改革开放以来，一些省级行政区在省直管县方面进行了一些改革和探索，对促进县域经济发展和行政区划改革发挥了积极作用。根据党的十八大、十八届三中全会精神，以及近几年省直管县改革实践，我们探讨未来省直管县改革的几个方向。
第一，继续在减少行政层级上进行探索
党的十八大、十八届三中全会提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方探索省直管县改革。按照这一要求，未来省直管县改革还将继续在行政层级和行政区划方面进行探索。
一是制定省直管县的原则和标准。在世界所有国家中，除梵蒂冈、新加坡等少数领土面积小的国家不设地方政府，少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。就主要地理大国的行政层级设置看，世界上国土面积前10位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。从行政体制改革来看，现在国家就应着手研究制定不同层级设置的基本条件，确定在什么条件下实行两级制、三级制或四级制，为各地行政层级设置提供基本依据。省直管县是行政区划改革的一个重要方面，国家要出台省直管县行政体制改革指导意见，包括经济指标、人口结构、空间布局以及特殊条件等，对那些综合经济实力强、城市
化水平高、区位条件优越，可以发展成中等城市的县市要加快推进省直管县改革。推进行政省直管县体制首先应对综合实力强的县市实行，以便强化行政地位，使其与经济社会地位相符，为经济发展提供更为宽松的环境。
二是探讨直管县行政等级的安排。我国地域广阔，县市众多且规模不一，条件差异十分显著，给国家管理地方带来诸多困难。为解决这个问题，历史上多实行县级分管管理。新中国成立以后，县级分等基本被取消，通过增加行政层级，减少管理幅度来应对不同县的复杂状况。这在新中国成立后一定时期是适用的，稳定了政权。但历史进入了新的时期，国家政权稳定，特别是随着国家现代化建设，信息技术在政府管理中被广泛应用，减少中间层级、结构形态扁平化、权力均衡分布，成为行政体制改革的方向。
省直管县改革强化了县市的行政地位，但县市依然是县级行政区。为了保持行政级别或者人员编制安排上的连续性及系统性，有必要对省直管的县实行分等管理。依据人口、经济、地理等状况将县市划分为不同等级，然后设置相应的机构和编制。
分等的一个主要作用在于合理确定各等级县市可设机构与自设机构的数量和范围，避免不同等级县市“麻雀虽小，五脏俱全”的机构设置模式。另外，县市分等也有利于协调不同政府间的关系。在横向关系方面，通过县市分等并形成有效的激励机制，运用等级升降和与等级挂钩的级别工资等政策，激发各行政主体的荣誉感，满足部门利益的需要，从而建立行政管理体制的激励机制和竞争机制。在纵向关系上，县市分等可以强化中央对地方的管理，提高管理效率，通过市县分等帮助中央和省级政府及时了解基层县市的基本状况，并给予相应的政策支持与政策指导。
第二，继续完善和落实省直管县财政体制
省直管县财政体制改革是继1994年分税制后，我国财政领域又一次体制创新。从一些省区的数据来看，县市财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。但由于和现行市管县行政体制并存，单独推进省直管县财政体制改革，已经没有多大的改革空间。按照国家财政部时间表，2012年年底前力争全国除民族地区外，全面推进省直管县财政体制改革。从现在看这一任务完成的质量不可高估。种种迹象表明，省直管县财政改革推动节奏正在放慢，部分省份在将一些省直管县的转移支付项目重新划归给地级市。
按照党的十八届三中全会财政体制改革的要求，省直管县财政改革有这样几个方面应该完善和落实。
一是合理界定省与县市政府间事权关系。事权划分是现代财政制度有效运转的基础。只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任。为省直管县财政体制构建明晰的事权与财权关系，解决目前政府职能定位不够明确，政府间事权划分不清晰，财政支出责任不明确的问题，要将省以下地方财政的主要职能转移到地方政府为辖区提供公共服务上来。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转等地方性支出项目，承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。
二是完善县级基本财力保障机制。2013年12月，国务院办公厅转发财政部《关于调整和完善县级财力保障机制的意见》，这是对省直管县财政体制改革的进一步完善，此前虽然规定实施县级财力保障机制的责任主体是地方政府，但没有明确是哪些财政。这次文件明确了省级政府是责任主体，将责任主体由地方部门上升到省级政府，体现了强化省直管县责任的理念。下一步改革要把省直管县财政体制改革与建立县级基本财力保障结合好，省级政府会加大宏观调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算到县，把已出台的省直管县财政体制制度化。
三是设计好地方税制。在财税体制改革中，地方税制设计好是一项重要工作。设计好这一体系，均衡和调控地方各级政府的收入来源与支出需求间的关系，是保证省直管县财政体制改革有效推进的重要举措。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。分别设置省税和县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种，改变共享税过多和县级没有主体税的局面。
四是进一步支持产粮大县发展。产粮大县在确保国家粮食安全上发挥重要作用。如2009年，全国有产粮大县573个，总数占全国县的20%，产出粮食32380.3万吨，占全国粮食总产量的61%。提高产粮大县生产粮食的积极性，确保稳定生产粮食，对于我国粮食安全意义重大。进入21世纪以来，国家先后出台一系列支持产粮大县政策。如2009年中央一号文件提出，逐步提高县级财政在省以下财力分配比重，将产粮大县全部纳入省直管县财政体制改革范围。这一政策有效缓解了产粮大县财政困难，支持了经济社会发展，收到了很好的政策效果。但现在来看，省一级支持得还不够，省直管县改革下一步对产粮大县，会出台一些更有针对性的专项扶持政策，充实其财政实力，支持其经济社会发展，使之更有积极性发展粮食生产。
五是把国家级贫困县纳入省直管。国家级贫困县是国家为扶持贫困地区设立的一种标准，目前全国差不多三个县中就有一个贫困县。习近平总书记多次指出，要改革创新扶贫开发体制机制，建立并运用好更加协调、更有效率、更可持续的扶贫开发新体制、新机制，不断提升扶贫开发的效果。现在扶贫开发存在的问题，在政策体系上主要有，各级政府职责不够清晰、边界不够明确、执行不够有力等。我们在研究省直管县财政体制对发达县市实行直管的同时，也得出可以对贫困县实行直管，意在给予贫困县必要的财政或资金扶持。这是省直管县改革支持的一个新领域，社会各界充满期待。
第三，促进新型城镇化发展
城镇化是现代化的必由之路，推进新型城镇化是党和国家在经济社会发展新阶段的一项重大战略部署，省直管县的改革要顺应和支持城镇化的发展。
一是促进县城的发展。相对于大中城市，县城属于小城市或城镇，是城乡一体化的基础和关键环节，是农村城镇化的重要载体。《国家新型城镇化规划》提出，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，并把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。就是说，新型城镇化发展要实现依托大城市推进城市化与依托县城推进农村城镇化并重，发展以大都市圈为特征“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步，县域的城镇化要走适当集中之路。
省直管县与市管县相比，总体上有利于县域的发展，特别是县城的发展。这是因为，省级政府会站在全省发展的角度，注意城市和农村发展的平衡，有效配置资源支持农村。县城在这一过程中，由于工业化、城镇化的推进，得到快速发展，这一趋势还将持续下去。我国大多数县城经过改革开放以来的发展，已经有了较好的城市基础设施和产业基础，依托县城发展中小城市可以解决农业转移人口进城的适应性问题，特别是可以降低城镇化成本，可以减轻农民工大规模异地流动带来的社会代价。
从政策走势来看，省直管县改革与城镇化发展进一步融合，推进县城快速发展是新型城镇化的一个重要方向。
二是促进资源向县域集中。县城作为城市和农村的连接点，一般来说，资源集聚能力较弱。主要原因是城镇依据行政区划设置，公共资源也按城镇级别进行分配，导致县域发展资源不足。改革按城镇级别配置公共资源的方式，已成为改革明确的方向。党的十八届三中全会提出，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。理念的更新，按照基本公共服务均等化的要求，通过公共财政支出、金融支持、制度创新等，使县域能够配置更多公共资源和市场资源。
三是促进过剩产能有效化解。当前经济发展已进入县域经济应当发挥更大作用的阶段，由于经济梯度发展的规律，大城市的过剩工业产能，正在向县城转移。省直管县改革要在政策上，有效支持大城市过剩产能落地县域，特别是县城，在土地、金融、税收等方面要给予支持。县域化解大城市过剩产能，这是一个新的课题，应引起高度重视。
第四，促进主体功能区的形成和完善
国家主体功能区是以县级行政区划建制为单位自上而下划定的。按照主体功能区发展的基本诉求和客观趋势，适当进行行政区划调整，有利于主体功能区的形成，有利于开发保护。主体功能区发育可能成为今后行政区划重组或划分的重要依据。
省直管县改革促进主体功能区的形成，主要体现在：国家财政政策，将主要增加对限制开发区、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策主要支持限制开发区、禁止开发区公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区基础设施建设。产业政策重点引导优化开发区提升产业结构层次。
当前，省直管县改革促进主体功能区形成，主要在限制开发区和禁止开发区方面。一是对于限制开发区实行省直管体制。鼓励人口向县城集中、向中心镇集中，从维护大范围生态安全，缓解资源环境的承载力出发，构建有利于生态环境修复和保护的行政区划体制。有重点地发展本地基础较好的中心村和小城镇，完善基础设施和公共服务，大力改善人居环境。二是对于禁止开发区实行全面省直管体制。按照生态环境和自然保护区发展的特殊要求，整合县级行政区规模。有序引导人口外移，逐步减轻资源环境压力，保护生态环境。控制城市外延扩张。引导人口向县城和城镇集中，尽量减少无序分散的农村居民点。
（作者：国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师）
来源：中国党政干部论坛
