能部门负责人试图藉此在权制结构中扩张其势力的欲望，并由此导致了“高饶事件”这样无法挽回的政治后果。对“高饶事件”本身的考察不在本文视野之内，但从本文所处理的宪制结构等视角出发去理解，此类事件的发生并非偶然。因为，任何宪制的最初状态都首先是特定的权力铺排，那些被这个结构排除在外或处于其边缘的政治因素，必然会通过不断冲击既有格局，以期实现对这个结构的修正、僭替、重建，目的是试图确保自己在新宪制中能够获得相应的安置。在这个意义上说，“五马进京、一马当先”的高岗为扩张自己通过中枢两权博弈而居得的一席之地，就几乎注定了他会将自己卷入到纷争的漩涡当中。

“高饶事件”的发生，是四九宪制所确立的权力结构难以为继的一个标志。1953年12月24日，中共中央政治局召开揭露高岗问题的扩大会议，毛泽东在会上发表讲话后，当日便南下杭州，主持起草宪法草案。[28]或许他此时已经意识到，中央政府亟须通过新的宪法安排来理顺议行合一原理与中国政治的现实逻辑。[29]

四、1954年《宪法》与议行合一的再建构

1954年9月5日，历时九个多月的制宪进程暂告一段落，在首届全国人大第一次会议上，刘少奇代表宪法起草委员会就新宪法草案作报告，在论及这部宪法中的政体条款时，刘少奇指出：

宪法草案第二条第二款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”……正如宪法草案中所规定的，我们在这里是把高度的集中和高度的民主结合在一起的。我们的政治制度有高度的集中，但是这种高度的集中是以高度的民主为基础的{25}（P.157-158）。随着新宪法的颁布，府院关系原所依存的政制结构亦将被拆解，制度构建需要新的逻辑依凭。从刘少奇这段表述可以看出，“高度集中”是这部宪法确立的政体特性之一，这一特性不仅体现在代表政体性质的各级人民代表大会中，它也同样贯穿于由人民代表大会衍生出的政体的不同分支亦即“其他国家机关”当中。相比四九宪制，五四宪法在国家机构层面最大的改动就是增设了国家主席这个职位，那么依照上述逻辑，一方面，国家主席独自承担国家元首所具有的象征性职能，这与1949年《政府组织法》将国家元首规定为集体领导的中央人民政府委员会不同，可以说是体现了新的国家权力结构在其象征层面更多地是凸显其“集中”而非“民主”的面相。另一方面，就国家主席的宪法性职权而言，除了上述象征性职能外，它还拥有国家武装力量的统率权与最高国务会议的交议权这两项权力，前者作为战争权力的集约化安排，本身就与元首制密切相关；[30]而后者的却在“交议权”、“意见”等模棱两可的效力表述中显得让人难以判断其性质与权限。

要寻求对最高国务会议性质的理解，我们或许需要回到制宪现场中。在审议五四宪法草案时，毛泽东曾在草案上写下了“最高会议决议的性质”、“主席的交议权”等批语，尤其值得注意的是，毛泽东的这两句加批是针对“第一次修正稿的国务院一节”的有关条款时写下的{17}（P.113）。那么一个合理的推论便是，这其实暗含了毛泽东对国家政务的领导体制的构想，即是主席领导下以最高国务会议为组织形态的民主集中制，而非如四九宪制那样，在多数时候实际上是在政务院总理领导下，以政务院会议或者政务院党组干事会为组织形态的领导体制。如本文在之前所讨论的，后者虽然在规范中只是议行合一的最高权力机关的所谓“执行机关”，在实际运行中却可以截断众流，而中央人民政府主席作为其名义上的最高长官反而时有旁落之感。

由此，我们或许可以推断出最高国务会议这个看似凭空而降的制度，它与四九宪制有着怎样的隐秘联系——它实际体现了新政权的缔造者对议行合一体制在新中国前五年的宪制实践中呈现出的挫折与教训之反思。同样是在审议这份草案时，面对最高国务会议的召集范围的两种方案，即“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”和“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”，毛泽东是在前一方案旁批示了：“较妥”。{17}（P.114）其原因正在于，这样就把最高国务会议可以召集国家副主席、国务院总理参加的权力以具文的形式规定了下来，明确了此会议可能具有的领导性质，即对执行权的总体性领导。这样，虽然在宪制形式上，作为国家元首组成部分的主席和作为政府首脑的总理互不隶属——“主席也不是政府，国务院不向他报告工作”{17}（P.121）——但主席实际上通过将总理纳入他所主持的最高国务会议的方式，使得该会议具有了商讨国家政务的“行政会议”的性质[31]：主席主持，总理参赞，形成决议，各方去办。正如田家英在五四宪法草案座谈会上所言，最高国务会议“因有总理参加，讨论结果由总理带回国务院会议作出决定，因此这个会议是可以有结果的，有决定的”，虽然他同时强调，这个决定并非对国务院的“硬性规定”，但会议过程本身已经预示了其决议的效力。[32]

最高国务会议的“议决合一”的特征还不止于此。1954年《宪法》在最终规定里，还把全国人大委员长也明文纳入了最高国务会议的统辖范畴，这使得该会议的性质变得更加难以确定。不过，如果我们暂时放下全国人大—国家主席/国务院这组宪法层面的衍生关系，只是去观察制度下的组织与人事构成的话，则会发现，国家主席的担当者与全国人大及其常委会的主要成员之间还存在另一组权属关系，即主导代议机关的政党党员与党的领袖间领导与被领导的关系。因此，当毛泽东在召开最高国务会议时，他同时也在以政党领袖身份，召开执政党中央的会议，其逻辑实际类同于内阁制下的内阁总理以党的领袖身份组阁开会，[33]由执政党领袖任职国家主席的“两位一体”特性，赋予了最高国务会议以贯通政党政治与宪法政治的可能性。

可以说，最高国务会议的出现，使得国家主席一改其制度前身无法直接和经常地参与政治事务的窘境。最高国务会议作为一种权力的动态运行机制，从宪法文本上考据似乎有溢出其职权之嫌疑，但在宪制格局中又自有其逻辑所在。究其根本，是因为最高国务会议与国家主席及其承担者的主观人格紧密相连，形成了一种或许只能称之为“法外（extra-legal）之权”的权力。历史地看，这个权力的存在实际上“前于法律（pre-legal）”，因为权力源自领袖的人格权威，而领袖权威则诞生于整个革命—建国进程。不过，正如革命所形塑的权力格局最终需要通过制宪权的行使转化为宪制安排一样，领袖也必须被安置在国家之中，以抽空其作为卡里斯玛的不稳定形态。[34]

总而言之，虽然1949年建国时制定了《共同纲领》和《政府组织法》这样的被认为是临时宪法的文件，但主席制在1949年的语境下更多地还是一个历史产物，而不是制宪的产物。所以它的困难也更多地不是表现在它的产生上，而是它的运行上。由于1949年《中央人民政府组织法》规定了在代议机构闭会期间，行政机构须对主席个人负责，这使得主席在这一时段的政治运行中实际承担了最高行政长官的角色，考虑到它同样由执政党的党魁担任，分享了国家元首的象征身份并执掌着国家武装力量的领导权，这时的主席制似乎可以看作是一种修正了的总统制；但如果考察这一时期的政治过程，却又会发现四九宪制此时在实践中其实更近似于修正了的内阁制，而在这个架构的实际运作中，主席却经常被边缘化为类似代议机构议长的角色。在这个意义上说，1949-1954年期间宪法体制中的主席制可以概括为，在修辞上只是“集体元首”的组成部分，但在宪法结构中实际上处于一个实权位置，然而在制度的实际运行中又没能兑现它被赋予的这些权力的这样一种体制。

1954年的“二次制宪”在国家机构设置层面的调整，某种程度上可以说是理顺建国初期中央政府领导体制运转不畅的产物。五四宪法部分地取消了国家元首与政府首脑之间的隶属关系，即政府首脑只对全国人大常委会负责，它看似不受国家主席统辖，也不必再向其报告工作，但最高国务会议机制的存在，实际与国家主席对政府首脑的任命权一起促成了国家主席之于执行权的最高长官亦即国务院总理的领导地位。兼领最高国务会议召集权和国家武装力量统率权的国家主席，也成为了执政党领袖在这一时期贯彻其意志、推行其路线的最为重要的体制保障，在此意义上说，这一时期的国家主席堪有“领袖守护宪法”之效{26}（P.52-63）。不过，如上所言，以最高国务会议为代表的国家主席职权，虽于法有据，其权能来源却似在法外，一个随之而来的问题就是，这项“法外之权”是否有其宪法渊源，抑或它仅仅是领袖突破其法定职位的一种自我赋权？如果是后者，那它是否就是被卡里斯玛打穿的宪法上的那个“洞”呢？[35]对这个问题，应当留待另一篇文章来解决。

注释:

[1]这一定位从当时的相关出版物名称中便可看出，如《人民大宪章学习手册》，展望周刊社1949年版；联合社编辑部编：《人民大宪章学习资料》，联合图书出版社1949年版；叶明华编：《三大宪章学习手册》，实用出版社1949年版；上海大公报“青年群”文丛第一集《学习人民大宪章》，大公报1949年版；韬群：《中国人民大宪章》，正大书店1950年版。

[2]刘少奇在首届全国人大第一次会议上曾指出，《共同纲领》“起到了临时宪法的作用”。参见刘少奇：“关于中华人民共和国宪法草案报告”（一九五四年九月十五日），载《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第139页。这一判断在很长一段时间内被我国学界作为通说采纳。许崇德在此基础上进一步提出，《共同纲领》不仅内容与形式甚为完善，制定的程序极为严肃，而且在全国施行，为全国人民所一体遵守，它实际是“名称不叫做宪法的宪法”，是“中国历史上首创的临时宪法”。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第44、46页。韩大元也认为，《共同纲领》的制定缺乏制宪所必需的程序正当性，因此不应将其看作正式宪法，但作为具有完整规范形态的纲领，它是一部“临时宪法”。参见韩大元：“论1949年《共同纲领》的制定权”，载《中国法学》2010年第5期。陈端洪则认为，所谓“临时宪法”的称谓有混淆《共同纲领》性质之嫌，实际上，《共同纲领》本就应当被看作是新中国的建国宪法。参见陈端洪：“第三种形式的共和国的人民制宪权——论1949年《共同纲领》作为新中国建国宪法的正当性”，载氏著：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，第183-254页。

[3]如有论者所言，所谓“宪制”，“指向的是从功能意义上将政治共同体整合（integrate）为一体的基本结构，其中最重要的当然是政治统治的形式，或政体。只要存在政治统一体，不管是否存在载明这种基本结构的法律文件，都可以说存在宪制。”参见章永乐：“维也纳体系与君宪信念的持久性：以康有为为例”，载《清华法学》2017年第3期。

[4]所以陈端洪就认为，这两个文本理应都看作是全国政协第一届全体会议的立宪行为的产物，二者只不过是在技术上被拆为两册，其中原则性、纲领性的内容被简明扼要地归入《共同纲领》这个文本。陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，第187页。

[5]李格对四九宪制的“行宪”研究具有发凡起例的意义。他从政务院在整个政府组织运作体系中的枢纽地位以及政务院党组干事会在整个中央党务系统中的统领地位入手，勾勒了中央人民政府主席与政务院之间几次政令不畅的基本轮廓。他认为，这一时期国家的最高行政领导权在理论上归属中央人民政府主席，但实践当中却是政务院总理承担了主要的行政领导工作，而此时担任总理一职的周恩来也在执政党在政府中的领导机构内担任首脑，这导致主席的行政权形实实虚，引发了后续设中央计委分割政务院权力，撤销政务院党组干事会等一系列举措。参见李格：“建国初期‘政务院党组干事会’的演变及中央人民政府调整的原因”，载中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中共党史资料》（总第69辑），中共党史出版社1999年版，第124-136页。又参见李格：“1949-1954年中央人民政府组织机构设置及其变化（下）”，载《党的文献》2001年第6期。他的另一篇主题集中于1950年代初期反“分散主义”的文章则更多地从党政扞格的角度入手，认为当初政务院主要领导坚持政府工作应党政分开的认识和做法，是毛泽东认为政府中分散主义抬头并发起批判与改制的原因。参见李格：“1953年反‘分散主义’问题初探”，载《史学集刊》2001年第4期。李格的分析范式得到了许多学者的采信，如范晓春：《中国大行政区研究：1949-1954年》，东方出版中心2011年版，第309-316页；杨火林：《建政之初：1949-1954年的中国政府体制》，东方出版中心2011年版，第81-83页；秦立海：“建国之初政府党组的设立与党政关系的处理”，载《济南大学学报（社会科学版）》2009年第2期；徐悦：“试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整”，载《中共党史研究》2011年第6期，等等。但遗憾的是，这些学者大多没能进一步推进李格的研究。李格的研究也引发了一些批评，其中最有代表性的是徐进、熊海君的《一九五零年毛泽东批评政法系统事件考论》一文，该文认为李格的研究在“府院之争”和“党政冲突”之间摇摆不定，且对凸显两厢矛盾的史料有望文生义之嫌，该文通过细致考证1950年9月毛泽东批评政法系统一事前后的相关情形，认为该事件折射的实是建政之初中共执政模式由战争年代的一元化领导转化为联合体制之后政府系统与党务系统的沟通协调困境。参见徐进、熊海君：“一九五零年毛泽东批评政法系统事件考论”，载《党史研究与教学》2014年第6期。徐、熊文章对史料的熟练驱使与巧妙运用令人服膺，但其论断与李格的分析或许并无矛盾，如本文在第四部分所讨论的，正是主席制在实际运行的过程中经常遭遇到政令阻滞不畅的问题，才使得毛泽东不得不更多地通过他作为中共最高领袖的身份干涉政务。从本文的角度出发，李格的研究除了欠缺对宪制架构与政体运作的分析外，其不足还在于将党、政两个组织结构的问题混为一谈，结果抹杀了情势演变的历时性。

[6]早在1948年初，刘少奇就在一次中共中央工委会议中指出，中共要在华北积累“太平区域的管理国家的经验”，为在将来管理全国作准备。参见中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱（1898-1969）》下卷，中央文献出版社1996年版，第134页。1949年10月28日，董必武遵照中央人民政府命令，以华北人民政府名义发出通知，令该机构自次月一日起停止办公，并将其所属部门移交政务院，并指示中央政府的许多机构“应以华北人民政府所属有关机构为基础迅速建立起来”。《董必武年谱》编纂组：《董必武年谱》，中央文献出版社1991年版，第349-350页。据当时担任北平市市长兼北平军事管制委员会主任的聂荣臻后来回忆，“刚进城时候的政府实际上就是一九四八年在石家庄成立的华北人民政府，仍由董必武同志任主席”，在1949年10月1日前，全国行政事务实际是由华北人民政府代管，“中央人民政府的底子就是华北人民政府，在它那个基础上组织了各个部。”《聂荣臻回忆录》，解放军出版社2007年版，第569页。

[7]董必武在华北人民政府初创时便曾担任《华北人民政府组织大纲》审查委员会的召集人。1949年6月15日，新的政治协商会议筹备会常务委员会决定下设六个小组，董必武被推定为拟订中华人民共和国政府方案的第四小组组长。7月8日，新政协筹备会第四小组举行第二次全体会议，推选董必武等五人组成委员会，以董必武为召集人，负责政府组织法草案的起草。次日，起草委员会第一次全体会议又决定草案由董必武执笔。七月下旬，经多方征求意见，董必武完成了政府组织法草案的初稿，该稿最终也成为提交新政协筹备会全体会议讨论的蓝本。参见《董必武传》撰写组：《董必武传（1886-1975）》下，中央文献出版社2006年版，第599、646-649页。

[8]孟庆延：“从‘微观机制’到‘制度源流’：学术史视野下口述史研究传统的力量、局限与转向”，载《学海》2018年第3期。正如孟庆延所提示的，考察一项制度的创设，应当注意它是由具有怎样性情倾向、负载着何种思想资源的革命者所完成的。关于历史担纲者的精神气质、历史处境与制度偏好对塑造组织与制度产生的影响，又参见应星：“‘把革命带回来’：社会学新视野的拓展”，载《社会》2016年第4期。一个较为典型的案例分析，参见应星：“红四军领导机构的演化与主力红军的组织形态”，载《苏区研究》2016年第3期。

[9]“民主的集权制”概念借鉴自王奇生，参见王奇生：《革命的反革命：社会文化视野下的民国政治》，社会科学文献出版社2010年版，第63页。

[10]如在宣传领域，中共中央宣传部与新华社就发出通知，规定凡属政府职权范围内的事务，都应由政府讨论决定，并由政府明令颁布实施，而非如过去那样，时有以党的名义向人民发布行政性质的决定、决议、通知的情况出现。载中共中央统战部研究室编：《新中国统一战线五十年大事表》（附录三），华文出版社2000年版，第351-352页。同时，在机构设置上，中共组织系统也开始从这些属于政权组织工作范畴的领域撤出，取消与政府事务直接对应的党务机构。如同样是在宣传领域，作为中共中央宣传部下辖机构的新华通讯社、中央广播事业管理处等，在新政权成立后便分别更名为国家通讯社、广播事业局，隶属政务院下辖的文化部和新闻总署。参见中共中央组织部等编：《中共组织史资料》第五卷，中共党史出版社2000年版，第160-161页。

[11]同样以前注提到的宣传领域为例，中共中央领导部门就在相关指示中强调，一方面，文化教育领域的行政工作应经由中央和各地方政府的文教部门来管理；另一方面，在文化教育方面的重大问题上，各地区仍须落实中共中央在建国前即着手建立的请示报告制度，保持与中央的紧密联系。该文件指出，进行这种收缩与调试的目的，在于使执政党的宣传部门能够从政务中抽身出来，专注于政策制定与思想宣传。这段话明确地传递了两重信息：其一，党政分开并不等于用后者取缔前者，二者在职能上有了更为明晰的分工；其二，中共对政务的管理开始从过去的“大权独揽”改为“以党领政”这一领导便是通过党组、党委等组织机构实现的。参见“关于中央政府成立后党的文化教育工作问题的指示”，载《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第65-66页。又见“关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定”和“关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定”，分载中共中央组织部等编：《中共组织史资料》第九卷（下），中共党史出版社2000年版，第3页，第9页。对这一时期中共党务机构的塑造，参见韩钢：“1950年代中共党务机构行政职能的强化”，载《中国当代史研究》第三卷，九州出版社2011年版，第142-143页。

[12]关于中央人民政府体制中的主席一职，翟志勇在《国家主席、元首制与宪法危机》一文的第一节“委员会制下的主席身份”中同样提出了《共同纲领》《政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》共同构成新中国建立初期的不成文宪法的观点，他将由这三部宪法性法律构筑的宪制体系称之为“1949年体制”。在此基础上，他分析了该体制下的权力构成序列，并提出两个观点：其一，中央人民政府委员会是一个军政合一、议行合一的超级国家权力机关；其二，在该体制下，毛泽东同时具有四个主席身份，完全集党、政、军大权于一身，堪称新中国事实上的国家元首。参见翟志勇：“国家主席、元首制与宪法危机”，载《中外法学》2015年第2期。本文赞同翟志勇对1949年制定的三部宪法性法律的定位，但与该文的分析不同的是，本文认为，由毛泽东担当的“四位一体”的主席看似是实职实权，但其权力在1949年体制下实际并没能得到兑现。

[13]在建国前夕，毛泽东就曾经表示，在新的中央政府中，担任政务院总理的周恩来“其性质是内阁总理”。参见中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1898-1949）》（修订本），中央文献出版社1998年版，第836页。

[14]应当说明的是，尽管“中央人民政府主席（国家主席）”“政务院（国务院）总理”这些新中国宪法体制的枢纽职位都被它们建制之初的担纲者打上了深刻的个人烙印，但本文更多关注的是宪法权力配置可能存在的不融洽和宪法体制在运行中表现出的不顺畅，因此本文试图将制度史与政治史的讨论尽量剥离开来，下文中对官职的探讨，如不提及官职的担纲者，则讨论主要在制度分析层面展开，不指涉与官职嵌合的主观人格及其互动。

[15]其中于1951年2月20日召开的中央人民政府委员会第十一次会议，亦即本年度第一次会议，是由时任中央人民政府副主席的刘少奇主持的。参见中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱》下卷，第271页。不过，在中央人民政府的最高领导序列中排在第一顺位的副主席乃是朱德而非刘少奇，那么，在毛泽东缺席会议的情况下，为何是由刘少奇而非朱德来主持会议呢？当然，在中共的组织体系中，刘少奇暂代毛泽东主持党内日常工作已成为惯例，但这个惯例是从何时延伸到国家政务中的呢？

[16]同为“集体元首”，苏联最高苏维埃主席团的运行就要便当许多。在战时，最高苏维埃很难召集开会，其职权多由主席团代行，而后者则能较敏锐地针对战局进行应变，如在苏德之间爆发战争的第一天，“它就颁布了关于国家进入战争状态的命令”。1946年，苏联最高苏维埃主席团成员的人数被削减，其用意“是把它变成一个更有效率的执行机关”，次年，主席团的权限又得到了进一步扩大，参见O. И.奇斯佳科夫主编：《俄罗斯国家与法的历史（第五版）》下卷，徐晓晴译，法律出版社2014年版，第237、256页。中、苏这两个宪法身份相似的委员会在人员规模上的不同——中央人民委员会的人数是苏联最高苏维埃主席团的近两倍——或许是造成这种差别的原因之一，而致使中央人民委员会有如此规模的，可能又缘于它在这一时期同时集成了日后的全国人大和全国人大常委会两种机构的职能。作为该委员会的领导者，主席也因委员会规模造成的运作迟缓而无法如预期那样领导政务工作。

[17]据《董必武年谱》所载董必武主持中央人民政府政务院政治法律委员会第一次委员会议的记录，董必武在致词中说明，政法委员会隶属于政务院，其任务是指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受中央人民政府主席和政务院总理的委托“指导与联系最高人民法院、最高人民检察院和人民监察委员会”。载《董必武年谱》编纂组：《董必武年谱（1886-1975）》，第398页，着重号为引者所加，引文中所涉“最高人民检察院”应为“最高人民检察署”。

[18]以上分析，参见李格：“1953年反‘分散主义’问题初探”，载《史学集刊》2001年第4期。

[19]刘忠：“‘党管政法’思想的组织史生成（1949-1958）”，载《法学家》2013年第2期。这种机构堆叠的安排，实际让中央政府愈加成为一个外观枝干繁茂、内在边界模糊的中枢。

[20]参见李格：“1949-1954年中央人民政府组织机构设置及其变化（下）”，载《党的文献》2001年第6期。而即便这种一分为二的格局实际也为总理负责制所一统，见下文的分析。

[21]参见刘少奇：“关于加强党中央办事机构问题”（一九五二年七月十五日、十八日），载《建国以来刘少奇文稿》第四册，中央文献出版社2005年版，第333-337页。并参见毛泽东：“对刘少奇关于加强党中央办事机构报告的批语”（一九五二年八月四日），载《建国以来毛泽东文稿》第三册，中央文献出版社1989年版，第507-508页。

[22]此前周恩来于1950年出访苏联时，曾由时任政务院副总理、政务院党组干事会第一副书记的董必武代理政务院总理并主持工作。1952年8月15日，周恩来再次访苏，总理职务则由邓小平代理。分别参见《董必武年谱》，第358页；中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》上卷，中央文献出版社2007年版，第255页。

[23]参见《周恩来年谱（1949-1976）》上卷，第254页。又参见中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949-1976）》第一卷，中央文献出版社2013年版，第585-586页。

[24]1952年8月2日，毛泽东阅刘伯承于上月22日呈送的关于中国人民解放军军事学院整编工作的报告时在批示中赞许刘较好地执行了请示报告制度，并批评军委直属许多部门在这方面“不守纪律，很少执行”。同日，毛泽东阅聂荣臻关于7月29日召集中央军委总参谋部各部、各特种兵和总后勤部负责人会议研究如何向军委主席作报告的情况的报告，该报告称，军委过去未能把向军委主席作报告作为一个严重的政治任务贯彻，“虽然有个别问题的请示，但缺少系统的情况反映。定期的综合报告写的烦琐而冗长，而且不经常”。值得注意的是，这两份文件中的前一份递送上来时，军委日常工作的主持尚未换将，而后一份的呈送时间距彭德怀走马上任也只过去了五天。因此，无论是毛泽东对“军委直属许多部门”的批评，还是聂荣臻等人对“过去的缺点”的反思，指向的显然都是周恩来主持军委日常工作期时存在的种种政令阻塞、疏于报告的问题。上节中已论及，从信息与政令的流通中反射出的，是中央人民政府主席与政务院总理之间真实的权力格局，这两封电报或也可以看作是对该问题的一个注脚。参见《毛泽东年谱》第一卷，第579、590页。

[25]此处所涉史事，参见赵家梁、张晓霁：《半截墓碑下的往事：高岗在北京》，大风出版社2008年版，第76页。

[26]毛泽东此处所谓“看报始知”，指的是1952年12月31日在《人民日报》上刊载的《中央人民政府政务院财政经济委员会关于税制若干修正及实行日期的通告》。多年后，薄一波在回忆录中谈及此事，称该《通告》草案报给他后，他未提交中财委党组会议讨论便将方案报送总理及政务院，而直至新税制方案公布，“我们主管的同志特别是我自己没有向毛泽东进行汇报，听取他的意见，以至他‘看报始知’，这更是不应有的疏失和错误”。参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾（修订本）》上卷，人民出版社1999年版，第236页。值得注意的是，从薄一波的回忆来看，这份报告至少上报至了政务院并总理，因此，新税制事先没有报于中央请示一事，并不单单是某个部门的“失误”。

[27]根据中共中央于1953年3月10日作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，原来担任政务院/中央人民政府党组干事会总书记的周恩来仅为中共在政务院系统内十四位对中央直接报告的负责人之一，其负责领导的事务也主要在外交方面。《决定》还要求，政府各部门在工作中，凡涉及重大方针、政策、计划和重大事项，今后均须事先向中央请示，经过讨论并获批准后才可执行。而政府系统对中央决议、指示的执行情况，以及政府工作所涉的重大问题，也必须及时地向中央定期报告、请示，以实现中央对政务经常和直接的领导。参见《建国以来重要文献选编》第四册，中央文献出版社1993年版，第67-72页。

[28]此处所涉史事，参见《毛泽东年谱（1949-1976》第一卷，中央文献出版社2013年版，第211页。

[29]关于新中国在1954年前后制定新宪法的动机，学界一般认为是出于对苏联的制宪建议的考量，以及过渡时期总路线提出后在宪法层面确立国家大政方针的需要。参见韩大元：“‘五四宪法’的历史地位与时代精神”，载《中国法学》2014年第4期。王人博：“宪法的中国性——‘五四宪法’制定的背景”，载《二十一世纪》2005年4月号。再者，随着朝鲜战争走入尾声，国内政治环境趋于稳定，土地改革基本完成，客观上也为制宪提供了所需的内外环境。本文并不试图在这些观点之外另给出一种关于制宪动因的因果解释，只是想指出，建国初期的政事实践，尤其是宪制在实际运作中的不顺畅、不便当，无疑会使主政者感到有更变革新的必要。参见刘忠：“‘党管政法’思想的组织史生成（1949-1958）”，载《法学家》2013年第2期。

[30]周恩来就此解释道：“有元首的国家都有这一条。”参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第121页。

[31]关于最高国务会议的“行政会议”性质，参见郑宪、王志功主编：《统一战线与多党合作》，华文出版社2002年版，第169页。

[32]参见韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年版，第86页。

[33]赵晓力：“宪法50年”，载观察者网：http://iffgb989d1878d5dd4ec4hcuv6uu5fp5xq6uxp.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/ZhaoXiaoLi/2013_12_26_195285_s.shtml，最后访问时间：2019年5月7日。

[34]参见翟志勇：“国家主席、元首制与宪法危机”，载《中外法学》2015年第2期。

[35]“给宪法打了个洞”的说法来自李维汉，参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第136页。

作者简介：法学博士，中国人民大学法学院博士后。

文章来源：《政法论坛》2021年第2期。