内容摘要：作为中国最基层的“干部”，村官的腐败问题，在高官显爵腐朽堕落的震撼中，反而被遮蔽甚至保护起来，在宏观腐败学的研究中受到冷落。但在和谐社会构建和新农村建设的背景下，正因为最基层，其严重性才日益凸显。村官腐败是由各种因素促成的，是一种“综合症”，但最重要的还是由整体社会转型的结构性空间转换造成的。当然其治理也应是一种所谓的综合治理，通过权力与权利，制度与人心的多向互动达致乡村的善治。

关键词： 结构 村官 腐败 治理

On the Village Official Corruption and Its Solutions from A Structural Perspective

Abstract: The problem of village officials’ corruption, as the fundamental officials in china, is veiled and even protected contrasting to the corruption of high officials. Therefore, the problem of village officials’ corruption is ignored in the research of macro-corruption. However in the context of harmonious society and New Rural Construction, the seriousness is more apparent due to its fundamental role. The problem of village officials’ corruption is a kind of “syndrome” contributed by a variety of factors; What’s more, the structural transformation of the whole society facilitates this “syndrome”. Absolutely, the solution to this problem should be a sort of comprehensive treatment to achieve good governance in village via the interaction between power and right, system and people.

Key Words: Structure Village Official Corruption Solution

中国波澜壮阔的改革历程，是率先在农村起步并取得突破，从安徽起航驶向全国的。30年来，中国农村社会生产力得到极大解放和发展，农村经济社会面貌也实现了历史性巨变。农村的改革发展在促进自身进步的同时也带动了整个国家经济社会的全面进步与发展，据相关学者研究，中国经济增长奇迹在很大程度上得益于“三农”的贡献。在新的形势下，我党召开了具有深远意义的十七届三中全会，依然决然地把“三农”问题放在突出的位置，发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，系统总结了农村改革发展的成就和宝贵经验，全面评价了农村改革发展对党和国家事业全局的历史贡献，丰富和发展了改革开放的理论成果，也标志着我们党对“三农”地位和作用的认识达到了新的高度。实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。

但我们也应当看到，当前也出现了一些与国家新农村建设及构建社会主义和谐社会不兼容甚至对其构成极大破坏的社会现象，其中一个很重要的方面就是村干部，也就是所谓村官的犯罪问题。我国有村级行政建制84万之多，以每村6至8名村干部估算的话，全国也有村干部约524万至672万名左右。俗话说县官不如现管，村干部是最贴近基层的管理力量，也是国家行政治理的神经末梢，党和政府在农村的一系列方针政策都要通过他们来予以实施，其形象也要他们来观照和维护，因此其腐败问题不容小觑。

基于村官的地方性知识和社会环境与资源的差异，其腐败形式既有官场腐败“通病”的一面，也有一些不同于城市官员腐败的乡村或者说乡土特色。这主要集中在贪污土地补偿款，河南郑州市高新技术开发区检察院侦破的大里村村委会主任金明池一案中, 金明池自1998年至2003年的5年间, 将村里的征地款、土地补偿款等上千万元的公款简直当成了他个人的钱, 任意支取、开销, 也从未有相关的账务凭证, 更未记入村里账目。贪污、挪用国家救灾、救济、扶贫物资，这甚至在全国全世界都高度关注的汶川地震中也未能幸免。收受包括因非法生育和土葬的贿赂，以笔者的农村社会经验来看，这种现象应该说是极其普遍的。利用家族、宗族势力横行乡里，鱼肉乡民，生活作风腐化，甚至强买强卖妇女等等[*]。

可是，村官腐败问题并没有引起有关方面的足够重视，相关的研究也主要集中在城市的，上层的官员腐败上。不可否认，村官腐败在标的额及社会影响上都不可同少则几百万多则成千万上亿的高官腐败同日而语，但是我们不能以相同的标准进行衡量。就好比同是100元对于一个百万富翁和一个乞丐具有天壤之别的意义一样，不同的资源占有及社区具体的情况，使得我们必须以不同的标准来对待城市与乡村，基层和上层的腐败问题，所以从这个意义上说，腐败的危害性及腐败学的研究也注定是地方性的。

本文中，笔者尝试性对村官腐败问题作出一些新的认识和解释，并提出一定的富有针对性的对策，期望能引起有关方面的重视，则本文的目的也就达到了。

一、村官腐败原因探析

任何腐败都是各种矛盾积聚的结果，都有一个腐败生态学的基础，村官腐败自然也不例外。这里既有主观的因素，也有农村社区的各种社会实在原因，下面笔者结合已有的研究成果，希望做一个并非面面俱到但必定包含自己理解的一些特定的分析。

（一）社会治理结构失调。我们知道古老的中华帝国的社会控制一种所谓“皇权”与“绅权” 的共治局面，国家行政权力大致停止于县一级，广大的乡村社区基本上都是处于山高皇帝远的“法律不入之地”[?]，这时只要他没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接直接关系【1】。当然这样的社会治理模式造成了帝国末期一直都是处于一盘散沙的局面，这也很不利于现代社会的构建。近代中国社会面临的最重要的任务恐怕就是构造现代民族国家。共产党取得政权后通过群众运动，“三反”，“五反”，人民公社化运动甚至“文化大革命”等各项权力治理策略与技术加强了国家的一体化建设，在一定意义上也实现了“送权力下乡”。但这种社会控制模式在促成我华夏民族进入世界民族之林，集中力量推进国家现代化建设上取得了巨大的成功的同时，其也有一定的弊病，特别在面临新时期，它在一定的意义上会扼杀地方的和基层的积极性，不利于经济的进一步发展和民主政治的进步。所以我党在改革开放之初的1982年宪就规定了村民自治，1987年六届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1998年予以修订（以下简称《村委会组织法》）。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（以下简称《通知》），进一步规范了选举的程序。这些法律文件都为我国村民自治提供了规范性基础。但由此我们也不难看出，这种结构性转换的过程中必然出现的不但是“国家伦理的亏空”（刘小枫语），而且更直接也可能更有影响的是国家权力的亏空。一方面，国家权力很大一部分退出乡村空间，宣告了共产党乡村治理的一种新的权力模式，但另一方面村民自治权利却没有得到相应的落实和展开，这样必然给处于国家权力与乡民权利连接与缓冲处的村官以很大的活动空间，使得他们得有很多的机会上下起手，欺下瞒上，违法乱纪，这也可以说是整个转型中国这么一个的大的背景下必然出现的现象，所以笔者认为这种治理模式的结构性转换是村官腐败的最大的社会实在因素。

（二） 乡村强势身份。地域划分代替血缘聚合被认为是国家形成的一个重要的标志，但在中国地域区分并没有拆散血缘的组合，中国社会最基本的组成单位是家庭及其扩大了的形式——家族。一方面我们可以说在中国乡土社会中，不论政治、经济、宗教等功能都可以利用家族来担负，另一方面也可以说，为了要经营这许多事业，家的结构不能限于亲子的小组合，必须加以扩大【2】，也就是说家族不仅仅承担血缘种姓的延续，还有更多的管理和教化的角色，是中国乡村治理中一种很重要的功能单位。中国家庭是自成一体的系统，是个微型的邦国，社会单元是家庭而不是个人，家庭，家族才是社群政治生活中负责的单位，如果说在希腊城邦中，“人是天生的政治动物”（亚里士多德语），那么在中国特别是乡村社区中人就天生是家族动物，角色及资源的分配都以在家族中的身份为转移。随着共产党的建国和一系列政策措施特别是农业合作化和人民公社化运动的推行，农村家族势力和观念都受到很大的冲击[?]。但是近年来，随着乡镇经济的发展，家族企业的兴盛，这种离土不离乡的经济发展和企业管理模式，在降低成本，促成经济快速发展的同时，再加之原有家族观念，使得家族观念又死灰复燃重新兴盛起来，特别在土地比较平坦肥沃，交通比较便利的地区，家族的势力也越发的大。【3】当然，笔者并不一贯地就如同大多数学者所认为的那样，家族观念就一定落后的，相反，在一定的情况下，它可能还有一些甚至更多的是种积极作用，比如提高管理效率，降低经济及企业的运作成本，因为经济和企业运作都是需要资源的，而家族恰恰提供的就是低廉的人脉甚至直接的经济资源。但我们也得清醒地认识，乡村社区中的家族、宗族确实也有一些弊端，比如家族势力的膨胀直接影响到农村基层政权的建设。有的宗族势力操纵农村民主选举，乃至把持村委员会组织，以族代党，以族代政【4】。通过这种方式产生出来的村干部显然不具备法律的、民意的合法性，他们只能是族长、族中重要人物或其代言人。那么在这种乡村强势人物主政后，因为有族权力作为后台，那么其贪污受贿，腐败弄权当是题中之义了。

（三）心理落差。据湖北省竹山县的一项调查显示，在职村主职干部平均年工资收入3500元，其中，年工资收入超过3000元的村210个，年工资收入低于3000元的村44个。平均月收入290元；其中，月工资收入在100元--200元的村8个；月工资收入在200元--300元的村68个；月工资收入在300元以上的村178个。村主职干部退职后最高月工资50元，最低月工资20元，无工资的有128人，占12%。一般村干部退职后最高月工资30元，最低月工资10元，无工资的有17人，占4.5%。【5】与之形成对照的是，据有关部门统计，2004年，我国农民工的年均收入是8000元左右，但从上面的数字中我们可以看到，2007年湖北竹山县的在职主职干部才3500元，还不到农民工年均的一半，虽然只是湖北一个地方的统计，但从湖北省情考量的话，全国平均肯定不会超过这个水平。[§]在同一个社区，大家低头不见抬头见的，收入的巨大落差本身就会造成心理的巨大落差，特别是在乡村社会里，大家的生活方式趋于一致，可比较的实在不多，大概收入是最直接、最重要的参数。而且农村社会信息获取上又比较灵便，大家很少有什么秘密（在城市，你可能很少知道你的邻居收入多少），这也就加大了心里的不平衡。这还只是一般的分析，如果考虑到村干部一般在农村都是一些有头有脸的甚至是前面分析的一些族长或重要人物，这种不平衡感又会得到更大的加强，所以，他们在位子上的时候就想多捞一些，生怕权力过期作废，违法乱纪，腐败专权也就成了其提高收入和自尊的一种也可能是唯一的途径了。

（四）监督及社会规制的缺失。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（阿克顿语）。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止【6】。这已不仅仅作为一个理论命题，而是实在历史的经验定则。那么我们可以说村官的权力基本上就属于这种绝对的权力，因为其缺少监督、制约与衡平。从乡镇以上的国家行政层面上看，政府基本上缺乏有效的手段对其权力的具体运作过程进行制约，而且现在又普遍强调还权于民，强调村民的“自我教育、自我管理、自我服务”，这又使得上级有关部门缺乏意识形态的正当性对其监督，甚至有些地方把这种现象理解成民主政治的进步。这种不正常也不正当的行政权力退出与不作为策略极大地放纵了村官的腐败。因为对权力的制约不外是两条途径，一是权力制约权力，一是权利制约权力，对村官的制衡也是如此。但从上面的分析中我们可以看出，行政权力基本上是缺位的，再从村民的监督角度来看，这种权利制约机制也是不存在的。除开村官在乡村中的强势地位，村民还是无法有效运用其权利来制衡村官的权力。因为随着农民工的大量外流，一些具有体力和智力优势的人大都流向经济效益更好的地方，当然这也是市场机制对资源的优化配置，但现实中我们不能不看到，那些留守乡村的大都是些老弱病残智障的农民。列宁曾经典地说过“文盲是处在政治之外的”，其实，这也可以作扩大的解释，这些老弱病残智障的人而且还是农民（仅仅作为一种职业和文化的身份，丝毫没有轻视的意味）当然也是处于政治之外的，当然也不会行使法律和政策所赋予的权利。我们看到，处在国家行政治理和乡民自治连接处的村官在上下两方面都缺乏有效的监督，这为其腐败打开了方便之门。同时，社会规制措施的缺失，也在一定程度上助长了腐败之风。我们仅有《村委会组织法》和《通知》等少数的几部政策法律措施涉及村民自治和乡村治理，而且缺乏具体细致的规制，同时更严重的是法律结构的不完善，缺乏法律后果或制裁。还有，我国《刑法》在规制村官腐败、犯罪上面也面临一些制度及技术的缺失。村干部只有在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为时才算国家工作人员，才属于检察机关管辖范围，至于在管理村内部事务中产生的违法乱纪行为，司法机关往往很难介入。

二、村官腐败治理对策

认识支配我们的行动，也赋予我们的行动以意义。上面笔者简要地分析了村官腐败的几个为一般的决策和研究者容易忽略的原因，但是我们也要避免一些论者所习惯地认为的那样，只要找到了原因，即可找到治理对策的直线的、简单的思维方式。我们认为有些原因是具有自然且必然性的，非人力所能制服，当然，明智的我们只能在各种可能性中当中通过各种的努力使其变成现实。下面，笔者结合自己的理解和一些学者已有的研究，给出我们认为的也可能对仅仅治理村官腐败还有些借鉴意义的对策、方法，当然，笔者宁可追求片面的如果还可能有一点点的深刻的话，也绝不愿意试图全面的也更可能是平庸的研究。

（一）加强行政权力规约。从上面的分析中我们可以看到，村官腐败首先有个大的社会背景的问题。眼下中国正处于一个整体社会转型的时期，经济的、政治的、文化的、生活观念的等等方面都面临一个艰难更新的过程，国家的权力规制结构也不例外。一方面是国家行政权力退出农村场域，另一方面村民权利却没有相应的跟进来填补这一空间，这样必然造成出现权力的真空，给处在权力与权利交界处的村官以可趁之机，从这个角度甚至可以说村官腐败就是一个必然的社会现象，否则，才是不可理解的。那么我们现在首先就需要扭转那种对村民自治的意识形态化的、跟风化的理解，村民自治绝不意味着国家放手不管，权力撤出乡村，否则，国家的大部分领土将出现权力废墟，这不是一种书生误国，也是一种权力乌托邦，村民自治应该是一种正当的“共治”。再则，即使“民主是个好东西”（俞可平语），那么民主也应该是一个缓进的过程，或则彻底地说民主本来就是一个过程，村民自治作为乡村民主政治措施，它也应该有个渐进第次的操作，欲速则不达，甚至还会开历史的倒车，这是我们不得不警惕的。所以，当务之急是加强对村民自治整个过程的指导、监督与规制，当然，这里又个方法、程序、技术的问题，否则，一样会开历史倒车返回到一种全权治理模式中去。

（二）送法下乡。政治是一门科学，是一种艺术，它不是从天上掉下来的，不费力量是掌握不了的【7】。张君励也说过，“一国以内，先要人民的智识力、道德力充实，然后才有好政治”【8】。如果把这两句话结合起来的话我们就可以这样来理解政治，首先政治绝不是一件自然而然的事情，它是一种实践的事业，用毛主席的话说就是，“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。革命是暴动，是一个阶级推翻一个阶级的一暴烈的行动。”【9】它需要一定的基础，那么这个基础在张君励看来就是人民的智识力与道德力，只有智识力与道德力的充实与拔升才会有好的政治状态。那么，这又是如何可能的呢？可能教育是一个很有效地途径，政治教育应该成为公民教育中的第一教育，而在现代性的视野下，政治教育更倚重的是权利的教育。从上文的分析种，我们知道村官腐败一个机遇就是没有实现权力与权利的有效对接，那么这个空间的填补也应该是既靠权力的向下延伸，也取权利的向上高昂。只有把这个规制的真空弥合，才能从根本上防止其腐败堕落。这种权利的教育，又靠什么来予以维系呢？笔者认为还是要加强普法宣传，送法下乡。如果说普法运动是一种不期然间意将当下中国整合为法律共同体的政治动员，一种表现为法权主义努力的自上而下的秩序重构，也是一次民族心智的现代洗礼【10】的话，那么送法下乡就是一种更为迫切的社会治理和权利教育措施，所以说送法下乡依然是个未竟的事业。同时，我们还应当看到随着国家工业、城市返哺“三农”等一系列的措施的展开，乡村会迎来更好的发展机会，特别是由于近来金融危机的影响，一些农民工纷纷返乡，这对我们的乡村治理可能是个很好的机遇，应该趁势抓好，完善各项教育和规约措施。

(三）素质提高与待遇保证。首先要严把入口关，从村官自身的也即内在的角度防治腐败。村官在选任上，重点要坚持“三个面向”，面向高中、大中专毕业生和复员转业军人，挑选知识型、政治可靠的人选，特别是现在国家提倡的大学生村官制度给村官选任上提供了难得的机遇；面向私营企业骨干、外出务工、经商人员，种养专业户和致富高手，挑选经济型人才，这种人对经济的需求特别是在资源相对贫乏的乡村条件下相对较低，腐败的几率相较要小得多；面向村干部、村民小组长，挑选管理型人才，因为这些人由于长期担任村内职务，经济条件可能已得到一定的改善。并且很多领导干部之所以腐败专权，很重要的一个方面就是对自己的权力没有一个可稳定的预期，生怕权力过期作废，如若能保证其权力行使的连续性的话，反而会在一定程度上遏制腐败。其次，要落实和保证村官的待遇。从上文的分析中我们知道，村官腐败的一个很重要的原因就是其待遇问题。如果，我们承认当下的人的政治素质与热情，相较于以前，特别是毛泽东时代有所减弱的话，那么其做官从政，当然包括村官且不限于村官，一个基本的考虑就是利益问题。我们不能且也不一定应该期望，在其收入普遍较低，还有可能不能兑现的情况下，能够全心全意的为村民服务，为乡村发展殚精竭虑。如果，这一点都不能保证的话，那么能否防治其腐败将会是一个大大的问号，并且，相较于什么所谓的高薪养廉（主要指城区），其成本投入也要小的多。

（四）加强制度建设。中国文化一向守持个体生命，追求偶在心性的成圣成德，组织体制上是一种所谓的“间架性设计”（黄仁宇语），缺乏“数目字管理”的传统[**]，以道德代替法制，以内圣直通外王，导致疏于制度和法制的设计[??]。新中国成立后，忙于各种运动，致力于加快现代化建设，新的时期，社会处于转型阶段，制度设计上亦可谓空疏，具体到乡村治理更是如此。在村官选举上，仅有《村委会组织法》、《通知》等少数的几部法令来予以规范，而且我们这些规范本身还有致命的结构性缺陷，当务之急是对这几个依据本身进行修订、补足，让村民真正地行驶民主权利，选出他们信得过的可靠的村官并使这些个村官能上能下或者能上易下。在村官的权力行使上，缺乏应有的规范，村民并不清楚这些村民们到底又哪些权力，这一方面需要进行村民的权利教育，让他们“认真对待权利”（德沃金语），一方面需要对村官权力予以规范和明确化，现在有些地区实行的村官权力清单制度殊值得借鉴[??]。还有村务公开制度，现在的村务公开制度其实并不能保证公开村务，这里涉及一系列具体的技术性的操作规程，可以说村官腐败很大程度上源于村务不公开尤其是账务不公开，这可以通过立法的形式，通过广泛调研，来予以规范。

我们相信有党和政府对“三农问题”持续关注和确当的农村政策，通过权力与权利，制度与人心的多维互动，一定会迎来新农村建设的善治局面。

[*] 甘肃省武威市就曾发生过乡、村干部集体轮奸农村妇女的恶性事件，详见《西安晚报》，2003年2月19日的报道，同时一些村干部买卖妇女的现象也屡见报端

[?]这在西方汉学界和国内学术界基本达成共识，典型的概括如著名三农问题专家温铁军所言：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，但著名学者秦晖先生对此提出异议，并给出了有力的证据和论证，有兴趣的读者可参看其《传统十论》，复旦大学出版社，2010年版

[?] 关于这方面的详细梳理请参见肖唐镖：《从正式治理着倒非正式治理者——宗族在乡村治理中的角色变迁》，载《东岳论丛》，2008年5期

[§] 曾有媒体报道了安徽的村干部为了谋生去做兼职清洁工的现象，详见《人民日报》，2008年12月13日的报道，这也给笔者的判断题供了一个很重要的证据

[**] 具体论述请参看黄仁宇先生的相关著述，尤其是《万历十五年》和《中国大历史》

[??] 有兴趣的读者请参看蒋庆先生的相关著述，特别是《公羊学引论》和《政治儒学》

[??] 具体情况请参见《民主与法制时报》2008年8月4日的报道

【1】 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2005年第2版，84页

【2】 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，40页

【3】 苏力《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，82-90页

【4】 周晓红：《传统与变迁——江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变》，三联书店1998年版，291页

【5】 http://www.zhushan.gov.cn/zsdj/dcyj/200705/13018.html，2008年12月29号访问

【6】 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1959年版，184页

【7】 《列宁选集》（第4卷），人民出版社1995年版，163页

【8】 转引自刘小枫：《现代人及其敌人——公法学家施米特引论》，华夏出版社2005年版，242页

【9】 《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年第2版，17页

【10】 许章润：《普法运动》，载《读书》2008年第1期

唐学亮，男，汉，1981年生，安徽霍邱人，西安交通大学人文学院哲学系博士研究生，主要从事政治哲学、法哲学和侦查学研究