北洋军阀政府时期，因关、盐两税的大部分收入充当了对外借款和对外赔款的还款基金，地方军阀截留上缴北京政府的款项以及军费开支庞大等原因，政府财政极为拮据。北洋军阀政府不得不大量举借内外债，借外债主要通过外国银行或中外合办银行，借内债则主要通过本国的官办和官商合办银行。在经营内债方面，中国和交通两行占有重要地位。

中国银行是1912年改组大清银行而设立的一家官办银行，享有国家银行的特权，创办资本1000万两。交通银行是清政府邮传部于1908年创办的一家官商合办银行，资本500万两。这两家享有特权的银行，是经营政府公债和解决财政问题的两大台柱。

中国银行的存款和放款，初期都以政府作为主渠道。拿存款来说，政府把国库款的一部分移作中国银行存款。此外则有政府机关的存款和代收税款等。在放款方面，政府放款占了放款的绝大部分，而经营公债又是政府放款的主要部分。例如1918年，政府放款占到放款总额的79.1%，持有公债面额则占政府放款额的34.2%。交通银行经营政府公债和向政府放款也是不遗余力的。例如，1914年北洋政府募集三年公债共2543余万元，其中通过交通银行募集的达634万元，占24.9%，超过中国银行而占第一位。早期中国、交通两银行对一般资本主义工商企业的放款生意是做得很少的。

经营公债，对于北洋政府和中国、交通两行是一件两利的事。正如有的学者所指出的，“北洋政府的财政是破落户的财政”，离开了借债，它就无法存在下去。而中、交两行承销公债，折扣最低的八五折，加上利息，平均获利为三分左右。这当然是强烈引诱银行业务方向的一件事。

中、交两行不可能承销北洋政府发行的数额庞大的全部公债，也不可能负担北洋政府源源不断的其他全部借款。此外，中、交两行限于资力，它们本身在做公债生意或经营政府借款时也经常要向民营银行拆款，以调动头寸。经营公债等政府借款和向中、交两行拆款的高利率刺激了民营银行的设立。许多银行都把总行设在北京、天津一带，以便近水楼台先得月。1914-1919年，单在北京一地，历年新设商办和官商合办银行就达18家。这些银行中的大多数主要是从事公债投机的。

当然，经营公债不只是设在北京和直隶的银行，设在其他城市特别是上海的银行也经营公债，“国家公债以北京为发源之区，上海为集散之处，两地买卖最为繁赜”。1918年，在中、交两行之外的12家中国最大的本国银行中，大多拥有大量的政府公债和库券。

经营公债和对北洋政府放款虽然可以获得丰厚的报酬，但具有很大的风险。北洋时期，政府更替频繁，后任政府往往不承认前任政府的债务，放款的银行也就无法把借款收回。许多银行因此破产倒闭。1912-1923年间，新设立的银行161家，倒闭的银行也多达115家。银行同政府财政挂钩，政局动荡使银行也难保太平。这就是银行大量新设，又大量倒闭的原因。经营政府公债和向政府借款是一把双刃剑，它既是华资银行大量兴起的依托，又在长期对银行的安全造成动摇。

政府更替、国家破碎、军阀混战、纸币失信等一系列事实促使中国的银行界开始考虑自己的长远前途。1919年和1920年是中国银行业的经营方向开始发生根本性转折的时期。1919年全国银行公会联合会宣布：“政府对于财政计划无根本上之改革，则银行界对于中央或各省借款凡流用于不生产事业者概不再行投资”，而只承担“确为生产事业之借款”。1920年1月15日，由中国和交通两银行领衔、全国27家银行组成的内国银行团在北京银行公会同北洋政府交通部签字立约，承募政府600万元购车借款。

同政府财政脱离而转向生产事业，就势必加强同中国民族资本主义工商业的同步联系。这是中国银行界的共同认识，包括先前同政府关系特别紧密的中国、交通两银行在内。600万元车辆借款在实施过程中，北京政府交通部和有关四路局只“照数承收”由银行团借款定购的车辆，而“始终坚不履行”还本付息，最后导致银团各行心灰意冷，不得不中止合同。车辆借款最后由一家外国银行（华比银行）承垫。“中国银行界第一次扶助国家事业之借款”也就中途而废了。通过这次借款的失败，银行界对政府借款的认识更加深了一层。

中国银行深刻地总结了前几年的教训，认为其“营业方针不能不及早变更，由政府方面转移于商业方面。根据营业方针的改变，中国银行在一些地区的商业中心城市设立分行，而把一些原设在非商业中心城市的分行降格为支行。中国银行同北京政府的关系趋于冷淡，中行在各地的分行同地方政府的关系也同样如此。

交通银行也是如此。交行于1922年6月改革机构，请出工商界元老张謇任总理，调整营业方针，“发行独立，准备公开”，着重汇兑等商业性服务。交行对于北京政府放款，虽“偶有零星暂垫，也随时收回，毫无留滞”，对于几笔出于不得已而贷出的高额政府借款，也以可靠抵押作为前提条件。1927年交行总经理梁士诒在一次股东大会上总结说：“近两年来本行营业方针完全趋重于工商事业，渐已脱离政治上之羁绊，并认北京为非工商之地”，因而从1924年起，将总管理处的一些要害部门陆续由北京迁至天津。梁士诒是原交通系官僚，但即便是像他这样过去同北洋政府关系最为密切并身为其中要员的人物，也会致力于交行营业方针的改变，可见当时中国银行界的大势所趋。

1923年11月20日《银行周报》的一篇评论认为，银行业最危险的倾向，就是“喜与现政府为缘，以与政府往来为唯一之业务”。文章认为，银行本不是绝对不应与政府往来，只是“现政府之恶劣如斯，军阀与官僚之贪婪若此，倘再贷以金钱，不啻掷珠玑于沧海，宁有璧还之一日”。文章说，值得庆幸的是，中国银行界已经摆脱了“喜与政府为缘”的营业格局。可以说，这是对当时中国银行业经营方向大转变的一个总结。

这一阶段本国银行业的发展中，确实出现过滥设或以投机为主旨的现象。但历史已经证明了：银行与其他行业一样，投机毕竟不是长久之计，以投机为主旨的银行遭到淘汰，自然是题中应有之义。这样的银行当然不能代表这一阶段银行业发展的主流。只有那些较为踏实地在发展自己实力的同时，逐步减少同北洋军阀政府的联系，并逐步加强同民族资本主义工商业的同步关系的银行，才代表着这一阶段银行业发展的主导趋势。