[摘要]民主集中制是中国政治最基本的原则之一，通行于政治生活的方方面面。但是，由于民主集中制这一概念的复合性和多层面性，使得无论在理论上还是在实践上都存在着很大的争议和操作空间。因此，应该从三个层面来理解民主集中制：作为政党组织原则的民主集中制，它的核心是集中，民主是集中的手段；作为政权组织形式的民主集中制，它是民主和集中的统一，统一于人民代表大会制度的设计中；作为公共政策制定原则的民主集中制，它的核心是民主，民主贯穿公共政策的全过程。民主集中制的三个维度各有其所指向的应有领域，各有其界限，在不同领域发挥着不同的作用和功能，必须清晰地加以认识和界定，而不能错位、越位实行。
[关键词]民主集中制 共产党 人民代表大会制度 公共政策
民主集中制是中国社会主义政治制度的基本特征，它既是中国共产党的组织原则，同时也是我国根本政治制度，即人民大表大会制度的组织原则。民主集中制是社会主义制度中一个不可分割的组成部分，“在中国政治中，不论是政治组织还是政治生活，都离不开民主集中制原则。民主集中制实际上已经成为中国政治最基本的原则，通行于政治生活的方方面面：从组织形态到制度安排，从领导方式到程序安排，从政策制定到公民参与，从纪律原则到政治生活的理想”。[1](P125)民主集中制贯穿政党制度、国家根本政治制度、政策制定过程、领导干部工作方法等从宏观到微观的方方面面，但是，不同层面的对民主集中制的理解和运用都不是等同的。如“作为党的组织原则的民主集中制与作为国家政权组织原则的民主集中制不是等同的，前者从高度纪律化的组织建构出发，后者从民主化的制度建构出发”。[1]（P128）由于民主集中制这一概念的复合性和多层面性，使得无论在理论上还是在实践上都存在着很大的争议和操作空间。如果不对民主集中制这一概念从不同层面上作出准确的分析和把握，就会在理论上带来各种困惑和误解，在实践中带来巨大的挫折和失败。如把作为政党制度的民主集中制不加分辨地直接运用到国家政权组织原则的民主集中制上，就难免会用治党的思路来治理国家，就会导致党政不分的现象，混淆这两个层次的民主集中制，既不利于党的领导，也不利于国家的民主建设。可以说，实践中之所以会出现党政不分的现象，并成为至今仍未能处理好的政治困境的一个主要原因正是在理论上未能澄清不同层次的民主集中制的内涵。因此，正确分析民主集中制在不同政治层次的内涵，就不只是具有重要的理论意义，而且还具有重要的现实意义。对民主集中制的论述主要集中在《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》、马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平等导师和国家领导人在不同场合针对不同问题所进行的解释以及各个时期学者们的理论诠释中，但是总的来讲，民主集中制主要是在以下三个层面上来运用的：作为政党组织原则的民主集中制、作为政权组织原则的民主集中制、作为公共政策制定原则的民主集中制。
一、作为政党组织原则的民主集中制
民主集中制首先是由列宁提出的作为无产阶级政党的组织和活动原则的。毛泽东将民主集中制简单的概括为“少数服从多数、下级服从上级、局部服从整体、全党服从中央”的四个服从。要正确理解作为政党组织原则的民主集中制，最佳的途径是，从它的产生来源来探讨，从它产生的对立面来入手，即看民主集中制是针对哪种论敌而提出的。一般认为，“民主集中制”这一概念是首先由列宁在1905提出的，列宁提出民主集中制的建党新理念，其宗旨是要针对社会民主工党内存在的极端民主化思潮的影响，以集中全党的意志和力量，推翻沙皇的专制统治。同样的，毛泽东在提出“四个服从”时，主要是针对党内宗派主义问题的，批评宗派主义“他们不懂得党的民主集中制，他们不懂得共产党不但要民主，尤其要集中。（着重号为引者所加）他们忘记了少数服从多数，下级服从上级，局部服从整体，全党服从中央的民主集中制”。[2]（P821）从列宁和毛泽东对作为党的组织原则的民主集中制的论述上可以看出，民主集中制的本质是集中，集中是目的，民主是达到更好的集中的手段，所谓党内民主，“是在政党的统一主张、统一意志、统一目标指导、观照和要求下，让党内的各级组织充分发挥作用，以便充分调动党内各成员（也就是党员）的积极性和主动性，使政党为顺利地获得政权，更顺利地掌好权、执好政”。（党内民主的集中性特征 林盛根 重庆社会科学）。另外，马克思主义政党理论也支持这种观点，马克思主义认为“政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治基础”[3]（P209—210），如就列宁认为，“党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队”。[4]（P38）政党的作用是，凝聚阶级的利益要求和政治意识以集合和发展政治力量，达到夺取和巩固政权的目的。离开了集中性，很难达到无产阶级政党存在的目的。
民主集中制作为党的组织原则，它所处理的主要对象是组织，调节的是组织内部成员之间、成员与组织之间、下级组织与上级组织之间关系。关于党的民主集中制原则，党章中有具体的规定。简单来讲，就是“四个服从”，即“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”。在这“四个服从”中，民主原则和集中原则是在不同层面和不同阶段有不同的侧重性，即在上下级组织之间以集中的方式传递信息和发布命令，在各级组织内部则以民主的方式收集信息和形成决策，具体来讲则是：
在个人和组织以及上级组织和下级组织的关系上是以集中为核心的。从党的决策角度来讲，在决策形成的初期阶段发挥民主的作风，鼓励个人和下级组织积极和自由的讨论；但是在决策决定后，则要求集中地贯彻，一旦组织或上级组织作出决定，个人和下级组织就必须严格的加以执行。当然在决策形成以后，个人或下级组织仍然有提出意见或建议的权利，但是是否采纳则完全取决于上级组织的意志。这种组织原则“所追求的最高组织目标就是实现党的集中统一，从而为实现党的政治目标提供组织保证”。[5]
在组织内部，则采用少数服从多数的民主原则。这种少数服从多数的民主性主要体现为党委的集体领导原则。邓小平在反思“文化大革命”的经验教训的一个主要原因是毛泽东破坏了民主集中制，既是从毛泽东破坏了集体领导这一角度说的。集体领导一是指各级党委内部党委书记和党委委员之间，地位是平等的，不是上级和下级的关系；二是反对个人专断，发挥集体智慧，坚持重大问题、重大决策都要由集体讨论决定，而不能由一个人拍板决定。要注意这里的民主原则或民主的方法是与政体意义上的民主制是不同的。“民主制下的少数服从多数, 是一种普遍的、广泛适用的、自下而上的选举与决策原则, 而集中制下的少数服从多数, 不是选举原则, 而仅仅是适用于党委内部的决策原则”。[6]
二、作为政权组织形式的民主集中制
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会制度的组织原则是民主集中制。党在将最初作为共产党的组织原则的民主集中制应用到国家政权建设时，对于作为国家政权组织形式的民主集中制的认识是不断提升和演进的，经过长期的实践和吸取社会主义建设中的经验教训才最终达到科学的理解的。最早用民主集中制来分析国家机构间的关系是，毛泽东在1937年回答英国记者贝特兰时指出的,“民主与集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府,这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的,当人民要求的政策一通过民意机关而交付与选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行能顺利无阻。这就是集中制的意义”。[7]（P383）1940年在《新民主主义论》中，毛泽东第一次从政体的角度定位民主集中制指出将民主集中制定位为新民主主义的政体。[7]（P677）在1945年《论联合政府》中指出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府集中地处理被各级人民代表到会所委托的一切事物，并保障人民的一切必要的民主活动”。[2]（P1057）可以看出，毛泽东对作为政权组织形式的民主集中制的认识是将民主原则和集中原则分别归属于不同的国家机关，即各级人民代表大会体现的是民主，而行政机关则体现集中。毛泽东正确认识到了不同国家机关工作性质和工作原则的不同，但是，他将民主集中制理解为人民代表大会的民主加行政机关的集中则是错误的，因为从政治学的角度来讲，任何政府形式不论是资本主义的还是社会主义，议会（人民代表大会是中国的议会）作为聚合公民意志的机关，都体现的是民主的一面，而行政机关作为执行机关体现的都是集中的一面。所以这样理解民主集中制没有把握其真实内涵，因为它并没有将之与资本主义的政体分别开来。
1954年宪法总纲第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”。五四宪法认为在一切国家机关都实行民主集中制，事实上是比毛泽东之前的理解更为落后的，它甚至没有分清楚作为立法机关的人民代表大会、作为执行机关的政府以及作为司法机关的法院的工作性质和工作方法的不同，他们各自内部实行的并不是民主集中制。正如毛泽东正确理解的人民代表大会内部的工作原则是民主，而作为执行人民代表大会决议的执行机关则是集中原则，而司法机关则是独立审判原则。
直到1982年宪法才正确认清了作为国家政权组织形式的民主集中制的内涵。《宪法》总纲第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 作为政权组织形式的民主集中制，主要处理的是人民与国家权力机关的关系以及国家权力自身的纵向和横向的配置关系。横向上是指国家机构间，即立法权、司法权和行政权的配置，纵向上是指中央政府和地方政府的权力配置。作为政权组织形式的民主集中制原则的对立面是资本主义国家的三权分立，三权分立原则认为立法权、行政权和司法权三者是相互制约平衡的，三者地位相同，不存在谁高谁低。而我国作为社会主义国家，国体是人民民主专政，即人民是国家的真正的主人。为了体现人民是真正的国家的主人的理念，在制度设计上，就需要保证人民的意志具有至高无上的地位。人民代表大会制度正是保证人民意志至上性的制度形式，具体体现为，人民自由地、普遍地选举各级人民代表大会，各级人民大表大会选举产生并领导监督其他各级政府机关，这里并不存在反向的行政机关、司法机关对人民代表大会的制约和平衡。同时，人民代表大会代表受人民的监督、对人民负责，人民有权利罢免人大代表。可见，人民选举并有权利监督、罢免各级人民代表大会，人民代表大会选举产生并有权利监督、罢免其它各级政府机关，这是民主的一面；同时，各级人民代表大会是国家权力机关，其它机关要服从它的意志，这是权力集中于人民代表大会的一面，而人民代表大会又必须受人民的监督直至罢免，这又体现了权力集中于人民的手中，是人民主权的最佳体现。因此，作为人民代表大会制度组织原则的民主集中制，是民主，同时又是集中，是民主与集中的辩证统一。
三、作为公共政策制定原则的民主集中制
作为党的组织原则，民主集中制主要落实在党的日常组织生活中；作为国家政权形式的民主集中制，主要是从宏观上对根本政治制度的宪法性规定。并非所有的公民都是党员，因此，绝大多数公民并不会体验到党的民主集中制原则；同样，作为一种政治认知的宏观性的和根本性的政治制度的宪法安排的民主集中制，也并不经常为普通公民所体验。事实上，普通公民在日常政治生活中体验到的民主集中制，主要是把它认知为政府制定公共政策的原则。公共政策与公民的生活密切相关，公共政策的根本目的在于解决社会的公共问题，而所谓公共问题就是“在现实生活中给大部分人带来影响并且意义较大的问题，而且该问题通常很难甚至不可能通过个人行为得到解决”[8]（97）
作为公共政策制定原则民主集中制，其雏形是作为一种领导干部的工作方法和工作作风而由毛泽东提出的。毛泽东认为领导干部发扬民主作风，集中各方面智慧的方法，“是一种民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合”。[9]（P816）将民主集中制等同于群众路线，是对革命年代以及社会主义建设初期的政治现实的反映。作为无产阶级先锋队的政党，在落后国家进行革命和建设，它的主要任务之一就是动员落后阶级和觉悟不高的群众参与政治生活，理解和支持当和政府的决策和公共政策。需要注意的是，由于存在着先锋队和落后阶级或阶级意识不明确的群众之间的区分，在作为群众路线而理解的民主集中制下，公共政策制定的主体是领导干部，群众是作为领导干部宣传公共政策的对象，同时也是作为被动的客体向主动的领导反映意见和建议。这种把作为公共政策制定原则的民主集中制理解为领导干部工作之后，“民主变成了让人说话，集中变成了领导决定，这就给少数领导人搞集权专断提供了借口”。[10]（P85）对作为公共政策制定原则的民主集中制的这种误解，在实际的政策制定过程中，就导致“把民主集中制寄托在个人身上，主观随意就不可避免，专制就会滋生”。[10]（P85）邓小平同志在反思“文化大革命”中所犯的错误时，多次指出错误的根源在于党和政府在制定决策时没有坚持好民主集中制的原则。没有坚持好民主集中制的一个主要原因，在于对作为公共政策制定原则的民主集中制没有准确科学的理解和把握。“邓小平认为，‘民主集中制的中心是民主’。他指出:在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。从全党和全国来看，许多人还是不那么敢讲话，不敢把自己的好的意见提出来。因此‘当前这个时期，特别需要强调民主’”。 [11] 针对当前政策制定过程中仍然存在着得一些不良现象，2007年10月，胡锦涛总书记在“十七大”政治报告中强调，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，”提出推进政策科学化、民主化的重点建设领域是“增强决策透明度和公众参与度”。 [12]
可以看出，作为公共政策制定原则的民主集中制，是对传统意义上的“群众路线”的超越和提升，从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程（胡鞍钢），民主是基础，也是核心，而集中主要体现在民主基础上的政策执行阶段。理想的的公共政策过程是: 政策议程的提出→政策议程的选择和形成→政策的采纳→政策的执行→政策的评估→下一次政策议程的提出→……，它是一个动态的循环过程。从公共政策的角度看，民主集中制是指在政策议程的设定和制定阶段公民广泛参与的民主制；在政策执行阶段的以集中制为主导，但同时允许公民公开的批评和监督；在公共政策的评估和反馈阶段，是公民广泛参与的民主制，同时，评估和反馈也是下一次公共政策的议程设定的开始。总之，民主集中制贯穿在公共政策制定的全过程，而民主是基础。作为政策议程设定和制定阶段的公民广泛参与的民主制，主要是指政府在制定公共政策中不应该设置障碍阻碍公民的参与，这里的民主的过程是公民和社会各界作为主题主动积极的参与，而非处于被动的宣传、动员以及合法化确认的角色。这一民主过程指的是在政策制定的第一阶段“使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识”。[13]只有通过公民广泛参与的民主过程，制定出来的公共政策才能真正反映和解决社会中存在着得公共问题，才能合乎公共政策的目的。在政策执行过程中，是政府集中执行有公民广泛参与的公共政策，但是，政府集中执行公共政策的过程，并不能排斥公民的参与。政策执行过程中，公民的参与是保障政策循环顺利进行的关键环节，否则，只能阻塞公共政策的正常运行。因此，有学者指出“民主集中制并不需要人们服从领导的决定，公开的批评与同时服从政府的法律和政策是一致的。考虑到政策的形成过程需要无限期的反复进行这一事实，这一点就显得尤其重要：也就是说，对既定决议的公开批评，完全可以变成……下一次循环的前期准备。换言之，压制人民对既定政策的回应，就是间接扼杀前期参与”。[14]
结论
无数的学者和评论家都在论述民主集中制，赞成民主集中制的认为它是独一无二的，是社会主义制度的根本特征之一，是独特的民主和独特的集中，认为它辩证性的综合了民主和集中的优点，而扬弃了民主和集中的缺点；而反对民主集中制的认为民主集中制这一概念本身是逻辑上矛盾的，事实上，民主集中制不论怎么执行都落实在集中而不是民主上，“所谓的贯彻‘民主集中制’，从出发点到落脚点都是保障集中、限制民主”，“‘民主集中制’是排斥民主、保障集中的制度，它与民主精神迥然相异”。[15]赞扬民主集中制的论者，往往统而论之地认为民主集中制本身是好的，只是没有得到正确的贯彻和执行，这种论调只是停留在口号式的支持中，它并没有准确地、批判性地把握民主集中制的不同层次的内涵，因此，很难使人民正确认识并积极支持民主集中制。反对民主集中制的论者，主要是反对毛泽东晚年将民主集中制狭隘地理解为领导干部的工作作风和工作方法的问题，这种理解事实上不仅误解了民主集中制的真实内涵，而且颠倒了领导者与公民之间的关系，它将领导者视为主动的主体，而公民成为被动的客体，在实践中是有害的。但是，因此而从根本上反对民主集中制，却又是错误的，如果说前述的支持者所犯的错误是“只见森林，不见树木”的话，而后者确是“只见树木，不见森林”，它没有认识到民主集中制原则是有多重维度的内涵丰富的理念。本文认为，民主集中制至少要从三个维度来理解：第一、作为政党组织形式的民主集中制，其核心是集中，民主是为了达至更好的集中，党要通过民主集中制的原则来组织和管理党，使它成为凝聚全党意志的统一力量，保证党的理念在全党内形成共识。唯有这样，党才能凭借其统一的力量，宣传其理念、方针和政策，以赢得其他非党公民的支持和拥护。但是，应注意作为党的组织原则的以集中为目的的民主集中制原则，只是用来管理党的，是处理党员和组织以及党的上下级组织之间关系的，它不能用来处理党和非党员公民以及党和国家机关之间的关系，这在给党的活动划定了清晰的界限的同时，也是从根本上增强党的力量的组织保证。第二、作为国家政权组织形式，即人民代表大会制度的组织原则的民主集中制，主要是在根本政治制度上规定了人民意志的至上性，人民代表大会相对于其它国家机关的至上性，它处理的是人民与国家权力机关以及国家权力机关内部的权利归属和权力分配问题。它从根本政治制度的角度为国家权力的实际运行和公民享受公民权利划定了空间和界限。第三、作为公共政策制定原则的民主集中制，是“民主——集中——再民主——再集中”的过程。这是民主集中在日常政治生活中最生动的体现，它的本质和核心是民主，即使作为集中性体现的政策执行过程，也必须充分听取公民的批评和建议，以为下一阶段的政策调整和制定反馈信息。民主集中制的三个维度各有其所指向的应有领域，各有其界限，在不同领域发挥着不同的作用和功能，必须清晰地加以认识和界定，而不能错位、越位实行。
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[16]应克复.“民主集中制”的本质与毛泽东的集权思想 http://www.aisixiang.com/data/10473.html .
1 基金项目： 教育部人文社会科学研究青年基金项目“协商民主与代表理论：一种质疑性研究”（09YJC810016）
作者简介：闫飞飞（1986—），山西长治人，吉林大学政治学理论博士研究生，东北林业大学文法学院助教，主要从事协商民主理论与代表理论研究
