党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”以这一顶层安排为标志，中央编办2011年在河南、广东等8省展开的省直管县改革试点，进入到深入推进阶段。省直管县，在省、县之间减少了一个行政层级，但在省直管县之后，如何优化行政区域大为缩小的地级市内部行政层级，也是十八大“优化行政层级”要求的当然内容和不能拖延的现实课题。
一、地级市行政层级基本现状和主要弊端
（一）基本现状：三级体制。目前，全国共285个地级市，行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市，下同），市直管镇街，如东莞、中山等市，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，不是本文作为问题研究的对象。二是只设区，区下设镇街，如鄂州、莱芜等市；三是区县兼有，区县下设镇街的，绝大部分为此类。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道为派出机关，不是一个行政层级，但从实际设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。《组织法》对市辖区政府没有明确定位，但在有关表述中将其与县政府并提，实际运行中，显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数上级垂管部门外，机构设置与县同构，与市对应。因此，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—镇街”三级体制。与古代的秦、宋等朝和现代的美、法等国相比，均多出1-2级。
（二）主要弊端：三个导致。一是导致政府机构臃肿、行政成本过高。多一个层级，就多一层政府机构,机构数量、行政人员必然加倍增长，行政经费不断攀高，“吃饭财政”屡见不鲜。在2007年各国行政经费占国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%位居榜首，远高于6%的平均值。根据国家发改委、财政部和统计局的调查报告，2005年到2010年，我国行政经费以年均约一千亿的速度在递增。二是导致行政效率降低、群众负担加重。行政层级的增加必然拉长许多行政审批、公共服务的环节和时间，导致行政管理效率以及公共产品和服务供给效率的降低，群众办事更加费时费力费钱，进而加剧行政人员和行政经费的增加，加重群众的税收和经济负担。《福布斯全球税务负担指数》显示，2009年中国百姓的税务负担列全球第二。三是导致资源整合受限、一体发展受阻。在地方利益驱使下，政府干预经济的行为比较明显，保护主义盛行，使纵向的层级分割和横向的区域分割，如同“看不见的墙”对经济的纵向联系、横向沟通产生刚性约束，跨层级跨区域流动困难，限制了资源整合和结构升级，阻碍了一体化发展的深入。
二、地级市行政层级改革的驱动力及可行性
（一）驱动力：内外兼具。一是社会主义市场经济的不断深化,迫切要求打破现有行政层级，在更广范围和区域内优化各种资源配置，推动政府纵向减少行政层级，由金字塔型向扁平型转变。二是国家对于改革规律的顶层把握,决定了改革新的主流是“优化行政层级”，将行政改革从横向的同一层级政府精简机构和人员编制的量变改革，深入到纵向的不同层级政府之间“减少层级”的立体式质变革命。三是县域经济地位日趋重要，其GDP超过全国的50%，成为经济发展中最具潜力和活力的部分，但由于大部分经济社会决策权都属地级市，县级政府的公共行政创新精神和县域经济发展受到了严重制约，突破束缚、自主发展成为其自然愿望。四是基层和群众对服务型政府的期待，对在更好层次上享受更安全、平等和民主的制度环境，更公平、完善的经济和市场机制，更稳定的就业、教育和社会保障，更丰富、优质的公共产品和公共服务等等的期待，使他们成为改革的坚定支持者。
（二）可行性：四个有利条件。一是各级政府职能的转变，为行政层级改革提供了制度基础。政府直接管理经济社会事务的领域逐步缩小，行政审批项目不断精简和规范，与之相对应，企业、公民和社会组织自我管理和服务的功能不断增强。这为推动政府机构体系由多层次、小幅度向少层次、大幅度的扁平化方向转变提供了制度基础。二是区域行政隶属关系和经济关系的此消彼长，为行政层级改革提供了能量积累。随着市场经济的深化，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件，经济的横向联合逐渐取代纵向的权力传承，上下层级的行政隶属关系在经济上日益淡化。区域经济关系走强，行政隶属关系弱化，其能量的不断集聚必然到达减少行政层级的质变临界点。三是统筹城乡一体化发展的成果，为行政层级改革提供了配套准备。城乡统一的规划建设体制、公共财政体制、社会管理机制、公共服务体系、社会保障体系等等，已在更广阔的范围内基本形成，为行政层级改革准备了相关配套制度和措施。四是电子政务与交通条件的发达，为行政层级改革提供了技术保障。网上办公、远程会议等等的产生，城际轻轨、高速公路等基础设施的发展，大大提高了政府的现代化水平及行政管理能力和效率，信息传递、事务办理、审批许可、交往交流等日益简单高效，使扩大政府管理幅度成为可能。
三、地级市行政层级改革的基本思路和主要内容
基本思路是：市县分治，市管三式。
市（地级市）县（及县级市）分治，回归宪法规定。将市县由上下隶属关系调整为左右平行关系，按照宪法第30条规定都由省直接管理。市与县为一级体制中的两种类型，市作为城市型政区，管理定位是城市本身的治理和发展；县作为广域型政区，管理定位是乡镇农村的治理和发展。这与目前政界、理论界研究推动的“省直管县”是一致的。需要注意的是，“市县分治”不是取消地级市，不是降低它的行政级别，而是缩小其管辖范围，让其主要建设城市、管理城市。在这种情况下，地级市管辖范围小了，但内部层级没少，依然是市、区、镇街三级。如何把三级变两级，可以采取以下三种模式。
市管模式之一：市辖区直管社区，取消镇街层级。这对城区较大的城市较为适宜，也可把区适当划小，适度增加区的数量，把原镇街的工作人员向上充实到区，向下充实到社区，把社区做实，拉近干群距离，这对当前大多数新兴城市加快完善社区功能尤为必要。在这方面，新加坡（相当于我国一个省会城市主城区的人口数量）中央政府直管社区，都能管控井井有条，为我们做出了榜样。
市管模式之二：市直管镇街，取消市辖区层级。这比较适合总体管理幅度不大但郊镇比例较大的城市，将区的工作力量分流到市级和镇街，由市直接与镇街对话，将管理触角伸至镇街。在市直管镇街行政体制方面，东莞、中山等市提供了成功范例：东莞市，区域面积2465平方公里，直辖28个镇、4个街道；中山市，区域面积1800平方公里，直辖18个镇、6个街道。
市管模式之三：主城区设区撤镇街，城区以外设镇撤区，区镇分属市管。这种模式是上两种模式的结合，着眼城区部分与乡村部分功能特点的不同，将城区以外的镇从区的管辖范围内划出，由市直接管理，从而形成市直管区和市直管镇并存的体制。同时，撤销城区内的区属镇街，将其工作力量充实到区和社区，由区直接面对社区。值得参考的是三亚市，区域面积1920平方公里，市直管2个区（区直管2个村、29个社区）、6个镇。
市管三种模式，以市县分治为前提，以城乡分治为原则，以减少行政层级为实质，从而达到全面减少行政层次的目的，进一步优化资源配置，减少财政负担，提高政府效能，促进经济社会发展。
四、地级市行政层级改革衍生问题及对策建议
（一）衍生问题：三种可能。一是地级市可持续发展可能遭受制约。实行“市县分治”，地级市无法再从各县抽取、调用发展资金及其他资源，这无异于对地级市的“削肩断指”。同时，地级市将面临与其他县在对省争取项目资金和区域内争取资源人才等方面的竞争。二是政府无序开发现象可能滋现。由于从县集中财力的渠道关闭，地级市在功能一时还难以完全转变的情况下，难免会产生大干快上的开发冲动。而在城市化进程快速推进的趋势下，分治后的县建设热情会空前高涨，这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调，产业、环境与城镇开发之间的容量协调，形成“无序建设”局面。三是干部职级待遇的衔接可能遭遇困境。行政层级的减少，必然使一些行政干部面临升降去留问题。如果说以往的改革都要考虑到群众的承受度，那么这项改革将主要考验官员的承受度。好在这三种模式对职位减少不明显，对干部的心理冲击不会太大。
（二）对策建议：两个打造，三个坚持。一是正确定位地级市功能，打造品质城市。破除行政中心城市观念，依靠转变职能，发挥科技、资本、公共服务、先进劳动力等资源优势，提高城市建设和治理水平，建设现代化的高水平区域中心城市和区域经济中心。二是准确把握省域发展大局，打造市县“竞争—合作—分工”关系。在全省发展战略框架下，加强对各自条件和优势的研究，立足长远，科学定位并谋划各自的发展，培育各自的核心能力和优势产业，形成并保持合理健康、合作共赢的经济形态。三是坚持不损害个人正当利益原则，妥善安置干部。最大限度发挥现有干部的才能和优势，以基本对等原则安置干部，最低限度是保持职级待遇不变。同时研究新的行政层级框架下各级政区及其机构规格的定位，并探索建立职级分离、依据工作年限晋级的平衡性制度。四是坚持与土地政策改革同步进行，解决发展城市和发展经济的良性促进。市也好，县也好，主要功能还是发展城市和发展经济。无论是发展城市还是发展经济，最重要、最紧缺的资源就是土地，而现在的土地政策对这两个方面都是不利的，主要表现在住宅用地价格太高和工业用地价格太低，由此造成房价过高和工业用地的严重浪费，房地产调控越控越高，投资虚报多占地的现象比比皆是，从长远讲，这是不可持续的，从病根上讲，如此普遍存在的问题一定是土地政策出了问题。五是坚持与财税体制改革同步进行，解决地方事权大于财权问题。一级政权有一级事权，也必然要求相应的财权、税基作为基础。因此必须同步推进财税体制改革，构建与事权相匹配的财税体制，理顺各级政府财力与事权的关系。同时，行政层级改革也为改革财税体制，解决地方事权大于财权问题提供了良好机遇。
（作者：中共莱芜市委组织部副部长、市编办主任）
