内容提要：2014年12月27日由杭州市综合考评委员会办公室、《中国治理评论》编委会和浙江大学中国地方政府创新研究中心联合主办的“治理现代化与绩效管理科学化研讨会”在杭州召开。围绕着中国治理现代化、绩效管理与治理现代化的关系以及绩效管理科学化等具体问题，与会专家认为，治理现代化是人类政治发展的普遍趋势，中国治理改革和实践要学习和借鉴体现为工具理性的世界治理经验；民主是现代国家治理体系的本质特征，绩效管理有助于实现治理合法性、提高治理有效性，是实现民主治理价值的有效方式；绩效管理的科学化本质上要通过推进绩效评估走向真正的绩效管理来实现，并进一步提升绩效评估的技术化水平，优化绩效管理中的公民参与。
关键词：治理现代化 绩效管理科学化 公民参与
由杭州市综合考评委员会办公室（杭州市绩效管理委员会办公室）、《中国治理评论》编委会和浙江大学中国地方政府创新研究中心联合主办的“治理现代化与绩效管理科学化研讨会”于2014年12月27日在杭州召开。中央编译局俞可平教授、中共中央党校王长江教授、吉林大学周光辉教授、浙江大学余逊达教授、国家行政学院丁元竹教授、复旦大学浦兴祖教授、清华大学景跃进教授、北京大学燕继荣教授、浙江大学陈国权教授、国家行政学院褚松燕教授，杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬、副主任俞明辉、商建平和有关工作人员参加了本次研讨会。会议由浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授主持，中央编译局俞可平教授作了《世界城市治理创新的若干趋势》的主旨报告，杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬作了《公共治理与政府绩效管理中的公众参与》的主题演讲，与会专家围绕着中国治理现代化、绩效管理与治理现代化的关系以及绩效管理科学化等具体问题开展了深入讨论。
一、站在世界的立场看中国治理现代化
十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，由此，国家治理现代化的议题重兴。俞可平教授认为，完善和发展中国特色社会主义制度是改革的目标和框架，国家治理体系和治理能力现代化则是实质性的内容，巩固和发展中国特色社会主义制度必须通过治理体系和治理能力现代化来实现。
俞可平教授指出，“治理”的概念不同于“统治”的概念，统治是价值性的概念，治理是工具性的概念，治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性，无论何种政治体制，无论谁执政，都希望国家有良好的治理，从统治走向治理，从传统治理走向现代治理是人类政治发展的普遍趋势。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化需要遵循人类社会治理的共同规律，学习和借鉴西方发达国家成功的治理经验，汲取深刻的治理教训，同时总结中国地方治理改革创新经验，将成熟的、优秀的政府创新和社会创新经验上升为国家制度。理解治理有三个维度，第一个维度是national（国家）意义上的治理，包含三个次级体系，即，政府治理体系、市场治理体系和社会治理体系，由规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序组成；第二个维度是国家层面和地方层面区分上的治理，包括中央治理和地方治理；第三个维度是区域角度下的治理，包括城市治理和乡镇治理。城市治理对中国治理实践而言越来越重要，一方面，目前中国城镇化的比例已经达到53.57%，在量上城市治理的比重超过乡镇治理；另一方面，对西方发达国家的城市治理创新案例的分析表明，城市治理创新已经成为国家治理创新重点，内容非常广泛，核心领域是公共政策、市政规划，重点领域包括城市发展规划、生态环境、公共空间、公共交通、公共安全、公共卫生、公共文化、公用水源、社会保障、社会救助、社区治理、市民融合、城市社会问题等领域。这些问题也是当前中国治理改革面临的主要问题，因此需要借鉴和汲取更多的体现为工具理性的西方发达国家城市治理经验。
在此基础上，俞可平教授总结了世界城市治理创新的六个趋势：（1）治理主体日益多元化，但在多元化的治理结构中，公共权力结构依然占主导；（2）在信息化、全球化的时代，城市自治化进程加速，沿着两个方向推进，一是相对于中央政府，城市作为地方政府和地方共同体自治化程度明显提高，二是相对于政府公共权力机关，市民在城市治理中的作用上升，社区在城市治理中的基础作用日益凸显；（3）参与式治理成为新的亮点，成为市政管理的主要方式和协商民主的重要方式，市民组织与政府组织的合作治理格局已经形成，公众参与贯穿城市治理的整个过程，覆盖城市治理各个重要领域；（4）新的信息网络技术日益成为新的不可或缺的工具，影响治理能力的要素包括治理主体的素质、制度和机制的完善，还包括工具，信息网络技术工具改变人类的行为方式和生活方式，改变城市生活的形态与内涵；（5）联合治理（协同治理）成为城市治理的新趋势，网络化成为这个时代的特征，呈现区域协作、组织协作和项目协作三种协同治理类型；（6）新兴组织在城市创新中承担重要角色职能，并给城市创新带来新的动力和活力。这些趋势不同程度地体现在当前中国的治理实践中，中国治理改革和创新需要遵循和借鉴世界治理的普遍规律和经验。
二、以公民参与的绩效管理推进民主治理
杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬介绍了以公民参与为基本导向的杭州绩效评估实践。杭州市政府绩效管理注重公众诉求表达，凸显公众在绩效评估中的主导地位，发展覆盖社会各阶层的大样本的参评代表，建立多渠道、宽领域的公众参与机制，又注重公众诉求回应机制的建设，建立“评价—整改—反馈”工作机制和绩效分析治理诊断调查机制，有效地发挥了绩效管理的发现功能，提高公共治理水平，并从各层次各领域扩大公民有序政治参与，推进公共治理主体多元化，是中国特色政府绩效管理的现实路径。与会专家高度评价了杭州综合考评和政府绩效管理所取得的成功经验，并对绩效管理推进民主治理展开了热烈的讨论。他们普遍认为绩效管理有助于实现治理合法性、提高治理有效性，是实现民主治理价值的有效方式。
俞可平教授认为衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准，其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在，因此，通常将现代国家治理称为民主治理。国家治理的理想状态是善治，善治是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。治理的绩效问题非常重要。改革开放以来，中国共产党从革命党转向执政党，其执政合法性的基础发生了重大的转变。当前中国共产党执政的合法性非常重视两个来源，一是法治，二是绩效，尤其是绩效，事实上已经成为中国政治合法性的一个非常重要的源泉。因此，如何评价绩效就成为了一个非常关键的问题。在西方近代以来的民主政治中，绩效合法性通过单一的“民选”实现。但是最近福山对西方政治体制提出了严厉批评，认为仅有民选是远远不够的，因为政府能力严重弱化，福山所称的政府能力主要是改善政府的治理绩效。绩效及评价问题非常重要，要通过科学的绩效管理评价绩效，提升绩效。杭州在这方面走在了国内其他城市的前列。
中共中央党校王长江教授认为杭州在政府绩效管理中突出了“让人民满意”的导向，绩效管理与公民参与相结合，代表了治理的大方向。治理与民主之间密切关相关，民主就是老百姓当家作主，治理具有主体多元的含义，首要本质是多元参与，包括公众，这就是民主。治理包含民主，加快发展民主是国家治理体系的应有之义。
清华大学景跃进教授也从治理合法性的角度做了深入分析，认为以杭州为代表的参与式绩效管理的小实践，回应了政治学的重大问题，即选举与回应性（民主）的问题。在西方的民主政治设计中，选举是起点，没有选举，就没有对政府的问责，就不可能形成政府对民众的回应，也就不存在民主。但是事实上，威权政体在一定条件下，越来越呈现出适应性和弹性。选举和回应性的逻辑关系，在某种程度上被中国的经验纠正了，参与式绩效管理提供了关于民主发展序列的很好的反思性的样本。
吉林大学周光辉教授从基于政策合法性的政治合法性的角度讨论了公民参与绩效评估的意义。他认为，决策民主化是实现治理现代化现实而有效的路径，公民参与的绩效管理落实公民的知情权、表达权、参与权和监督权，增强体制的包容性，提高执政的人民性和合法性，同时改变决策者的参与结构，反映多元的利益诉求，提高政策的公共性和普惠性，并通过公共政策的合法性来提高政治合法性，实现社会的公平正义。治理的第一要素是实现秩序，第二要素是实现公平正义的正当性价值，绩效管理中的公民参与是实现这种公平性价值的有效手段。杭州综合考评和绩效管理形成了可量化、可评价的指标体系，具有可操作性和可复制性，在国内起到了引领示范作用。
浙江大学社会科学研究院院长余逊达教授在总结发言中指出，杭州的绩效评估是一个比较有效的将公民参与（民主治理）、科学治理与规范化治理结合的案例，不是单纯的绩效管理科学化问题，也不是单纯的公民参与问题，而是在地方政府的权限范围内改善地方政府治理的一个可行实践。在坚定“三个自信”的背景下，将地方经验上升为一定理论高度，并回答体系性问题，具有积极意义。
其他与会学者也都认可公民参与的绩效管理对治理现代化的积极意义。复旦大学浦兴祖教授认为，无论是传统的治理还是现代的治理，都重视民众的回应性，只是回应的终极目的有维护专制统治和维护公共利益之本质区分，当前绩效管理中的公民参与为实现现代治理的回应性提供了样本。北京大学燕继荣教授认为，对中国未来发展来说，要确立制度自信，责任政府是关键，杭州的绩效管理实践为民主价值的制度化提供了实现的途径，在落实责任政府的原则、推进责任政府的制度化、实现民主参与的有效性方面有较大的空间，但是也不能过于简单地处理民主参与同绩效管理之间的关系。国家行政学院褚松燕教授认为，杭州的实践是以绩效管理的工具性来撬动治理现代化的价值性，通过公民参与绩效管理，实现行政吸纳，从而实现从工具性向价值性的转移。
三、绩效管理科学化的方向与路径
如何在实现公共利益最大化的善治的治理目标中，发挥好绩效管理的作用，提高绩效管理的科学化呢？王长江教授认为对绩效的评估有两个基本的方向，一是自然科学取向下的精细化指标测评，二是社会科学取向下的非指标化的公众评价，后者对政权执政更加重要。在体制性的权力配置格局沉淀出不合理的利益配置格局的当下，公民是破除既得利益对改革的羁绊的一种重要力量。余逊达教授认为本质上要推进绩效评估走向真正的绩效管理。他认为，完整的绩效管理必须系统考虑政府、市场、社会在治理体系中的各自功能以及配置，从而使保证它们的绩效分别最大化。由此必须回答，可以用政府或者市场或者社会治理的对象，现在以政府治理为主导是经济的，或者反之，如果用市场来替代目前政府治理的领域，就一定是高绩效的。然而，在这个问题上，学术还面临着严峻的挑战，尚不能给出一个合理的方案，需要进一步研究。余逊达教授同时还指出，全球治理的背景下，由于资源、人才等基本要素流动的自由性，“认同”成为了一个关键性的新问题，然而目前对治理绩效的解决，较少地从绩效解决认同度这个角度去分析和理解。绩效管理的民主化是解决认同的比较重要的方法，尤其从政府与社会的角度看，更是如此。然而，在目前条件下，绩效管理的科学化是关键问题，它解决政府内部的认同问题，即，评估体系和评估结果能否被政府内部成员接受。在未来的发展中，如何真正让“知情人”评“知情事”，如何借助大数据在宏观上真正把握治理中存在的问题，这是绩效管理科学化的重要方向。需要进一步推进绩效评价的合理性和针对性，从大量的绩效信息中挖掘和分析问题，从而真正让绩效管理服务于治理现代化的进程。
其他与会学者分别从提升绩效评估的技术化和优化绩效管理中的公民参与两个方面讨论了绩效管理科学化问题。燕继荣教授认为绩效评估虽然被政府广泛采用，但对绩效评估技术的科学性一直存在质疑，如，对指标科学化的质疑，在技术上能否保证指标的刻画是合理准确的；对量化管理的质疑，政府绩效的所有方面是否都能用量化的指标加以反映；对政府应用有效性的质疑，作为最初来自企业管理的工具和方法，在公共部门是否发挥了应有的效用；等等。这些质疑是绩效管理科学化不可回避的问题。褚松燕教授讨论了指标的聚集性问题，认为指标本身可以是粗线条的，但是支撑这个指标的必须是精细化的制度、机制以及相应的技术，从而让聚焦性的指标为全社会所接受，就如同“选举”这一单一的回应性制度，只有通过诸如选举规则的大量制度和机制安排才能得以承载赋予其的使命。
绩效管理中公民参与的效度和限度也是与会专家热烈讨论的话题。国家行政学院的丁元竹教授指出，通常，“经济、效率、效益、公平性”是衡量政府绩效的四个基本维度，其中，公平性是绩效评价中最难测量的问题，直接的指标设计很难，通常的做法是公众评价，公平与否的影响必须通过公众得到反映，因此，社会参与是绩效评价中非常关键的一环。杭州把公众参与引入政府绩效管理之中，既体现了绩效管理的公平性原则，又为解决政府绩效问题提供了有效路径。但是，如何提高社会参与的能力以及社会对参与的认识水平，如何调动公众参与的积极性，这是个现实的问题，尤其需要研究现代经济文化生活方式的多元化对公民参与的影响。浦兴祖教授也指出需要研究绩效评估中的公民参与的动力问题，既包括领导主体的动力，也包括社会公众的动力。
王长江教授指出，如何提高社会参与的组织化水平是需要解决的现实问题。如果公众始终是一盘散沙，或者仅仅是操控的参与，就无法成为打破既有利益格局的重要力量。燕继荣教授也提出了对操纵民意式的参与和听证会式的参与的警惕，同时指出，需要对政府的绩效做审慎的界定，研究不同性质的政府绩效的不同评价方法，需要研究公民参与评价的合适领域，正视公民参与绩效评价的限度，并构建多元化的绩效评价体系，将公众的评价与其他多元主体的评价结合起来综合考虑。褚松燕教授也指出了绩效评价中公民参与的效度问题，认为需要客观评价公民评价在整个绩效评价体系中的功效，并研究绩效管理与人大代议机构对政府绩效的质询功能之间的衔接性。同时，她还指出当前的绩效管理只是起到了单环学习的效果，通过绩效反馈反映治理存在的问题，但是基本不触及既有的制度框架，这种单环学习的效果是绩效管理的积极效用，但是需要进一步探索从单环学习走向双环学习的空间。
（本文发表于《经济社会体制比较》2015年第2期）
作者简介：王 柳，杭州行政学院副教授， 浙江大学公共管理学院博士生
基金项目：浙江省哲学社会科学规划重点项目“绩效评估与行政问责的制度整合研究”（13NDJC023Z）