摘要: 问责作为现代民主治理的标志和公共管理的核心概念，已经成为中西方学术界共同关注的焦点。虽然明确研究问责问题的历史并不长，但是问责研究已经取得了丰硕的理论成果。然而，由于中西方不同的政治生态，必然导致了问责研究内容上的差异。本文旨在从比较的视角对中西不同政治生态中的问责研究文献进行系统梳理，并从中探讨这些文献对进一步研究的启示以及未来研究的方向。
关键词: 问责研究 政治生态 非竞争性选举
一、导 论
问责被认为是现代民主治理的标志和公共管理的核心概念。[1][2][3](P63-64)从广义上讲，几乎公共管理中的所有问题都与问责相关。然而，不管是在西方学术界还是在中国学术界，明确地研究问责问题的历史却不长，问责研究还是一个萌芽领域。[4]
问责作为近年来政治与公共行政学中一个非常流行的政治概念，其理论演进与实践发展都是在特定的社会环境中进行的。虽然中西学术界在问责研究中存在一些共同之处，比如对问责理论基础的理解、对问责意义和作用的探讨等，然而中西方截然不同的政治生态必然导致了研究上的诸多差异。由于政治生态的不同，客观上影响了学者们对问责概念的界定、对问责范畴的理解、对问责内容的探讨、对研究方法的选择等。在西方现代民主体制中，问责是在竞争性选举（competitive election）的框架下进行的，选举被认为是最主要也最具合法性的实现权力和平转移的制度。尤其是到了20世纪，随着选举制度继续完善和一些学者的努力，选举逐渐变成民主的代名词，并成为最主要甚至是唯一的问责制度。[5]因此，西方问责研究都隐含着这样一个假定：要实现问责首先必须建立选举民主，否则任何关于问责的讨论都是毫无意义的。而选举问责（electoral accountability）也被认为是最基本且最重要的一种问责方式。[6][7][8][9]在此背景下，过去二十多年里西方学术界在问责的本质、维度、方法、技术、结果、困境和对策等问题上取得了显著的研究进展。与西方问责环境明显不同，中国的问责是在非竞争性选举（non-competitive election）的框架下进行的。[5][10][11][12][13]由于缺少竞争性选举的基本假定，在研究中国的问责实践时，就需要放弃学者们研究西方问责实践时所采用的演绎方法，转而采用归纳方法进行分析[14](P329-357)，在超越西方经验的基础上探索非竞选政治中的问责何以可能以及如何实现。因此，中国问责研究兴起于对特定实践问题的反思，这就使得研究具有明显的现实指向。在此背景下，已有的研究涵盖了问责的内涵、范围、理论来源、意义、存在问题和完善途径等各个方面。
本文旨在对中西不同政治生态中的问责研究文献进行系统梳理，并从中探讨这些文献对进一步研究的启示。文章首先从研究取向、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面对西方竞选政治中的问责研究进行概括；然后从研究视角、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面对中国非竞选政治中的问责研究进行概括；最后对两者进行比较总结并结合现实对进一步研究做出展望。
二、西方竞选政治中的问责研究
西方问责研究兴起于官僚制和民主制之间的持续紧张关系之中。[15]其标志性事件是弗雷德里克（Friedrich）与芬纳（Finer）就现代民主政府中的行政责任问题所引起的著名争论。[16][17][18](P2-32)在这场争论之中，芬纳主要聚焦于确保责任与问责的机制，而弗雷德里克则将问责看作一种责任感。正如芬纳所说：“不管是过去还是现在，我和弗雷德里克教授的主要差异都在于：我坚持将责任理解为一种对政治家与行政官员加以纠正与惩罚的安排，直至解除他们的职务；而他则过去相信、现在仍然相信责任是一种责任感，除了对专业标准的服从和忠诚外，这一责任感在很大程度上是未经审核的。”[17]弗里德里克与芬纳之争所提出的关键性问题至今仍然处于现代责任与问责问题的中心，同时也奠定了西方问责研究的基本思路。通过文献回顾，已有研究可以从研究取向、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面进行概括。
（一）研究取向
在西方学术界，弗雷德里克与芬纳之间的著名争论导致了“作为德性的问责”（accountability as a virtue）与“作为机制的问责”（accountability as a mechanism）两种不同的研究取向。[19][20]
就“作为德性的问责”取向而言，问责主要是作为一个积极性的、规范性的概念使用，作为公共行政人员行为的一组评价标准。问责或者更确切地说负责任，被看作是组织或官员的一种积极品质。从这一广泛的意义上说，问责与回应性和责任感相接近，指的是对行为者的实质性规范。因此，问责研究往往侧重于规范性问题，评估公共行为者实际的和积极的行为。[21][22][23][24][25]根据这一研究取向，道德行为意义上的问责是很容易使用的，然而却很难对其进行实质性的定义。正因为如此，问责作为评价标准在不同公共组织、政治制度和研究视角中将会有所不同。作为德性的问责研究之所以重要，是因为它能为公共组织及其公务人员提供合法性支持。在透明、回应与负责任的治理意义上的问责，是确保公众对政府的信心与弥合公民和代表以及政府之间鸿沟的桥梁。[26]而就“作为机制的问责”取向而言，问责主要是作为一个消极性的、描述性的概念使用，作为公共行为者就其行为负责的一种制度关系或安排。因此，问责研究的核心不是公共行为者的行为，而是这些制度安排的操作方式；问责研究的重点不是代理人是否以负责任的方式行事，而是他们是否可以被问责主体追究事后的责任。[2][27][28][29][30][31][32]根据这一研究取向，问责包含了各种各样的问责关系，这些问责关系可以归为三个基本问题，即对谁负责、谁来负责和为何负责。作为机制的问责研究实际上是实现负责任的治理的工具，其重要性在于：问责有着重要的仪式与净化功能，有助于提供公共宣泄。[33][34]对于法律与行政主体来说，问责是防止腐败与滥用权力的重要机制。[35][36]问责可以作为促使政府及其行政人员反思和学习的工具，以确保对民众承诺的实现。[37][38]
虽然两种研究取向都与民主治理相关，然而却有着不同的判断标准与分析维度。作为德性的问责研究聚焦于政府官员的实际绩效，研究者们隐含或明确地制定一套善治的实质性标准以及评估政府及其行政人员是否遵守这些标准。这些基本上是关于好的公共或合作治理研究。在这些研究中，问责缺失主要体现为不恰当的行为、坏的治理或组织行为的偏离。相反，作为机制的问责研究集中于规范问责主客体行为的制度安排的操作方式，学者们研究是否存在这样的关系、是否可以被称为问责机制、这些机制的功能如何以及它们的作用是什么。这些基本上是关于政治或社会控制的研究。在这些研究中，问责缺陷主要是控制和反馈的问题。[19]尽管两种研究取向有着明显的不同，但是两者之间却又是密切相关、相辅相成的。在责任与问责问题上，弗雷德里克和芬纳的观点及其所引发的思考都是有价值的，两者的立场并不矛盾而是互为补充。如果没有责任感，问责机制是没有意义的；反之亦然，如果没有问责机制，也就没有责任感。
（二）研究重点
在两种不同的研究取向中，学者们共同关注是“谁对谁问责”（accountability to whom）和“对什么问责”（accountability for what）两大基本的研究主题。[39][40]
管理不同的有时甚至是冲突的问责压力或目标一直是研究的中心问题，潜在的问责冲突根源是“谁对谁问责”和“对什么问责”主题所引发的不同类型。[37][41][42]大多数关于“谁对谁问责”的研究基本上使用或拓展了罗美泽克和达布尼克（Romzek & Dubnick）提出的分类模型，即根据控制来源和控制程度两个维度将问责分为等级问责（bureaucratic accountability）、法律问责（legal accountability）、专业问责（professional accountability）和政治问责（political accountability）四种类型。[41][43][44]学者们将这个模型应用于其他各种情境中，例如非营利性组织[45]、人口普查局[46]、政府再造运动[47]以及地方政府[48]。而对于“对什么问责”主题的研究则主要使用或拓展了奥多纳（O’Donnell）提出的分类模型，即根据层级关系将问责分为垂直问责（vertical accountability）和平行问责（horizontal accountability）两种类型。[49][50][51][52][53]根据这一模型，财政问责[54][55]、审计问责（Power，1997）[56]、绩效问责[57][58]等是学者们关注的焦点。当然，也有少数研究同时强调了这两个方面。[25] [42] [59]
虽然“谁对谁问责”主题与“对什么问责”主题之间存在挑战，然而它们并非相互独立的研究领域而是一个相互交迭的过程，问责内容的不同往往源自问责来源的不同。更为重要的是，两者都承认期望管理（managing expectations）的重要性。期望管理意味着，问责涉及到许多方法，公共机构和行政人员通过这些方法管理来自于组织内部和组织外部的多种多样的期望。[41]更进一步说，“问责是在公共行政人员和其相关联授权群体之间，通过相应的机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”[22]期望管理范式改变了传统公共行政以被动视角看待问责的方法，在问责概念上增加了行政主动性内容，从强调外部问责控制行政转向了强调行政控制和管理外部问责，有效的问责将成为行政人员有效的期望管理。[55]然而，不管是“谁对谁问责”主题还是“对什么问责”主题，期望管理范式都将问责看作外生变量而非内生变量，忽视了行动者在构建问责制度和处理问责压力中的作用。研究表明，这种有关可行动知识（actionable knowledge）的不足就是当前问责研究的关键局限。因此，研究需要关于行动者感知、认识和处理多重问责压力的方式，连接问责结构与行为、决策和结果的因果机制，由行动者制定和修正问责制度的过程等方面的可行动知识。[39]
（三）研究方法
研究内容的性质决定了研究方法上的选择，在西方问责研究中所采用的研究方法主要是以定性的案例研究方法（case study）为主、其他研究方法为辅。[41][43][60]
由于不同的研究主题都将问责看作是期望管理的过程，因此，学者们的研究目的主要在于描述和理解问责期望的特性、变化与结果，而不是去解释这些期望与行为选择之间的相互作用。通常情况下，只有当重大事件发生且改变已有问责结构的时候，问责问题或困境才会凸现出来。正是因为如此，大部分的研究文献或多或少都是一种消极论调，关注于事故、涉案个人与惩罚。[20]而诸如“挑战者号悲剧”（Challenger tragedy）等重大事故都是突发性的和不可复制的事件，因此，诸如案例研究等定性研究方法就成为最适当的方法。在已有的研究中，除了概念阐释之外，大量的研究都采用了定性设计，诸如单案例研究（single case study）和比较案例研究（comparative case study）[23][43][44][60]、访谈法（interviews）[61]、内容分析（content analysis）[62]或者是有着强烈定性倾向的混合研究方法（mixed methods）。[63]其中案例研究是最受欢迎的方法选择。只有少数研究使用了定量的统计分析[25][48][64][65]和实验设计。[59][66][67]
在问责研究初期，定性方法无疑是恰当的，它有助于问责相关理论的产生和发展。尽管如此，研究中也存在着方法多样性的缺乏和定量设计的匮乏等问题。此外，过去的定性方法并没有能够解决好问责结构与行为者之间的交互关系。伴随着研究的深入，问责研究的新探索同时也提出了研究方法创新的问题。传统的定性研究不能满足对问责的语境、嵌入和变化过程的分析，例如问责需求的变化以及问责协商、谈判和对话过程的出现。邦特（Bundt）较早地意识到了这个问题，并尝试利用一个积极的模型来研究问责关系，虽然她的研究实际上还是定性的。[68]此后，部分学者开始采用过程研究方法（process approach）分析事件出现的顺序，揭示事情如何随着时间的推移而变化。[69]扎根理论（grounded theory）、叙事分析（narrative）、可视化映射（visual mapping）以及时序区间分析（temporal bracketing）等数据分析方法也被用来对问责进行经验性的研究。另外，参与行动研究（participatory action research）、实验研究（experimental studies）、模型建构（agent-based modeling）以及采用调查研究（survey research）的定量方法也被认为是可供选择的研究方法。[39]方法上的多元化无疑是可取的，这样才能够捕捉到问责的复杂现实。
（四）研究发现
由于研究重点的不同和研究方法的差异，已有研究文献中得出的结论主要是描述性的和演绎性的，而不是规范性的和归纳性的。通过梳理可以将研究结论概括为以下六个方面：
（1）不同的问责压力之间存在冲突，这些冲突导致了灾难、危机和管理不善等问题。[23][41][42][43][46][48]对于问责而言，责任主体面对着来自公众、官员、个人、组织、媒体等之间不同的问责期望，这些期望形成了对责任主体的多重压力，从而导致了诸如挑战者号航天飞机失事事件、罗恩•布朗飞机失事事件等灾难的发生，同时也带来了诸如多责任混乱（multiple accountabilities disorder）、责任与问责复杂化等危机的挑战。（2）由于问责本身的复杂性，过分依赖某一或某些特定类型的问责会导致许多问题：过多的法律问责和等级问责损害了专业问责和政治问责[45]；过多的政治问责和等级问责损害了专业问责[41][43]；正式的程序问责（procedural accountability）加剧了政治问责的局限[70]；生产导向的问责（production-oriented accountability）会导致灾难和阻碍变迁。[44]（3）没有完善的问责模式，每一种模式都有可能演变成非生产性的（unproductive）或非法的。[71][72]大量的问责研究文献集中揭示了一个重要的悖论：负责任的解释和应用外部问责需求，依赖于支持良好行政判断的美德的培养，但是用来沟通这些外部标准的机构命令机制以及监督它们是否符合这些标准则往往会威胁到支持负责任判断的质量。这一悖论无疑揭示出，在问责研究中并没有完善的模式可以遵循。（4）在承包和私有化的背景下，问责基于经典的委托代理模型或市场化途径具有很大的局限性。[63][73]虽然从委托代理的视角衍生出来的问责方式是非常有用的，这使得在契约中坚持问责看起来是有效的，但是这种程序性的问责设计具有较强的象征意义，并不能避免客户受到侵害的可能性。从问责的角度讲，政府服务外包的改革使得政府在转嫁责任的同时也造成了责任主体的模糊性，这就使得问责变得更加困难。（5）承包、私有化和混合组织导致很大的问责挑战，需要培养专门的问责能力。[22][74][75]在公共服务外包、公私合作等过程中，政治、行政与市场三者之间会产生各种各样且经常不一致的问责期望，这就使得本来已经复杂的公共管理形势面临更大的挑战。不同管理水平的复杂性表明，需要训练有素的契约管理人员尤其是熟悉问责结构的人员，以促进对契约履行的监督和减少委托代理的复杂化。（6）诸如绩效管理和政府再造的管理改革给传统问责形式带来了很大的困难和挑战。[47] [76]绩效管理运动和政府再造改革影响了不同利益相关者对公共管理者的问责，它们映射出公共管理者周围的各种问责关系以及考察这些改革是如何影响他们自身的。这些管理改革改变了不同利益相关者之间的关系与机制之间的平衡，在这一过程中，传统问责形式明显不能适应政府管理改革的要求，因此需要进行相应的转变。
这些研究结论主要都是关于问责本身的问题，而不是行动者在具体的行为过程中如何处理这些问题，或者行动者如何建立有效的制度安排。不过近年来，已经有学者开始关注具体问责过程中行动者的影响。这些学者提出了诸如对话问责（dialogue accountability）（即通过对话的形式使得公职人员负责任）[77]、协商问责（deliberation accountability）（即在调查的基础上通过交流协商进行责任追究）[78]、谈判问责（negotiated accountability）（即通过谈判的形式明确责任主体所应负的责任）[79]、相互问责（mutual accountability）（即公共服务外包后在政府与非盈利组织之间进行交互问责）[80]和突发问责（emergent accountability）（即在复杂环境中针对突发事件的应急性问责）[24]等多种问责形式。杨开锋（Yang）则在借鉴吉登斯的结构化理论（structuration theory）的基础上提出，问责研究需要有关治理行动者应对多重问责压力的方式、连接问责结构与行为和结果的机制、问责制度产生与发展的过程等方面的可行动和可操作知识。[39][81]
（五）研究启示
西方问责研究主要是描述并解释问题，较少有研究为公共管理者提供具体的政策建议，当然，也有少数研究文献中提出了这样的建议。其中比较典型的管理启示包括：
卡恩斯（Kearns）认为管理者应该采用问责审计中的SWOT分析，并根据不同的问责环境采取服从（compliance）（法律问责）、回应（responsiveness）（谈判问责）、倡导（advocacy）（预期问责）和专业判断（professional judgment）（酌情问责）等四种类型的问责策略，而且详细探讨了这些策略可能会导致什么样的管理活动。[79][82]王小虎（Wang）指出，为了改进问责，管理者应该通过切实的绩效指标、明确的预期和正当程序等消除员工对暴露工作绩效的疑虑；同时，管理者还应该考虑道德培训、以身作则以及营造一个自由的沟通环境。[25]佩奇（Page）提出跨部门合作能够通过14项指标而构建四个相互依存的问责平台，即外部授权（external authorization）（管理期望与回应政治利益相关者需求的能力）、内部包含（internal inclusion）（管理期望与回应专业同仁和合作伙伴需求的能力）、结果评估（results measurement）（确定合作的任务、目标和指标的进展以及随着时间的变化而跟踪数据的能力）、结果管理（managing for results）（使用策略结果的数据来评估进展与改善未来的政策和运作的能力）来强化问责能力。[83]阿贾尔等人（Acar et al.）建议管理者有效整合问责与战略管理，并与合作者展开经常性的对话。[61]摩尔（Moore）还开发了一套战略管理（strategic management）框架以帮助管理人员应对问责压力和创造公共价值。战略管理途径力图克服传统问责方式的局限性，着眼于公共组织与外部环境的相互作用，系统考虑组织的未来远景，长期目标和近期目标，将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和危机管理。[84]为了在协作的环境中处理问责事务，惠特克等人（Whitaker et al.）则建议管理者应该注意强大的利益相关者分享权力的意愿、了解新的问责期望只能慢慢地建立起来、承认问责研究的不同角度、识别新的服务方法以及愿意并且能够奉献时间和精力去改善服务。[80]
同时，现有的文献也指出了一些尚未解决的问题，主要分为四类：（1）如何构建问责能力和问责平台[73][83]；（2）不同背景如何影响问责，考虑的因素如政府形式[25]、合作关系阶段[61]、历史时代[47]、政策体系[45]、组织文化[22]、行政改革[47]等；（3）问责如何影响其他因素，比如问责与绩效之间的机制[2][24][58]以及问责对风险管理的影响[56][85]；（4）哪种新形式的问责是必要的，何时和如何使用它们以及它们如何影响其他形式的问责。[77]虽然学者们提供的管理建议是有见地的而且是深刻的，然而许多建议却是不可行的。从某种意义上讲，这些主张不是因果命题，因此在管理人员的日常工作中不能被容易地重新创造。[86]针对这四类尚未解决的问题，已经有学者向前迈出一步发展更可行的问责知识，从成因及防治两个层面去探索负责任的治理（accountable governance）如何实现。[60]
三、中国非竞选政治中的问责研究
中国问责研究集中兴起于2003年非典危机引发的“问责风暴”，2003年因此也被称为“问责元年”。时至当下，可以说从理论到实践，问责都已实实在在地进入了人们的视野。从2003年以来（2003年以前也有少量的研究），学术界对中国问责问题进行了大量的研究，已取得了丰硕的成果。仅通过中国知网（CNKI）以“问责”为主题进行检索，能够搜索到的相关文章（包括期刊论文、会议论文、学位论文）就有七千余篇。由于问责是一项实践性、操作性很强的问题，随着问责制的不断推行、问责实践的不断深入，人们对问责的理解也在不断丰富。实务界也采用了大量的措施来健全问责制度，十多年来党和政府相继制定了许多相关的问责法律法规，从中央到地方各级政府都初步建立起了各种形式的问责制。通过文献梳理，已有研究可以从研究视角、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面进行概括。
（一）研究视角
问责是与责任密切相关的研究问题，虽然中国直接对问责的研究起步较晚，但责任政府、政府责任等与问责相关的议题一直受到行政法学界、政治学和行政管理学界的重视。
在行政法学界，应松年、罗豪才、胡建淼、杨解君、袁曙宏、孙笑侠、马怀德、姜明安等学者分别在其著作中强调了法律对公共权力的控制作用，为建立问责法律制度奠定了法理基础。其中，胡建淼通过文本分析与案例研究相结合的方法，对中外领导人的行政责任问题进行了实证分析与理论研究。[87]胡肖华从法学的视角探讨了当前行政责任问题研究中的诸多理论问题，并对行政责任的发展完善提出了自己的思考。[88]田思源分析了责任政府、法治政府、服务政府与政府责任法制化的关系，并对政府责任法制化的内容进行了探讨。[89]陈党采用“应然”与“实然”相结合的研究方法，针对我国问责立法的现状以及实施中存在的问题，提出了完善问责法律制度、优化运行环境的基本途径。[90][91]曹鎏对问责法治化过程中所必须解决的理论问题进行了全方位的解析，进而提出了如何实现从问责法制到问责法治的具体路径。[92]
在政治学和行政管理学界，学者们大多倾向于从民主和法治的视角出发对责任与问责问题进行研究。其中，张成福认为，责任政府就意味着一套对政府的控制机制，并提倡将政府责任细分为道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任和政府的侵权赔偿责任等六个方面进行研究。[93]张贤明通过对责任的三个有机组成部分的分析，得出了责任与社会角色的相关性，在此基础上对政治责任的基本逻辑与实现问题进行了探讨。[94][95]李景鹏指出，政府与公民的平等交换、平等制约和平等服从宪法和法律的理念是明确政府责任的理论基础。[96]陈国权等人的系列研究表明，责任政府是一种理想的政府形态，责任政府与其他形态政府的根本区别在于责任政府是一个以责任为本位的政府，从而在根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑，实现了责任对权力行使的限制。[97]李军鹏和周亚越全面总结了西方责任政府理论研究的发展变化与主要进展，并提出了中国特色责任政府建设与问责制度完善的思路与对策。[98][99]
（二）研究重点
中国问责研究的现实指向性决定了研究主题的倾向性，在研究过程中，学者们主要关注于“谁对谁问责”和“如何问责”两大研究重点，尤其是对“如何问责”的研究。
“谁对谁问责”实际上涉及问责主体与问责对象两部分，从主客体关系的角度来看，他们之间表现为一种对应的责任关系，这种责任关系往往为政治理念和法律法规所规定，使得问责过程表现为强制性执行过程。宋涛的研究表明，不同问责类型的问责主客体是不一样的：在等级问责中，问责主体是上一级官员，问责对象是下一级人员；在法律问责中，问责主体是各种法律行为体，问责对象是行政部门及官员；在政治问责中，问责主体议会、政党、公民、媒体等，问责对象是政务官；在职业问责中，问责主体是以上一级官员为主，问责对象是下一级人员。[100][101]在已有的问责文本中，大多数办法规定问责主体仅限于本级人民政府，少数地方包括了各级机关；有些办法规定问责客体为作为一个整体的政府以及作为个体的政府工作人员，大多数办法仅指后者。[102]学者们的研究一致认同，就问责主体而言，目前问责主要还是局限于行政机关内部的同体问责，缺乏像人大、公民、社会等异体问责[12][103][104][105][106]；就问责对象而言，目前问责主要还是针对政府内部的行政官员，问责客体范围存在模糊不清的情况。[90][102][107][108]
“如何问责”实际上是操作层面的问题，这与中国问责研究的现实指向性是相符的，因此也是学者们关注的重点。在现有的问责研究文献中，绝大多数研究最后都落实到如何问责的问题上来。总体而言，学术界在探讨中国问责存在问题的基础上提出了许多有针对性的对策建议，希望通过问责主体多元化、问责对象明晰化、问责范围扩大化、问责方式科学化、问责程序规范化等途径构建一套完整的问责体系。[90][103][109][110][111][112]虽然这些对策建议很有吸引力，但是正如杨开锋（Yang）所说的那样“缺乏可操作性”，很难被实际部门所采用。[39]因为学者们只是从已有存在问题入手提出相应的对策建议，而缺乏对存在这些问题背后原因的深入分析，只有少数学者对此进行了阐述。例如，黄健荣和梁莹的研究指出，责任性不足和问责乏力之根源在于责任意识的缺失、制度缺失或制度有效供给不足、“信任”社会资本的缺失、政府官员法治观念和服务理念的不足以及由于信息的不对称和监督机制的缺失而造成的监督乏力。[113] 张贤明的研究发现，当代中国问责制度建设及其实践存在问题的原因主要在于国家权力结构、党政关系、行政管理体系和干部人事制度等方面的制度安排以及实际运行方面存在的缺陷。[110]从本质上讲，问责在实践过程中存在的问题与政府组织的行为逻辑有关，政府的权力本位而非责任本位行为逻辑是导致问责存在困境的根本原因，从而影响了问责体系的完善。[97]
（三）研究方法
由于中国问责研究起步较晚而且源于对现实问题的回应，因此已有研究主要是规范分析，缺乏科学的方法论指导，只有少数几篇文献运用了案例研究、比较研究、文本分析和简单的描述性统计等研究方法。
就案例研究而言，陈汉宣和高洁（Chan & Gao）通过目标责任制的案例探讨了问责与绩效的关系，发现在中国实施绩效评估会导致一个问责悖论，即加强问责会阻碍政府能力的提升，地方政府目标责任制的推行会导致重视短期问责而轻视长期政府能力的问题，这其实是本末倒置[114]；赵蕾选择了中国内地和香港地区为案例，以集中比较分析为理论视角，经由对两地问责制度出台背景与内涵特征的对比研究，挖掘出二者在构建模式上的多维差异。[115][116]就比较研究而言，陈汉宣和罗森布鲁姆（Chan & Rosenbloom）采用罗美泽克和达布尼克的问责分类方法，通过对中国和美国的比较，分析了当代公共行政中问责研究的四大挑战；[117]马骏和侯一麟（Ma & Hou）通过对美国进步时代和当代中国预算改革的比较，系统分析了公共预算在问责中的作用，在此基础上识别出实现政治问责的三条道路。[5][13]就文本分析而言，周仲秋对国内首个问责政策文本《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》进行了解读与分析[118]；陈国权等对中国启动问责制以来地方政府相继出来的问责制度文本进行了全面的梳理，通过比较分析各地问责制文本的异同之处，揭示出文本规定仍然存在的问题，并提出了制定问责各要素应把握的要点，以期为地方政府问责办法的制定提供参考，促进我国政府问责制度的日臻完善。[97](P145-158)[102]就统计分析而言，宋涛根据行政问责实践过程中所发生的问责事件，采用定量分析方法，以2003—2009年《人民日报》和《中国青年报》中所报道的195个问责事件为样本，通过统计分析对行政问责发动机制、执行机制和处理机制的状况及实现效果进行了检验，总结出当前行政问责的特点和存在的不足，并提出了中国行政问责制度构建中的若干建议。[101][119][120]
除此之外，大部分研究文献都是定性的理论阐释，很少有研究将问责正式的作为自变量或因变量来考察。因此，在研究中既缺少方法论的多样性同时也缺乏规范的定量研究，就连被西方问责研究所广泛采用的案例研究方法也很少采用。随着问责研究的深入，对方法论提出了新的要求，因此需要在研究中引入新的研究方法，以适应问责研究不断发展的要求。
（四）研究发现
中国问责研究是一项具有明确实践指向的研究课题，为此，学者们从不同的视角、方法和途径探讨了当前问责领域存在的现实问题或困境。代表性的观点可以概括为以下几个方面：
（1）政府权责不清。目前中国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重以及责任划分模糊，这样就会导致党政官员之间该问谁的责、不同层级之间官员该问谁的责以及不同部门之间该问谁的责难以明确。[111][112][121][122][123]（2）问责法制缺失。中国虽有责任追究的某些规章但没有问责的法律制度，现行行政法律责任制度散见在一些单行的法律中，还没有制定专门的行政问责制方面的法律法规，更缺乏完整的确保行政责任的法律体系。[90] [103] [107] [111][124][125]（3）问责主体缺位。问责主体是同体问责和异体问责的双重结合，然而就目前看来，中国行政问责还是局限于行政机关内部的同体问责、缺乏异体问责，在实践中问责主体缺位主要表现为人大问责、公民问责和社会问责缺位。[102] [104] [105] [106] [107] [122] [126]（4）问责客体模糊。问责客体不清根源于责任主体的权责不清，由于中国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，造成官员的责任归属难以认定，这在一定程度上影响了问责制的实施。[90] [102] [107] [108] [127] [128]（5）问责范围不明。当前中国问责范围太窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，问责仅仅局限于执行环节而忽视了决策和监督环节的责任追究，使得问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。[101] [103][119] [129] [130] [131]（6）问责程序不完善。目前的问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准，问责发起程序、问责启动主体和责任标准方面的制度缺陷导致了问责程序的随意性和不确定性，无疑会影响问责效能的持续提升。[97](P159-163)[108] [112] [122] [132]（7）问责文化缺乏。问责文化是影响问责制度健全的重要因素，主要体现在问责心理、问责思想和问责意识三个方面，具体来说，“官本位”观念根深蒂固、责任意识缺失、道德自律弱化、民主法治意识淡漠等造成了问责文化的严重滞后。[111] [133] [134] (P137-145)[135] [136] [137]（8）政务不公开透明。由于目前问责过程中信息不公开、不透明，导致问责主体不能充分有效地了解行政者行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序，直接影响了问责的实施。[108] [112] [127] [138]
造成中国问责制度困境的因素是多方面的，学者们的概括基本上详尽地指出了制约问责的几乎所有现实问题。而且，对于这些因素的分析已经成为共识性的领域，基本上不存在争议。实际上，问责制的困境是现有政治体制中的权力结构以及现实生活中的社会环境双重作用的必然结果，每个方面的缺陷或不足都在某种意义上构成了问责困境的内在条件或外在环境。这也就是说，要深入分析问责的困境，必须对其运行的内在条件和外在环境进行剖析。
（五）研究启示
问责研究发现的上述问题说到底是制度短缺的问题，因而相关研究最终必须要落实到如何完善问责制问题上来，学者们对如何发展完善问责制度提出了许多有针对性的对策建议。典型的观点可以概括如下：
（1）明确划分权责。问责的基本前提是在不同的部门、层级与官职之间有严格的权责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责、谁来问责、何人依何种程序判定官员失责。[98](P212-213)[109] [112] [139] [140]（2）健全问责法制。问责制的发展完善应加强立法与制度建设，增强法治保障、克服制度缺陷，当时机成熟时应制定全国统一的《行政问责法》，做到问责的制度化、程序化、规范化。[90] [103] [122] [125] [141] [142] [143]（3）问责主体多元化。多元的问责主体主要包括人大问责、内部问责、司法问责、媒体问责、公民问责等几个方面，随着问责研究的深入，人大问责、公民问责、审计问责、财政问责等越来越受到学者们的关注。[13] [105] [106] [144] [145] [146] [147]（4）问责客体明晰化。强化问责制需要围绕公共权力规范问责客体，科学、合理、公正地界定负有直接或间接领导责任的领导机构及其责任人、负有直接或间接领导责任的上级政府与上级领导机构及其责任人。[107] [108] [109] [112]（5）扩大问责范围。逐步扩大和规范问责的范围，要依法、依规追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、政治不良影响责任、查究不力责任、妨碍查究责任、职务故纵责任、效能低下责任、教育不力责任、督查不力责任等。[112] [122] [138] [148] [149] [150]（6）规范问责程序。程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证，问责研究应逐步建立一套科学规范的行政问责程序，以规范化的程序保证问责的有序进行，实现问责的制度化、规范化。[98](P222)[112] [124] [150] [151] [152]（7）塑造问责文化。问责制能否贯彻落实、能否真正实现其价值目标，不仅需要外部的刚性制度规范，同时需要内部的行政伦理约束，其根本改善需要一整套从制度完善到文化建设的系统改革措施。[98] (P211) [111] [109] [137] [139] [153]（8）政务信息公开。只有政府透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下，根本解决信息公开的问题有赖于制定全国统一的《信息公开法》，同时制定相应的违法惩戒措施。[108] [123] [128] [154] [155]
针对问责实践中存在的问题或困境，学者们提出了许多有益的看法。从表面上看，学者们对问责制未来的发展众说纷纭，但其背后的逻辑却是一致的，那就是回应性、法制性、参与性、透明性、公开性等这些基本要素。不同研究者提出的对策和措施诚然与其对制约问责制的弊病的诊断有关，但由于不同的历史文化和政治环境，中国实现问责的道路是不同的。基于竞争性选举环境的西方问责经验并不是实现问责的唯一道路，在非竞争性选举背景下，一条实现问责的中国道路正在形成。
四、结论与展望
通过文献回顾可以发现，问责作为政治与公共行政学领域的核心概念，已经成为中西方学术界共同关注的焦点。虽然明确研究问责问题的历史并不长，但是问责研究已经取得了丰硕的理论成果。在研究过程中，由于中西方问责环境的不同，从而形成了两种不同的研究途径。
西方的问责是在竞争性选举的框架下进行的，因此相关研究也是基于这样的假设，即要实现问责首先必须建立选举民主，否则任何关于问责的讨论都是毫无意义的。在此背景下，问责研究兴起于弗雷德里克与芬纳就现代民主政府中的行政责任问题所引起的著名争论，这一争论也导致了西方问责研究的两种不同取向。但是，不管是作为德行的问责取向还是作为机制的问责取向，都是将问责看作是民主体制下政府对于来自组织内外各种不同期望的管理。相反，中国的问责是在非竞争性选举的框架下进行的，研究探讨在非竞选政治中如何实现有效问责。在此背景下，问责研究并非兴起于某场理论交锋而是源自于对特定实践问题的反思，这就使得中国的问责研究具有明显的现实指向。因此，学者们的研究任务主要是基于具体的问责实践来探索非竞选政治中实现有效问责的可行途径。中西方不同的问责研究途径导致学者们在研究重点、研究方法、研究发现和研究启示上的差异。（此处略去表格）
第一，从研究重点上看，在西方问责环境下，学者们主要关注于“谁对谁问责”和“对什么问责”两大研究重点。这两大研究主题是相互关联、互为补充的，且都承认问责期望管理的重要性。在此基础上，学者们的研究主要是描述性的和解释性的，目的在于探讨不同问责期望之间所存在的冲突、问责类型的不同倾向所导致的问题、私有化背景下问责所面临的困境以及公共管理改革给传统问责形式所带来的挑战，而较少对政府机构及其行政人员给出具体的政策建议。相反，在中国问责环境下，学者们主要关注于“谁对谁问责”和“如何问责”两大研究重点。问责理论研究的触发机制通常是政府实践，而非政府实践从理论研究中寻找灵感。在此基础上，学者们的研究主要是解释性的和对策性的，目的在于探讨当前问责领域最突出和最紧迫的现实问题，并就如何解决这些问题以及如何完善问责制提出具体的对策建议。
第二，从研究方法上看，由于西方问责研究大多都是将问责看作期望管理的过程，学者们的研究主要在于描述和解释问责期望的特性、变化与结果，因此除了概念阐释之外，所采用的研究方法主要是以定性研究为主，如案例研究、访谈法、内容分析等，其中案例研究是运用最多且发展最好的研究方法。由于大量的研究文献都是定性的和概念性的，因此缺乏规范的因果关系假设，虽然已经有研究将问责作为自变量或者因变量进行分析，然而只有少数使用了统计分析等定量研究方法。相反，由于中国问责研究是源于对现实问题的回应，而且研究起步较晚，因此已有研究主要是比较借鉴和规范分析，只有少数几篇文献运用了案例研究、比较研究、文本分析和简单的描述性统计等研究方法。除此之外，大部分研究文献都是定性的理论阐释，缺乏将问责作为自变量或因变量来考察，即便是案例研究方法也很少采用。
第三，从研究发现上看，根据研究重点的倾向和研究方法的选择，西方已有研究文献中得出的结论主要是描述性的和演绎性的。学者们在研究中发现：不同问责压力之间的冲突会导致灾难、危机和管理不善的问题；过分依赖某一或者某些特定类型的问责会损害其他类型的问责；在众多问责实践中并没有完善的问责模式可供选择、每种模式都有其优点和局限；在公共服务私有化背景下基于委托代理模型或市场化途径的问责有很大的局限性；承包、私有化和混合组织导致很大的问责挑战；政府再造改革给传统问责形式带来了很大的困难。这些研究结论是根据既定研究假设的演绎推论，因此主要都是关于问责本身的问题，而没有或很少关注到行动者在具体的问责过程中如何应对这些问题。相反，中国问责研究是一项具有明确实践指向的课题，为此学者们根据现实观察发现的问题或困境多是规范性的和归纳性的。研究发现当前问责领域存在的问题主要有：政府权责不清；问责法制缺失；问责主体缺位；问责客体模糊；问责范围不明；问责程序不完善；问责文化缺乏；政务不公开透明。这些问题是现有政治体制中的权力结构与现实生活中的社会环境双重作用的必然结果，因此要深入分析问责的困境，必须对其运行的内在条件和外在环境进行剖析。
第四，从研究启示上看，在研究发现的基础上，西方问责研究重解释问题而轻政策建议。其中比较典型的研究启示多是借用管理学中的管理工具，诸如将SWOT分析、绩效指标、跨部门合作平台、战略管理等策略运用到问责研究之中，以提高问责能力和应对问责压力。虽然这些管理建议是有见地的，然而许多建议却不可行，因为它们不是因果命题，因此很难被管理人员直接拿来运用到具体的问责过程中去。相反，由于问责内容的倾向性，中国问责研究轻解释问题而重对策建议。相关研究最终绝大多数都落实到如何完善问责制问题上来，学者们根据研究发现提出了有针对性的对策建议，典型的观点主要有：明确划分权责；健全问责法制；问责主体多元化；问责客体明晰化；扩大问责范围；规范问责程序；塑造问责文化；政务信息公开。这些对策建议背后都包含着回应性、法制性、参与性、透明性、公开性等基本要素，而且与相应的问责环境密切相关，中西问责环境的不同必然导致对策建议适用性的局限。
对于中国问责研究而言，已有研究的内容主要是对问责的概念性阐释和对问题、对策的探讨，学者们多从宏观的角度对该问题进行研究，探究制度建设的合法性、合理性及适用性，较少从微观的角度对具体的问责方式的有效性进行研究。从微观的视角来看，根据行政过程的不同环节可以将问责分为决策问责、执行问责和结果问责。研究表明，虽然中国的问责一直保持较强的力度，对问责对象的处理从总体上保持较严厉的状态，也取得了一定的成绩，但是，在以等级问责为主要类型的问责实践中，所追究的主要是在突发公共事件中涉及的行政执行和行政结果两个环节的失责责任，而对于行政决策这个环节，目前的问责实践则几乎没有实质性的触及。[119]总的来说，“中国行政问责实践所实现的问责内容效果，主要集中于行政结果环节，在行政执行环节中的问责内容效果偏弱，行政决策环节中的问责内容效果极度偏弱。”[101](P240)
通过文献梳理可以发现，在已有研究文献中，仅有少量学者关注到了像“厦门市PX项目事件”等决策问责实例。在这些研究中，学者们对于构建决策问责制度的意义已基本达成了共识，也给出了宏观的理论框架，并从完善决策体制和应对决策失误的角度对决策责任追究问题给予了关注。虽然这些研究成果为研究的深入进行提供了极富启发性的线索，然而决策问责研究至今仍然只是停留在政治理念和理论阐释层面，缺乏系统而深入的研究。而恰恰是因为这些不足之处，给进一步研究提供了发展和提升的空间。在对已有文献进行回顾和梳理的基础上我们认为，对于中国问责问题的深化研究，需要重点关注于决策问责领域，如何实现决策问责是当前中国问责研究的核心和关键领域。
注释:
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谷志军（1985- ），男，湖南桑植人，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：责任政府与问责制；王柳（1978- ），女，浙江宁波人，杭州行政学院副教授，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：绩效评估与问责制。
文章来源：《甘肃行政学院学报》2013年第2期。引用请以正式发表版本为准。
