[ 摘 要] “省管县”是一场以“扩权强县”为直接目标的改革，它以“地级市”所属县的财政上移省管、增强县级政府财政能力和行政审批权为主要特征。本文简要总结了“省管县”改革10 余年所取得的成绩，分析了其所遭遇的困境和难点，指出“省管县”事实上涉及国家权力在地方配置的结构性调整，其不断推进需要相应的配套改革，其结果必将带动行政领域乃至政治领域的相关改革。
[ 关键词] 省管县 市管县 扩权强县 省区区划
“省管县”改革实施以来，一直为学界广泛关注。法学研究者侧重于思考此项改革的法律意义，认为这一改革的实施可以解决“市管县”体制造成的法理上的困惑，使我国的行政管理体制最终回归宪法之规定。〔1〕行政管理学者则更多地从管理效率角度入手，认为这项改革可以减少行政管理层级，减少中央政策落实过程中经常遇到的“梗阻”问题，有利于行政效率的提高。〔2〕2009 年6 月22日，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78 号），为财政上的“省管县”设定了具体的时间表，规定在2012 年底之前，除民族区域自治地区外，力争在全国所有省份全面推进财政“省管县”。有学者认为，这标志着“省管县”改革已经进入了攻坚阶段。〔3〕这一《意见》发布后，各省推进“省管县”的力度有所加大，而改革引起的各种矛盾也日益突出，如何认识“省管县”改革的利弊，如何更好推进这一改革，已经越来越为学界所关注。本文将考察这一改革实施的具体情况，揭示其推进过程中所出现的若干问题和难点，进而提出一点具体的对策和建议。
一、 “市管县”：四级地方管理体制的形成及其弊端
元朝以前，我国地方管理，就其主流而言，多为二级管理体制。元朝设立省作为地方管理单元，省、州、县三级管理制度初步建立。建国后，我国除沿用民国时期开始设置的乡镇一级作为基层政权之外，还将省作为地方最高的行政机构，下设了“省辖市”和县两类基本平行的由省直接管辖的政权机构。这一体制在1954 年宪法中获得了法理依据。但是当时考虑到，我国幅员辽阔，省区所辖县数量众多，省府管理幅度过大，中央又决定设立行政专署，将数县或十数个县划为一行政单元，作为“地区”，由省政府派出机构进行管理。
在这一体制下，市作为“省辖市”存在，而将县划给市管理，还不是特别常见。1960 年，全国仅有52 个“较大的市”对县具有管辖权，其管辖的县总计只有243 个。在1961 年全国经济整顿中，这些县大部分又被收回省管。今天的“市管县”局面的形成是在1982 年以后。这一年，中央发布《关于改革地区体制、实行市领导县体制的通知》（中发[1982]51 号），首先确定在江苏淮阴进行试点，将原来的淮阴地区改为淮阴市。次年，中央又发布了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发[1983]6 号），开始在全国范围内推进“地市合并”。
在这一时期，地级市的形成大体有四种情况：一是将地级市与地区合并，将地区原来管辖县的职能并入市；二是将行署所在的县升格为地级市，将行署原来的职能交付给升格后的市；三是将周围的一些县划归给省会或较大的中心城市；四是将新设的县市升格为地级市。这个过程到20 世纪80年代后期大体完成，我国的地方层级建制，也由原来的省、县（省辖市）、乡镇等三级变成了事实上的省、市（地级市）、县、乡镇四级。
中央决定实行“市管县”，一方面是希望就此解决“地”、“市”并存、机构重叠问题，简化地方管理机构；另一方面则是希望以中心城市的经济发展辐射和带动周边相对落后的县，实现县域特别是农村经济的迅速增长。这些初衷原本无可厚非，但在实施的过程中却存在着简单化、一刀切等问题。一些中心城市原本经济发达，在发展中自然可以带动周边县域的经济发展，但是有许多地级市却是在升格的大气候下才形成的，本就难以发挥经济发展的带动作用，升格后却反而利用政治上的管辖权挤占所属县的资源去实现自己的快速发展。
“市管县”体制运行10 余年后，逐渐暴露出诸多问题。虽然1982 年修订的《中华人民共和国宪法》第三十条规定“直辖市和较大的市分为区、县”，但是这一规定只是将管县的权力交给了直辖市和较大的市，国务院先后批准的“较大的市”，再加上省会城市一共只有46 个，但是我国管县的地级市却达到了280 个以上。显然，“市管县”的全面推行违反了我国宪法明文规定的省、县（省辖市）、乡镇三级地方建制，是缺乏法理依据的。
新设立的地级市不仅接管了原来行署的权力，也被赋予了不同于行署的政权性质。行署是省政府的派出机构，机构设置相对简单。地级市作为一级政权组织，不仅要设置人大、政协，还需要设置中级法院和中级检察院，其结果是增加行政机构，扩编行政人员， 增加行政开支。更重要的是，地级市的设置在省与县之间增加了一个中间层级，“凡是县域与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，与地管县时相比，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率”。〔4〕与过去的行署相比，地级市作为一级政权机关，拥有制定地方法规的权力，在执行中央和省的指示时有了更大的自由裁量空间。正如有的学者指出的：“现在的市都有人大，是一级政权，这样市就把县管起来了。省的各种政令只能下到市，通过市再到县，县再到乡镇，多增加了市一级政权，市为了维护增加的利益，一些市就把大量的政权截留了。”〔5〕这种截留表现在许多方面，首先是审批权限，许多经营许可，企业不仅要在县里申请，还要经过市审批，才能上报省里核准。许多经济大县因为只有县级金融权限，大量金融贷款均需要市里审批，人为增加了审批层级，严重影响了工作效率。〔6〕其次还表现为财政截留。有些地级市本身经济总量不足，财政难以支持其正常运转和市政建设需要，就利用行政权向下抽血，侵占县级财政，导致县以及乡镇财政长期处于拮据状态。这种“市管县”下形成的财政资源配置格局，事实上将县变成了地级市的“附属行政单位”，县的财政被集中于地级市，造成了地级市快速发展的同时，县和所属乡镇面貌却因财政困难而长期难以改变，在客观上进一步扩大了城乡之间的差距。
上述的财政截留，一般发生在升格成为地级市的地区。与原来的省会城市和较大的市不同，升格的地级市经济原本就不发达，有些甚至还不如所属的县，升格后发展的心情更为急迫，对所辖县的财政抽血也更为严重。为了增强市财政能力，地级市往往利用行政权将较富裕的县或某些县的富裕地区收编为市辖区，对相对落后的县的发展则往往在集中抽血之后采取听之任之的态度，导致这些县在行政管理的版图中日益边缘化。对这一情况，尽管所属县因其行政的从属地位而大多采取了被动接受的态度，但是由此而引发的市县矛盾却一直以或明或暗的方式存在着，时而被媒体所公开。〔7〕
二、 “省管县”试点：成效与不足
尽管从上世纪80 年代初期开始，“市管县”已经在全国大多数地区推广实施，但作为中心城市原本不甚发达的浙江省，却在上世纪90 年代初期悄然展开了“省管县”的改革试点。随着浙江县域经济在“省管县”体制下的迅猛发展和“市管县”弊端的逐渐呈现，从2000 年起，中央终于决定开展“省管县”的试点工作。到2008 年底，试点地区已经由浙江扩展到河北、湖北、辽宁等18 个省。这些试点的具体做法，因各省情况不同而有所差异，总的来说大体有三种模式。
在20 世纪80 年代，面对举国的“地改市”浪潮，浙江不为所动，仍保留了原来的“省管县”体制。为推动县域经济的发展，从1992 年起，浙江又先后4 次下放经济和社会管理权限，特别是在2002 年，本着“能放都放”的原则，浙江实行了第三次大规模放权，将313 项经济管理权下放给17 个县和3个区。2003 年，浙江又进行了更大一次放权，这次放权内容不仅涉及了省、市经济管理权的所有方面，还将入境、户籍、车辆管理等社会管理权一并下放，而放权的对象扩大到了全省所有的县、区。此后，浙江的普遍放权逐渐变得更有针对性。从2006 年起，浙江开始将地级市拥有的经济和社会管理权限下放给义乌这个县级市，到2009 年，义乌已经拥有了618 项经济社会管理权限。这使得义乌的社会和经济管理权限远超过了浙江其他各县（这些县拥有443 项权限），接近地级市所拥有的1000余项这一水平，成为“全国权力最大的县”。这种扩大权限主要表现为三种形式：“一是减少管理层级，变原由县报设区市再报省，改为由县直接上报省审批和管理；二是由省以交办方式下放，直接由县审批和管理；三是由设区市通过交办等方式，下放给县审批和管理”。〔8〕通过上述放权，义乌成为浙江省11 个地级市之外，唯一一个计划单列的县级市，在土地、金融等重要经济计划指标的分配上，义乌都获得了单列的权力。这种经济和社会管理权限事实上的“11+1”的地位，通过允许义乌主要领导参加浙江省地市级经济工作会议而得到了进一步的强化。
海南设省较晚，原本就属于城市化程度较低的地区。设省初期，只有海口、三亚两个地级市，其他县市均由省府直辖，而海口、三亚也都没有下属县，这为海南全面实行“省管县”提供了良好的条件。与浙江不同，海南“省管县”下放的权限不仅仅是经济管理权和部分社会管理权，还包括许多行政管理权，其重点是重新划定省与市县之间的行政事权、财政分配，厘清条与块的权限范围，推进政府职能的转变。在这一划分中，向市县放权，“基本形成省与市县权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，省级政府规划、指导、协调、监管能力明显增强，市县发展活力明显增强，各级政府行政效能明显提高，最大限度地激活市县在经济社会发展中的潜能”。〔9〕
广东的“省管县”改革开始于2004 年，到2010 年已经覆盖了全省60 多个县。其最主要的特点是在合理调整行政区划的前提下，全面推进县财政省管体制改革，其间涉及权限下放的内容较少。
除上述改革试点之外，全国大多数省份都先后进行了试点工作。这些试点基本上都以财政“省管县”为重点，但是也都涉及了管理权限下放的问题，浙江模式被中部、东北和西部的许多省份所欢迎。“扩权强县”——权限下放，发展县域经济，成为这一波财政“省管县”改革的重要目标。
以财政“省管县”为主要目标的放权，与1992 年开始实施的分税制改革有着密切的关系。我国当时的税种共有22 个，比较适合在三级政府之间进行分配，而“市管县”体制下却是5 级政府体制，实行“省管县”可以建立三级政府财政分层机制。在这一改革中，部分省份建立了省与县之间财政分配框架，并以配套改革的方式建立了“乡财县管”体制，在一定程度上为分税制体制的完善扫清了障碍。
“省管县”体制使县成为与省进行财政分层的主体，在一定程度上避免了地级市对县财政的截留问题，在总体上改善了县财政状况。与此同时，经济管理权和部分社会管理权的下放，也增强了县在经济建设和社会发展过程中的自主性和积极性，有力地推动了县域经济的发展。较早实行“省管县”的浙江，2002 年财政收入超过1 个亿的县就达到了57 个，达到10 个亿以上的有16 个。2003 年有30 个县进入了全国百强县，其中有21 个排名在前50 名之内，而这是在“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下取得的成绩。湖北省2003 年试行“省管县”，次年20 个“扩权县”就实现了工业增加值近300 亿，比全省平均水平高出5.4 个百分点，其中11 个县固定资产投资同比增长1 倍以上。〔10〕县财政能力的增强，经济和社会管理权限的扩大，县域经济的增强，都有利于县属广大农村经济和社会发展。浙江“省管县”实施了10 余年后，城乡之间的差距不断缩小，县财政不仅解决了吃饭问题，有了搞经济建设的资金，还有能力解决一些社会和民生问题，在农村医疗、“五保”老人集中供养、困难儿童上学等方面，浙江都走在了全国的前列。
尽管“省管县”改革实施取得了不少的成绩，但也存在众多的问题。有些省份虽然在财政结算上、收入报解、转移支付资金测算等方面将县作为财政主体，但是转移支付的资金却拨付给地级市，由市转手再拨付给县，仍不能完全避免县款市占市用的情况。经济管理权和社会管理权的下放，除浙江外，其他各省大多实施得不甚理想，下放的权限很少，而名义上下放的权限，在实践中又有一些无法落实。安徽霍山县县长陈俊指出：安徽放权涉及140 余项，“有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水”。〔11〕
关键的问题在于，“省管县”的要点仅仅是财政体制改革，管理权限的下放只是这一改革的附属品，中央对此并无硬性要求。而且这一改革的推进，并没有涉及其他相关制度，特别是没有触动“市管县”体制的核心，其“单兵突进”式改革的特点非常突出。土地、金融、工商、税务、质监等中央垂直领导部门，在这一波改革中基本都没有被触及，使得扩权政策在许多重要的方面事实上很难到位。大多数省的改革基本上只涉及财政体制，而不牵涉行政体制，这样“光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。〔12〕因为没有取消地级市对县的行政管理权，县的财政相对独立很难做到，也无法真正避免市对县的财政截留和其他形式的“盘剥”。县在行政上仍隶属于市，很多事情，包括财政方面的情况，都不能不向市汇报和负责。因为财政已经不再归市管，市对县的经济和民生项目也就没有了投入的积极性，甚至省里明确要求市配套的建设项目，也很难及时到位。除浙江等少数省外，大部分省在推进“省管县”的过程中，并没有改变县领导干部的任免制度，县主要领导仍由市一级党委任免，这就进一步削弱了改革的效果。
三、“省管县”：改革过程中存在的问题
一般地说，管理的难度主要由三个要素所决定，一是管理对象或管理单元的数量；二是管理事项的数量和复杂程度——其中被管理单元的自主程度也是构成影响管理难度的重要变量；三是管理对象的同质化程度。从这一角度看，不论建国之初的行政专署，还是20 世纪80 年代初的“市管县”的实施，都是有其合理性的。我国国土面积与美国大体相当，但却只设置了4 个直辖市和28 个省区，除直辖市和少数省区外，相当一部分省区管辖县的数量都在100 个以上，其中四川省辖县达到181 个，河北省达到172 个。管辖的县域过多，同时，需要管理的事项过于繁杂（地方自治程度低），且各县情况千差万别、经济发展极不平衡，这些都在客观上增加了省作为行政单位直接管理县域事务的难度。浙江省之所以始终坚持“省管县”体制，且取得了显著的成绩，除了其原本就缺少“中心城市”之外，还因为它管辖的县仅有40 多个，且各市县经济情况和经济发展水平较为接近，对省行政管理来说，并不存在太多的困难。但是对我国的其他省区来说，实施“省管县”无疑会对省的管理能力提出严峻的考验。
“省管县”会造成管理半径过大，管理单元过多，这只是问题的一个方面。一个简单的事实是，我国大部分省区幅员辽阔，内部的同质化程度也相对较低，这不仅表现在各县的发展水平参差不齐，也表现在自然条件、文化习俗等等方面都存在较大的差异，这就进一步加大了省直接管理县政的难度。
然而，问题还不止于此。由于我国的经济建设主要由政府主导来进行，政府的运转总体上还是依靠行政命令，政府之间的关系还远未进展到主要依靠法律法规来调节的阶段，直接将权力下放到县，在省行政管理能力未得到实质性强化的情况下，虽然有利于调动县党委和政府工作的积极性，却难以避免他们从本位利益出发来进行相关资源的配置，若是，这必然会给省宏观调控造成更大的困难，也会带来更多的更频繁的利益冲突。这些冲突首先会体现在省的宏观调控与县自主发展上，其次还会体现在县与县之间，各县之间因为省财政的转移支付，因为项目竞争和政策优惠等等，都可能产生新的矛盾。
20 世纪80 年代，我国推行“市管县”，主要是为了在一定的区域范围内建设起中心城市，以中心城市带动周边县域经济的发展。在这一过程中，因为许多升格城市原本经济基础薄弱，并不具备建设中心城市的条件，反而需要不断向周边所属县“抽血”以实现自己的发展，结果既没有发展出真正意义上的中心城市，又长期拖累所属县的经济建设。以振兴县域经济为主要目的“省管县”，虽然初衷无可厚非，但是在地级市尚且无法发挥带动作用的地区，规模更小的县域经济显然更是无法起到类似作用。更重要的是，在“市管县”实施的20 多年里，经过市的长期统筹、协调，在某些地级市和所属县之间已经形成了较为完整有序的区域经济，这依赖于市行政权力主导下的市县、区县、县县之间的分工协作，而“省管县”的实施则有可能拆散上述分工协作格局，导致原有区域经济的解体。〔13〕与此相近似，在20 多年的“市管县”体制下，各省区内已经形成了相对成熟的有层次、有级别、相互补充的城镇格局，这一相对成型的城镇结构，也可能随着县划归省直管而受到冲击。〔14〕
四、继续推进“省管县”的相关对策与途径
实施“省管县”改革，中央考虑的重点主要集中在三个方面：首先是希望通过加强省财政能力，强化省对全省经济的宏观调控能力，避免盲目投资、重复建设，通过加大对落后地区的扶持力度，实现全省各地区的均衡发展；其次是希望通过县财政权的上收，改变“市管县”下的“市刮县”的财政分配体制，结束市对所属县的“抽血”行为，在县财政相对自主的前提下，通过省对县的财政转移支付，加快县域经济和社会建设的速度，缩小城乡差别；再次是希望通过减少行政层级、简化环节，达到精简机构、降低成本、提高行政效率的目的。
从上述改革初衷看，“省管县”的改革方向无疑是正确的，在实施中遇到的难点、带来的问题，主要是因为改革措施不配套、改革方法过于简单造成的。改革方法过于简单化，这主要表现在实施“省管县”时，没有真正做到具体问题具体分析。比如有些省区幅员辽阔，有些省区所属县数量众多，实施“省管县”在客观上存在较大困难。再如有些县经济发展长期落后，并不是因为县级行政权力不足，也不存在地级市财政抽血等问题，而是因为其特殊的自然条件等原因造成的。原陕西省省长陈德铭早已指出，陕西省经济基础与江苏、浙江没有可比性，有些县年财政收入只有几百万元，其维持和发展都严重依赖省市两级的转移支付，根本不可能推行“省管县”，更不可能成为放权试点。〔15〕
改革措施不配套，主要表现在我国省级行政区划过大，省以下行政管理层级多，隶属关系复杂，这直接导致“管理半径过长，行政分割严重，行政成本过多”等问题。不有效解决这些问题，“省管县”的实施就很难取得预期的效果。
行政体制改革是一项复杂的系统工程，必须将“省管县”的实施纳入行政体制改革的整体规划中。我国现行的省区区划形成于明清时期，大体与静态的农业社会相适应，在市场经济高度发达的今天，行政管理的复杂性已远非静态的农业社会可比，原有省区区划带来的管理幅度过宽、管理规模过大已经越来越明显，有计划、有步骤地对其做出调整的时机已经成熟。正如有的学者指出的：“在中国目前的行政管理体制下，通过划小省级单位解决‘省管县’后面临的管理半径和管理数量问题是一个可以考虑的思路。”〔16〕
拆分过大的省区，有两个办法，一是将一些经济发达、人口集中的大型城市——如沈阳、武汉、南京、青岛、大连、广州、深圳、厦门、西安、南京、宁波、杭州、唐山等升格为直辖市，脱离省区管辖。二是将人口过多、所辖县数量较多的省区——如四川、湖北、河南、河北、山东等，本着经济整合、优势互补的原则进行拆分重组。与此同时，还应该考虑在“中间层”进行改革，以彻底解决我国“中间层改革滞后”的问题。所谓“中间层”，除了上面所说的省一级外，主要指地级市。“省管县”要与“城市管区”同步推行，在缩小地级市管理幅度的同时，提升县的行政级别，最终实现市、县平级。〔17〕
除了宏观层面上的配套改革外，在推进“省管县”的过程中，能否真正达到调动县的积极性、切实推进县域经济的发展，还取决于制度和政策安排的细节设计。1994 年，浙江有贫困县和欠发达县17 个，虽获省财政补贴5 500 万元，但仍赤字1.2 亿元。次年，浙江开始实行“两保两挂”政策，其政策的要点是在通过财政转移支付拉近贫困县或欠发达县与经济发达地区之间差距的同时，将这些接受补贴的县的补助额度与其财政增收挂钩，多增收则多补贴，当年这17 个县全部实现了财政收支平衡，而到2001 年，这17 个县中已经有14 个跻身亿元县的行列。与此同时，为解决以往贫困县不愿摘帽的情况，浙江还确定并实施了省与贫困县市“二八分成”的制度，规定其财政增收的部分80% 归地方所有，极大地激励了经济欠发达的县市发展经济、增加财政收入的积极性，到2004 年末，浙江财政收入亿元以上的县市已经达到57 个，占全省县市总数的94.8%。〔18〕
总的来看，“省管县”改革在大多数省区虽然还主要局限于财政体制方面，但是由于这一改革涉及国家权力在地方配置的结构性调整，其推进过程便不可避免地引起行政体制和政治体制的连锁反应，其意义之深远是不言而喻的。从长远来看，如何切实地增强县等基层政府在国家权力配置中的地位，避免“省管县”改革流变为一场单纯的省对地级市收权的“集权”盛宴，如何通过“省管县”的推行，在实现“扩权强县”这一改革初衷的同时，不断推动我国地方行政区划改革，构建出更合理的地方权力配置的制度架构，进而建构起更加合理的中央与地方间的关系模式，应该是关涉“省管县”改革实施的最终目标的重大问题。
