［摘要］省直管县改革是中央作出的重大决策。2010年开始的八省区30县（市）省直管县改革试点推进的方式主要是省内单列或全面直管。在提高县级经济社会管理权限、改革财政管理体制、改革干部管理体制、改革司法管理体制，以及对县级党委、政府、人大、政协工作体制进行新的安排方面，试点省区各有侧重。试点县（市）省内单列是中央、省、地级市、县（市）多方利益平衡的结果。改革增加了县权，但在现有的试点方案中对县级的监督制约设计明显不够，未来应该强化试点县（市）与所在地级市之间的协调配合，构建新型市县关系。
［关键词］省直管县；地方政府；行政改革
改革开放以来，我国不断推进行政体制改革，但总的看，目前行政体制与经济社会发展变化还很不适应。党的十八大对深化行政体制改革，加快建立中国特色社会主义行政体制，提出了明确任务。其中优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直管县改革被明确为改革重点之一。本文对近两年八个省区30个县（市）省直管县改革试点情况进行研究，对省直管县改革进展进行相应述评。
一、试点的目的及省区的选取
党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限，推行省直管县体制。这一改革主要涉及三个方面：一是扩大县（市）经济社会管理权限，下放事权，提高县（市）发展能力；二是省直接管理县（市）的财政体制改革，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力；三是对县级主要领导采取适度上收的管理制度，高配县级主要领导，弱化地级市对县（市）的政治控制权。这些改革对于减少行政层级、提高行政效率、壮大县域经济具有重大作用。同时也要看到，省直管县改革是我国进入城镇化、工业化加速发展时期大背景下展开的，涉及多方利益的调整和兼顾。省直管县改革是在原有市管县体制框架内进行的，渐进的增量改革与经济社会发展越来越不适应。
2010年中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30个县（市）进行省直管县体制改革试点，计划用三年左右时间完成试点，为进一步推进地方行政体制改革积累经验。一般认为，选择县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口，是因为县级冲击较小，有利于避免高层意见分歧，容易形成改革共识。［1］中央编办及试点小组成员单位，要求试点省区在省直接管理县财政体制和扩大县（市）经验管理权限的基础上，积极探索省直管县改革的新途径和新方法。改革不能总是停留在打外围战，要触及深层次问题，要突破市管县体制框架设计改革。重点改革试点县（市）经济社会管理权限，改革党委、政府、人大、政协工作体制，改革司法管理体制，调整垂直管理体制等。
试点省份及县（市）选取有这样几个特点：
第一，选取辖县大省进行省直管县改革试点。河南省确定10个县（市）、河北省确定6个县（市）进行省直管县改革试点，占全国30个试点县（市）一半多，足以表明辖县大省省直管县改革是本次试点重点之一。辖县大省进行省直管县改革遇到的最大难题就是管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的行政区划，减少县（市）数量，扩大县（市）规模，以降低省直管县体制下的管理对象总量，直至合理、可控范围之内。但这一改革相当敏感，需周密考量，寻找最佳时机。当前的试点是在行政区划基本不变的前提下，进一步扩大试点县（市）经济、政治、社会发展空间，这需要改革者的智慧。
第二，选取民族省区进行省直管县改革试点。云南省和宁夏回族自治区都有县（市）参与试点，这说明民族地区县域的发展同样迫切，一些县（市）也具备省直管县改革的条件。宁夏更是以辖区面积小，所辖市、县少，具备省直管县改革的基本条件。这次选取同心县和盐池县是宁夏的中部干旱地区，又是革命老区，经济发展比较落后，试点的目的是为民族地区贫困县（市）探索县域发展的新路。
第三，选取农业大县参与试点。推进农业大县（市）省直管县改革是党中央国务院“十一五”以来重点强调改革之一，其目的是保障农业大县能更多、更好接受中央和省里的转移支付，用以提高农业生产的积极性。试点选取安徽省宿松县，就是一个传统的农业生产大县。
第四，选取发达省份不同发展程度县（市）进行试点。江苏省是我国经济发达省区，县（市）经济有很好的基础，但苏南、苏北还是有很大差别。本次试点选取江苏省昆山市、泰兴市和沐阳县经济社会发展基础就有很大差别，试点的目的是进一步探索发达省份省内均衡发展问题，通过省直管县改革促进区域协调发展，配套推进相关改革。
第五，选取特色城镇化发展好的县（市）参与试点。如河南省巩义市是郑州和洛阳之间重要的节点城市，城市发展初具规模，通过一定的行政区划改革，就会成为中原经济区重要城市。安徽省广德县是全省经济十强县，城镇化发展较快，而且处在三省交界，区位优势明显，具备发展成省域重要城市的基本条件。黑龙江省绥芬河市是我国北方重要边贸城市，是我国对外开放和对俄经贸合作“桥头堡”，省直管有利于绥芬河的发展，有利于黑龙江省对外发展的总体布局。
第六，多数省区选取省际交界县（市）参与试点。如江苏省的昆山市相邻上海市，它城市形态要好于一般地级市，经济总量、社会发展长期处于全国百强县（市）的首位，经过必要的省直管县改革，会成为江苏省的重要城市。河南10个试点县（市），其中邓州市、固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县和长垣县等7县（市）处于省际交界。这样的选取有进一步促进这些试点县（市）经济社会快速发展之意，更有行政区划本省利益的考虑。
第七，选取经济基础好的县（市）参与试点。选择的试点县大都离中心城市较远，处于若干行政区域的结合部，而且人口普遍较多，产业基础好，经济实力较强，具有发展成为中等城市或区域中心城市的条件，省直管县力推形成一批新的区域增长极。
二、试点省区改革的推进方式
从试点省区已出台的改革方案来看，都明确了自己的改革重点。推进方式主要围绕这样几方面展开：
其一，进一步扩大试点县（市）经济社会管理权限。一般来说，赋予试点县（市）行使与设区的市相同的经济、社会、文化等方面管理权限，是这次省直管县改革试点省区政策的基础。在具体政策上试点省区也有些差别。安徽省规定除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理。对国务院及部门规定须经设区的审批的事项，采取委托或授权方式予以下放。河南省规定试点县（市）享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限，以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限。从各地改革的政策来看，试点县（市）在经济社会管理权限上基本于地级市相同。
其二，调整试点县（市）管理体制。各试点省区依据直管范围的不同，分别对管理体制进行了相应的调整。湖北省全面调整试点县（市）党委、政府、人大、政协的管理体制。试点县（市）党委、政府、人大、政协各项工作直接与省联系，部门工作直接与省对接。黑龙江省做到了“三个同步调整”，即党委政府同步调整、垂直部门同步调整、群团管理体制同步调整。［2］安徽省调整党委、政府管理体制。明确两个试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，党委、政府各工作部门受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。宁夏试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。市县换届时，地级市和试点县分别选出各自的人大代表和政协委员单独组团参加自治区人大、政协会议。河南省、江苏省仅在试点县（市）的政府及部门实行直管，也就是省内单列。
其三，调整干部管理体制。黑龙江省将试点县（市）原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。湖北省省直管县（市）的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委副书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为由直管县（市）管理，报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理，其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理，其他干部由试点县（市）管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其它班子成员由自治区党委组织部管理。河南省试点县（市）党委、政府主要领导，由省委管理，其它干部领导体制不变。已公布试点方案的省区，试点县（市）党委、政府、人大、政协正职领导全部高配为副厅级，有的还调为正厅级。
其四，调整垂直管理部门体制。试点省区普遍对垂直部门的领导体制进行了调整。主要有两种调整模式，一种是将试点县（市）的省以下垂直部门直接上收到省直部门管理。如湖北、河南、黑龙江等大部分试点省区采取这种模式。另一种是管理权下放，如安徽省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县党委、政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。
其五，调整司法管理体制。目前，湖北省经中央编办、最高人民法院和最高人民检察院批准设立湖北省江汉中级人民法院和省人民检察院江汉分院，对试点县（市）实行跨行政区管理。［3］宁夏回族自治区对司法体制也作了一些调整。试点县法院、检察院的二审案件以及法律监督等工作直接与自治区高级人民法院和自治区人民检察院对接，为了方便群众和执法，由自治区高级人民法院和自治区人民检察院依法指定吴忠市中级人民法院和人民检察院负责试点县重大案件的一审和基层法院、检察院二审案件的审理及法律监督工作。
三、省内单列是改革的主要模式
从8个省区30个试点县（市）改革模式来看，大部分采取的是省内经济社会发展单列方式。在我国计划单列这一概念由来已久，与省直管县改革联系起来就有了简政放权特征。河南、江苏等试点县（市）都是典型的省内单列改革模式，维持试点县（市）行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）政府工作，试点县（市）享受地级市一级的经济社会管理权限。
（一）计划单列行政体制的优势
新中国成立以来，国家为发挥大城市的经济优势，曾三次对一些大城市实行计划单列。1962年，中央确定西安、天津、沈阳、武汉、广州、重庆6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、财政预算等在本省计划中单列出来，由中央安排。这是我国首次提出计划单列管理模式。进入改革开放时期，截止1990年，14个城市在国家计划中单列户头，人、财、物资源可以不受省分配指标的限制，享受到相当于省一级经济社会管理权限。虽然没有明确的法律依据，甚至还曾明文规定计划单列市不要搞机构升格、增加编制，但实际上这些计划单列市在行政级别上都是副省级。计划单列有这样几个特点：一是计划单列市能够直接参加中央各部委召开的各种专业会议，提出自己的要求而不用再向省里报批。这样，各类信息量大大增加，办事渠道更为畅通和便捷。而没有计划单列的城市就失去这样沟通资格，他们所有要求必须先征得省里的同意，省里往往会以省内平衡的角度不支持这些城市的一些发展要求。二是计划单列模式缩短了中央与地方的经济管理层级，提高了地方各项战略举措实施、重大项目审批等工作的效率，还通过深化综合配套改革，有力地激发了城市发展的制度活力。［4］三是实行计划单列有利于打破条块分割的经济管理体制，有利于城乡结合、有利于统筹城乡发展。
经过20多年的发展，计划单列城市已发展成为我国有影响力的大或特大城市，说明计划单列政策的巨大能效。省直管县改革效法计划单列行政体制，在学理上也能讲得通，只不过是在国家范围内的计划单列，还是在省域范围内的计划单列，要的都是更高一级的行政权力和发展资源。这一行政改革贯穿的基本思路，就是拉近省政与县政的距离，给县政更加完整的行政权力。我们理解省内单列被一些省区用来推进省直管县改革，至少有以下几方面原因：一是多方利益平衡的结果。现在改革任务非常艰巨，也非常复杂，每推进一步都会遇到相当大的阻力，这种阻力不是来自社会外部而是来自体制内，有些还是高层的。一方面，人们总是有一种担心，认为省直管县改革影响地级市在辖区内统筹县（市）发展空间的决策和实施，地级市与县（市）之间的天然联系被截断，中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制。中心城市功能无法增强，县（市）级城镇的发展也会被割裂。而且最大担心是怕省直管县改革会冲击城镇化发展战略，影响到经济发展的速度。另一方面，人们也认识到，调整省市县的权力关系、释放经济社会发展的活力，是中国改革开放以来体制变革的基本逻辑。无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县体制改革的探索，都符合这一基本政治逻辑。两方面兼顾就顺理成章地推出了省内单列的改革模式，这种模式选择有效平衡了中央、省、地级市、县（市）的利益诉求，改革既有所推进又照顾到各方利益，是一个妥协的进步。二是为了解决改革后对县（市）监管不力的选择。省直管县改革后，监管的有效性受到严峻挑战。省级因管理幅度的增加而承受巨大的指导和监管压力，监管漏洞大量存在；地级市因与县（市）的权责关系改变而面临监督无效的困境；县（市）因监管能力不足而面临监管水平的考验。［5］对于县级来说，县委书记缺乏监督一直是中国基层政治中突出的问题。这个岗位掌握的权力很大，但是制度监督和社会监督都不足，是腐败犯罪的重灾区。提高政治级别，会使其在整个县级官员，尤其是常委会中的地位更为突出，进一步破坏了现有的权力制衡和监督格局。［6］选择省内单列模式，就把地级市对试点县的近距离监管和省里对试点县的远距离监管有效地结合了起来。三是为辖县大省推进省直管县改革找到一个好的过渡。我国各个历史时期进行的地方政府层级改革，都是在全国范围内进行的统一的改革和调整，并没有充分考虑不同地区的特殊情况。省直管县体制对省的管理能力有较高的要求。辖县大省省直管县是改革的难点，在行政区划不进行改革的前提下，省直管县改革推进有限。经济社会发展省内单列，省区政府对试点县政府实行直接领导，地级市对试点县党委、人大、政协实行领导，地级市的有效分权，在一定程度上减轻了省里的压力，省直管县改革的范围也就能相应地扩大，这为行政区划基本不变，推进省直管县改革作了过渡。总的看，多数省区这次省直管县体制改革试点的核心内容是赋予试点县（市）政府省辖市级经济社会管理权限，试点县（市）的经济社会发展事务由省对试点县（市）按单列模式管理，试点县（市）行政建制、行政区划维持不变，党委和人大、政协体制及司法体制、干部管理、社会稳定管理权限与责任维持现状。
（二）省内单列改革面临的困境
利益平衡难度增大。在一些省区的改革方案中，都要求地级市在改革中平衡与试点县的利益，这在实际推进中难度很大。改革试点之前，由于地级市与所辖试点县（市）经济社会发展利益高度相关，地级市会支持其经济社会发展。试点县（市）单列后，在税收上与地级市脱离了关系。试点县创造的税收由省里和试点县分享，地级市变成了旁观者，因为单列县（市）发展好坏，只会影响到地级市相关经济指标，地级市无法继续获得高额税收，自然也就不再继续投入资源。我们认为，即使省区政府出台若干鼓励地级市帮扶试点县（市）的奖补机制，也不会取得太大效果。再加上在单列县（市）主要干部任命和调任上，地级市权力比较有限，也增加了单列县（市）与地级市之间的沟通和合作上的困难。
体制不顺。大多试点县（市）与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商合作与竞争的关系。按照省内单列的要求，试点县党委向地级市报告工作，人大、政协、体制都没有发生改变。这样就出现了经济社会发展省管，干部人事市管，在工作中产生了一些摩擦，地级市尴尬，县（市）里为难。我们到几个试点县（市）了解到，由于人大和政协体制未作同步调整，影响了县级人大代表和政协委员正常行使权利和履行义务，长期下去必然影响到试点县（市）经济社会发展。
干部交流受阻。由于大多数省区省直管县改革试点的主要模式是省内单列，改革主要在政府层面的省直管，党委、人大、政协、司法以及干部管理体制维持不变，这样客观上形成省和地级市对试点县（市）的双重领导，试点县（市）干部交流受阻。在市管县体制下，县级干部的选拔、调整、后备干部的培养使用等都由地级市负责进行。省内单列以后，一般来说由省和地级市共管，由于试点县和地级市存在着竞争关系，地级市对试点县干部的调配就不会向以前那么主动，这会逐渐加重省里的负担。现在一个县（市）有县级干部30—40多人，在一个地级市范围内可以对干部调配。省直管县以后，中间减少一个环节，县处级干部调配管理面临调不出去的困境。
四、改革试点应加强的几个方面
（一）加强试点县（市）政府职能转变
必须指出，政府职能的切实转变，是省直管县体制改革试点能否取得切实成效的关键，不能把解决县域经济发展问题简单理解为一个行政区划问题，更不能基于对省管县体制绩效的不切实际的期望。需要清醒认识到，转变政府职能，是全面推进小康社会建设的政治路径，也是推行我国行政体制改革的核心。［7］对于省直管县改革试点县（市）来说，职能的进一步转变是机构创新、体制创新、机制创新、流程创新的前提和基础。因此，在试点中要努力推进以下工作。一是以政府职能转变为核心，突出管理和服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要按照服务型政府建设的要求，实现行政管理体制进一步转型，使得政府的公共性得到进一步实现，使得服务行政和民主行政得到进一步落实。当前，应重点强化政府公共管理能力、政府改革政策执行能力，提高政府服务的水平和效率。二是推进城乡行政管理体制一体化，加快试点县（市）乡镇改革。加快推进乡镇职能转变工作，依法探索将部分行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，行政执法中心下移。
（二）加强对试点县（市）监督制约制度的设计
省直管县改革，对县级的监管是一个前沿课题。改革增强了县权，在现有的试点方案中，对县权的监督制约设计明显不够，既缺乏自上而下的制约设计，又缺乏自下而上的制约建设，也缺乏平级权力之间的制约机制。如果省直管县改革增强了最缺乏制约的县级权力，而不能有效监督，那么省直管县改革就是糟糕的改革。按照权责一致要求，有权必有责，在扩大试点县（市）经济社会管理权限的同时，试点县（市）要承担与管理权限相对应的责任。对其监督制约要创新，要有新的制度安排。一是省里要督促县（市）加强依法行政和制度建设。坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究。完善科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。二是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化试点县机构改革。按照试点县（市）党政机构和事业单位的功能和特点，统筹党政机关和事业单位机构改革，构建既不同于设区市、也不同于其他县，具有省直管县特色的党政机关和事业单位职能配置体系和组织机构架构。三是建立省级督察制度。通过定期督察、不定期抽查、电子政务联动等方式，建立健全与试点县（市）政府扩权相适应的监督制约机制，规范权力运作，强化行政问责。四是健全政务公开制度，畅通群众举报投诉渠道，特别要重视网上举报平台建设，强化社会舆论监督。
（三）加强地级市与试点县（市）合作机制的建立
省直管县改革，使得试点县（市）与地级市在隶属关系上发生了变化，但由于同在一个经济板块上，加上历史文化、社会生活的多方联系，还需要进一步的合作才能共同发展。试点县（市）的基本立足点是通过改革促进发展，而不是单纯的体制转换，要注意与所在地级市合作机制的建立。一是省里要出台试点县（市）与所在地级市合作规范意见。强化试点县（市）与所在地级市之间的协调配合，重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调，防止重复建设，促进市场要素的合理配置和自由流动，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展，构建互利共赢的新型市县关系。二是试点县（市）与所在地级市尝试建立跨行政区的公共服务体系。跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，可以形成自主治理的合作机制，也就是复合行政。复合行政把市管县体制弊端的解决路径从行政区划变革转向了政府关系的调整，为深化省直管县改革，提供一种有启示的思路。另外，还可借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构——城县联盟，在省的领导下，自主协商，解决共同问题。
（四）结合试点启动县改市、推进强镇扩权工作
从八省区省直管县改革试点推进方案来看，大多关注扩大经济社会管理权限、调整管理体制、理顺条块关系等方面，对省直管县改革与城镇化发展设计不够。我国的省、县、乡具有悠久的历史，是中国地方治理制度的精华。市镇总体上是一种新治理模式，适用于人口高度集聚的城镇，更多的是适应市民社会的需要而诞生的地方管理体制。［8］“十二五”及以后更长时期，是我国加速推进城镇化、提高城镇化质量的重要阶段。省直管县改革就是在这样的大环境中展开，城镇化对省直管县体制会产生重要影响，省直管县体制也会促进城镇化发展，两者具有高度的关联性。在我国城镇体系结构规模中，县级市数量较少，而且分布不匀，是城镇体系中最薄弱的部分。随着省直管县改革，特别是这次试点的进行，大县、强县、特色县城镇化发展的要求越来越迫切，试点省区应抓住这一改革契机，重新启动县改市工作。省直管县改革试点也需要行政区划改革的配合，无论是整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观需要。省直管县改革的目的在于推进县域经济社会的发展，在于打破市管县体制的非均衡发展，重建省直管县体制的均衡。在这一改革中以全国多个县城为依托发展中小城市，是中国城镇化发展的重要方向。另外，试点县（市）中的经济发达镇行政体制改革也要积极推进，使之与省直管县体制相适应。经济发达镇行政体制改革是省直管县体制改革的重要组成部分，对于整个省直管县改革具有重大意义，即使“镇级市”改革模式当前不能展开，县（市）给予经济发达镇放权也是大势所趋。随着省直管县改革的深入发展，镇域发展问题将进一步突显，破解经济发达镇体制障碍十分紧迫。只有通过深化行政管理体制改革，扩大经济发达镇的经济社会管理权限，切实增强社会管理和公共服务能力，才能破除经济发达镇发展中遇到的体制瓶颈，更好的适应省直管县体制。
（五）合理确定试点县（市）政府规模
县级政府规模的大小，关系到县级公共服务能力强弱，关系到行政效率高低，也关系到行政成本大小。一般来说，政府规模与它履行职能有关，省直管县改革是对省、地级市、县（市）之间的政府职责进行重新划分，县级履行的职能会发生很大的变化。有学者建议，为切实加强省的宏观调控功能和县的自主权，需要进行相应的“加强两头”的政府机构改革。省级政府部门需要充实从事宏观调控和协调市、县关系的机构，县级政府也要根据职能变化，调整、充实相应的机构，而原先的地级市则要根据新的职能定位进行机构压缩和调整。地级市机构调整后的富裕人员可以适当分流到县级政府和省级政府部门。［9］从省直管县改革的现实条件来说，城乡二元特征显著、发展不平衡，推进省直管县改革，实现城乡统筹发展，县级事权有很大的增加。县级政府规模要与这一发展趋势相一致。
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（作者：国家行政学院经济学教研部主任、教授，北京100089）
