本文为中国财税法学研究会2013年会论文
[内容提要] 本文认为，制度是指社会成员之间权利与义务分配的规范体系，权力的合法性是决定制度优劣的根本。不论是收入分配还是财税法治，二者都是一种权利与义务的规范体系，主要是指“必须且应该如何”的权力性规范体系。初次分配制度的优劣与再次分配过程中公共产品供给的公正与否紧密相关。就当下而言，不仅初次分配不公问题严重，而且再次分配也缺乏基本的公正和平等。根本原因在于：收入分配权力的民意基础不坚实，监督制衡缺乏有力的制度性保障，仅重视国民之间权利与义务的公正分配与非基本权利的比例平等问题。
[关键词] 制度；收入；分配；财税；法治；权力；合法性
探究收入分配与财税法治之间的相关性，厘清二者之间的异同，本身就是一个十分重要的课题。本文尝试从制度视野切入分析，以期获得对这种关系机理的新认识，并以此为标准，审视当下中国收入分配中存在的主要问题及其产生的原因，以期化解当前收入分配不公持续性扩大的时代难题。
一、“制度”的要义与本质
（一）“制度”的要义
何谓制度？这既是本文研究收入分配与财税法治相关性问题的特定视野，也是研究这一问题的逻辑起点。
作为合成词的“制度”，原由单词“制”与“度”二者构成。从词源意义上看，“制”作为动词，有“制造” 、“拟订； 规定”、“用强力约束；限定；管束”等义；作为名词，则有“制度”、“姓氏”等义，可引申为人为制定的规范。“度”则有“计量长短的标准”、“按一定计量标准划分的单位”、“程度、限度”，“器量、胸襟”等义，可引申为衡量事物的标准，或者指事物内在规定的限度、规范、界线等，可引伸为法度、量器等义。因此，当“制”与“度”合成为“制度”一词时，便是指一种普遍的行为规范，是指共同体内每个成员应该且必须共同遵守的行为规范。我国《辞海》中对“制度”的解释正是如此，制度是指“要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。”
事实上，“制度”的这一定义也为学界基本认可。美国学者杰克•普拉诺等说：制度是“在有关价值框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定模式。”[1]政治学家安德森认为：“一个制度是指一套长期存在的、人类行为的规范化模式。”[2] 而20世纪80年代出现于西方政治学中的新制度主义就是在新制度经济学派影响下产生的新政治学流派。舒尔茨是最早对制度进行明确界定的美国学者，他在其《制度与人的经济价值的不断提高》一文中指出：“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[3]而新制度经济学派代表人物、美国著名经济学家诺思则对制度做了更具体的界定。他认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。” [4] “制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。” [5] “制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会、或更确切地说一种经济秩序的合作和竞争关系。”[6]罗尔斯则把制度“理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这些规范指定某些行为类型为能允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时，给出某些惩罚和保护措施”。[7] 就是说，制度主要是指社会成员之间权利与义务的规范体系。而这种权利与义务，既有法的“必须且应该如何”的规范，也有道德的“应该如何”的规范。
（二）制度的本质
“制度”既然是指人际行为“应该”或“应该且必须如何”的规范体系，这种规范体系无疑非法和道德莫属。法是指人际重要利害行为必须且应该如何的规范，道德则是指人际利害行为应该如何的规范。二者的区别仅在于，法是一种权力性规范体系，凭借暴力与行政两大强制力量实现自己；道德则是一种非权力规范体系，凭借教育和舆论的力量实现自己。
问题是，正如法与道德有优劣差别一样，制度也有优劣差别。越是优良的法和道德，越是有助于增进全社会和每个人的福祉总量。同样，越是优良的制度越有助于增进全社会和每个人的福祉总量。相反，越是恶劣的法和道德以及制度，越会消减全社会和每个人的福祉总量。就制度的形式与内容基本结构而言，既可能内容与形式一致，皆优，增进每个人的福祉总量；也可能皆恶，消减每个人的福祉总量。或者，内容与形式不一致：内容优，形式恶，增进或者消减一些国民的福祉总量，关键在于利害的“净余额”待定；或者内容恶，形式优，增进或者消减一些国民的福祉总量，也需利害的“净余额”待定。
进一步说，制度的优劣无疑是指权利与义务体系的优劣。权利是指权力保障下的利益索取，义务是指权力保障下的利益奉献。如此看，国民收入分配制度，无非是指国家与国民之间，以及国民之间就收入缔结的权利与义务的规范体系——契约。而这个契约的优劣，也就决定了收入分配过程与结果的好坏，公正或不公正，平等或不平等，增进或消减每个国民收入的多少。
首先，国民与国家之间缔结的权利与义务契约，主要是指法定的契约，是指财税法，这是国民与国家之间就公共产品供求交换价款缔结的法定权利与义务契约。当然，以此财税法进行的财税治理活动就是财税法治。但是，如果国民与国家之间就公共产品供求交换价款缔结的法定权利与义务契约是恶劣的，虽然也属契约，但却是不人道、不自由的，也是不公正、不平等的。无疑，以此契约进行的财税法统治，就仅仅属于形式的财税法治，最终只会消减全社会和每个国民的福祉总量，加剧收入分配的不公正。具体说，财税法定权利与义务体系的优劣，最先决定国民与国家之间公共产品交换或分配的人道自由与公正平等状况，然后才决定国民之间公共产品分配的公正与平等状况，在这里，显然是指再次分配。
其次，国民之间就私人产品创获及合作缔结的契约——利与义务规范体系，主要是指国家的初次收入分配法律规范体系。毋庸置疑，这一契约体系的优劣，总体上决定着劳资双方权利与义务分配的人道自由与公正平等状况。越是优良的初次分配法律规范体系——收入分配制度，越是有助于促进全社会和每个国民的收入增长，越是有助于收入分配的公正；越是恶劣的初次分配法律规范体系——收入分配制度，越是有助于阻碍全社会和每个国民的收入增长，大规模地扩大收入分配的不公。
合而观之，越是优良的收入分配制度，即初次收入分配法律规范体系与财税法治体系，越是有助于全社会和每个国民收入分配的公正，越是有助于全社会和每个国民福祉总量的增进，越是有助于整个社会的繁荣与进步。相反，越是恶劣收入分配制度，即初次收入分配法律规范体系与财税法治体系，越是无助于全社会和每个国民收入分配的公正，越是无助于全社会和每个国民福祉总量的增进，越是无助于整个社会的繁荣与进步。
（三）制度优劣的根本
制度作为一种权利与义务的规范体系，权力的合法性显然是决定制度本身优劣的根本。这是因为，如前所述，权利是指权力保障下的利益索取，义务是指权力保障下的利益奉献。如果权力不合法，则权利与义务的公正分配就无从谈起。权力的合法性，即是指权力的民意基础，指被管理者的认可与同意，意味着这种制度由谁主导，体现和反映的是谁的意志。事实上，凡是被管理者认可同意的权力就是合法的；凡是未经被管理者同意和认可的权力就是不合法的，仅仅是一种强力而已。这个道理，迪韦尔热说的很透彻：“权力的合法性只不过是由于本集体的成员或至少是多数成员承认它为权力。如果在权力的合法性问题上出现共同同意的情况，那么这种权力就是合法的。不合法的权力则不再是一种权力，而只是一种力量。”[8]
毋庸讳言，民意基础越广泛的权力，其合法性越大；民意基础越小的权力，合法性越小。因此，合法性就与收入分配制度的优劣成正比。合法性越大，收入分配制度越优良，也越人道和自由，越公正和平等；合法性越小，收入分配制度越小，越少人道和自由，越少公正与平等。实际上，现实中权力的合法性，取决于一个国家实行的是哪种政体。如果一个国家实行的是专制政体，这种社会的权力就最不合法，不人道不自由，也不公正不平等；如果一个国家实行的是寡头政体，则这种社会的权力就较不合法，较不人道，较不自由，也较不公正，较不平等。如果一个国家实行的是民主宪政制度，则这种社会的权力就最合法，也最人道自由，最公正平等。
二、收入分配与财税法治相关性分析
制度要义与本质的分析告诉我们，收入分配与财税法治二者之异同及其相关性如下：
第一，不论是收入分配还是财税法治，二者都是指一种权利与义务的规范体系，主要是指一种“必须且应该如何”的权力性规范体系。就国民之间为创获财富而缔结的利益合作契约而言，主要规范的是劳资双方创获并如何分配和享有财富成果的利害活动。越是人道自由、公正平等缔结之财富创获与分配的契约，越会有助于增进劳资双方的利益总量，越是能够促进整个社会的繁荣与进步，越是能激发全社会创获财富（物质的、精神的）的首创精神与热忱。相反，劳资双方越是按照不人道自由、不公正平等缔结之财富创获与分配的契约，越是容易大规模、持续性地加剧国民之间收入分配的不公，引发社会共同体的撕裂，越是无助于增进劳资双方的利益总量，越是会阻碍整个社会的繁荣与进步，越是会挫伤和打击全社会创获财富（物质的、精神的）的首创精神与热忱。
而国民与国家之间就公共产品供求交换而缔结的原初或衍生契约，首先规范调节的是国民与国家之间的权利与义务关系，其次才是国民之间、国家不同部门之间的权利与义务关系。同样，这个契约越是人道自由、公正平等，越是有助于增进全社会和每个国民的福祉总量，越是有助于促进整个社会的繁荣与进步，有助于激发全社会创获财富（物质的、精神的）的首创精神与热忱。相反，则会消减全社会和每个国民的福祉总量，无助于促进整个社会的繁荣与进步，打击和挫伤全社会创获财富（物质的、精神的）的首创精神与热忱。
第二，就影响收入分配与财税法治的共同且根本要素而言，权力的合法性是关键因素。如果权力的合法性问题不解决，或者说权力的民意基础问题不解决的话，不论是收入分配制度，还是财税法治体系，都不可能优良的。
一方面，权力的合法性从总体上决定着收入分配制度以及财税法的优劣，既决定着初次分配过程中分配权力的合法性，也决定再次分配权力——财税权力的合法性，进而决定初次分配与再次分配过程及结果的人道自由与公正平等状况。因为，合法权力是权利与义务公正平等分配的必要条件。必要条件不存在，公正平等的权利与义务分配就无从谈起。也就是说，在不合法权力下，利益交换者仅仅交换的是利益而已，获得谈不上权利，失去也谈不上义务。
另一方面，即就是权力的合法性解决了，如果权力在运行中失去有效监督制衡的话，同样难以保证初次分配与再分配过程与结果的人道自由与公正平等。这既可从民主宪政国家至今依然存在的财税权力滥用事实得以佐证，也可以通过资本对劳动者的普遍剥削得到证明。阿克顿就说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[9]
事实上，权力的合法性以及对权力的监督制衡效能，才是影响国民收入分配的关键因素。就国民的初次收入分配而言，社会对资本权力的监督与制衡效能，直接决定劳资双方权利与义务分配的自由与平等状况。这是因为，资本本来就是一种力量，拥有资本就是拥有一种强制他人为自己赚取更多剩余价值的力量。对此，亚当•斯密精辟地指出，私有财产乃是一种权力，是迫使无产者不得不服从的强制的、支配的力量：“财富就是权力……财产直接且即刻赋予所有者的权力，是购买力，是对于市场上各种劳动或劳动产品的某种支配权。这种支配权的大小与他的财产的多少恰成比例；或者说，他能够购买和支配的他人劳动量或他人劳动产品量的大小，与他的财产的多少恰成比例。” [10]或者说，“占有巨大的财富就意味着掌握了统治男人、女人和物质的权力。”[11]因此，如何遏制资本权力的异化，减少对劳动者的剥削，也就成为收入分配制度的应有之意。分配制度如果在此无所作为的话，初次分配导致的不公正会很大。而且，初次分配造成的不公正问题，要想在再次分配时弥补几乎不可能。同时，由于初次分配与再次分配有着共同的依赖——权力合法性与监督的效能，因此，初次分配不公往往会埋下贫富差距扩大的恶种，其后补偿的代价将会很大。
第三，初次分配制度的优劣，本就与再次分配过程中公共产品供给的不公正与不足紧密相关。道理在于，制度是最典型的公共产品，它既具有非竞争性，也具有非排他性。因此，如果作为公共产品的分配制度供应不足或不公正的话，就会大面积加剧国民收入分配的不公正与不平等，甚至诱导不合法权力与资本权力积极合谋，共同剥削、剥夺劳动者或大多数国民的利益。
其实，财税法治作为一种公共产品，其本身的优劣，不仅直接决定国民与国家之间公共产品交换的公正与平等状况，即国民之间、国家各级部门上下左右之间涉税权利与义务的公正与平等状况，而且也决定国民与企业与资本所有者之间权利与义务的公正与平等状况。可以说，透过财税法治的质量与水平，可以直接检测国民与企业与资本所有者之间权利与义务分配的公正与平等状况。因为财税法治越优良，公共产品的供给就越充裕，初次分配制度供给就越丰富越到位，保障国民与企业与资本所有者之间权利与义务分配的权力就越合法。
质言之，一方面，财税法治越优良，越有助于矫正初次分配导致的不公正与不平等问题，财税法治越恶劣，越会加剧初次分配的不公正与不平等，进而导致整个社会收入分配基础的松动。另一方面，财税法治越优良，意味着公共产品的供给越合乎每个国民的财税意志，越容易激活更多国民投入创获财富的主动性与积极性。这岂不意味着，财税法治的优化，有助于从根本上解决国民收入分配不公的问题。换句话说，如果财税法治优化，财税权力民意基础就坚实，财税权力的滥用问题就会得到有效遏制，公共产品的供给就丰富与充裕，特别是分配制度这一典型公共产品的供给就容易到位。
这岂不是说，从财税法治优化着力，是从总体上解决国民收入分配不公问题的最佳切入点与突破口。财税法治意味着，财税权力应该合法，应该尊重每一个纳税人在财税治理活动中的权利主体地位。也就是说，应努力促进“把纳税人当人看”和“使纳税人成为人”两大文明财税治理原则尽快实现制度性“嵌入”，建立纳税人主导的财税体制。同时必须对财税权力实施有效的监督与制衡。而且，国民与国家之间就公共产品交换价款缔结的原初或衍生契约应该是自由的，权利与义务的交换是平等的。也即，相同的纳税人应该按照完全平等原则上交相同的税，不同的纳税人应该按照比例平等原则上交不同的税。
第四，解决收入分配不公的问题，重点在初次分配领域。或者说，能在初次分配领域解决的问题，就不要拖到再分配领域。因为一旦初次分配领域制造了收入的不公，要在再次分配领域解决的话，不仅成本会增加，而且会引发再生性不公。其实，再次分配也不可能完全化解初次分配制造的分配不公问题。因为“我们必须牢记，无论我们认为理想的转移支付项目是什么样的，现有的转移支付项目本质上是在全世界人口中收入最高的10%至20%的人之间来回转移。世界上真正贫穷的人没有从现存的转移支付项目中获益。”[12]而且，“在政治领域也同样如此。我们转移给特殊利益团体的钱要远远多于我们给穷人的钱。”[13]可以说，就是在民主福利国家也难逃此命。因为“政府部分来说是生产公共产品的机器，但现代福利国家更是一个向那些因为某种原因而拥有了政治权力的人创造转移支付的机器。”[14]
因此，必须首先争取在初次分配领域解决收入不公的问题。为此，一是必须对资本权力进行有效监控，用制度的力量遏制资本天然的自私自利以及贪婪与残酷的本性；二是必须对权力进行实质性监督与束缚，防止权力滥用对初次收入分配活动的扭曲；三是必须防止资本与权力的合谋与媾和。一旦二者沆瀣一气，初次收入分配体系的道德底线就会被击穿，整个国民收入分配的基本结构将被颠覆，公正平等将无处可寻，人道自由将会荡然无存。
三、兼论中国收入分配存在的主要问题
上述分析告诉我们，现行中国收入分配存在的主要问题及其根由如下：
（一） 存在的主要问题
毋庸讳言，当前中国国民收入分配不公问题已经十分严重。众所周知，基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。2000年，国家统计局曾经发布，中国的基尼系数是0．42，已经超过了0．4的“警戒线”。此后，官方一直再未发布过有关中国基尼系数的数据。但据联合国数据，2011年中国的基尼系数已经达到0．55，成为世界上贫富差距最大的国家。中国百万美元富翁家庭达111万户，世界第三；超过1亿美元的家庭达393户，世界第八。但按世界银行每天2美元的标准，中国贫困人口依然有1亿多[15] 。
就初次分配而言，不仅劳资之间收入分配不公问题严峻，而且，不同行业、不同所有制之间、不同区域之间国民的收入分配不公问题在进一步加剧。据有关研究报告显示，中国城镇居民最高收入组与最低收入组之间的年均收入差距，1985年是2．9倍，2009年是8．9倍[16]。而劳动报酬占GDP的比重，2002年以前在50%以上，2003年为49．6%，2007年降到39．7%[17]。而从1978年到 2005年，与劳动报酬比重的持续下降形成鲜明对比的，是资本报酬占GDP的比重上升了20个百分点。据调查显示，23．4%的职工5年未增加工资，75．2%的职工认为当前社会收入分配不公平，61%的职工认为普通劳动者收入偏低是最大的不公平[18]。
从城乡之间看，城乡居民收入比从1978年的2．36∶1，扩大到2009年的3．33∶1；从区域之间看，东西部地区城镇和农村居民收入差距较大，2009年浙江、贵州城镇人均可支配收入分别为24611元、12862．53元，农村居民人均纯收入分别为10007元、3000余元；从不同群体之间看，高收入阶层财富增长较快，中国已成为世界第二大奢侈品消费国，另一方面，我国绝对贫困人口超过4000万人，低收入群体还有2．7亿人[19]。总体看，当前中国10%的家庭，掌握了全国41．4%的财富[20]。
就再次分配而言，也就是国民与国家之间的权利与义务分配而言，不仅供给的公共产品合意性较差，而且也缺乏基本的公正与平等。合意性较差意味着，政府提供的公共产品更多体现和反映的是官员及少数人的需求偏好。而且层次较低，仅仅满足于物质性的生存层面的需求，很少满足国民的社会性与精神层面的需求。也就是说，与收入分配不公伴随的是收入的结构性缺陷。而缺乏基本的公正与平等意味着，国家及其政府组织和官员的权利远远大于其应尽的义务。以2010年全国的财政收入为例，财政收入8．3万亿。而四项非税收入——政府性基金、国有企业收入、社会保障、政府(新增)债务就有10．6588万亿之巨。两项合并，2010年中国政府“取之于民”的总收入大约为18．9668万亿，占2010年39．79万亿GDP的47．657％[21]。与此同时，每年政府机关的“三公消费”款项，以2006年为依据，大概有9000多亿元，占到22．5%的份额[22]。又据杨锦麟先生最近透露，2012年中国 “三公消费”3.9万亿，而2012年全国财政总收入就100601亿元[23]。由此可见中国收入分配面临问题的严峻性与紧迫性。
（二） 导致国民收入分配不公的主要根由
导致中国国民收入分配不公的主要原因如下：
第一，收入分配权力的民意基础不坚实。如前所述，收入分配权力的民意基础如果不坚实，在这种不合法得权力保障下的所谓权利与义务分配，就不过是利益的转移而已，根本谈不上权利与义务，更谈不上公正与平等。
坦率地说，由于政治体制改革的滞后，当前不仅收入分配权力面临合法性的挑战，就是国家最高权力也面临合法性的追问。因此，严格说来，如果政治体制改革尚未实质性启动，最高权力及其收入分配等各项权力的合法性问题就不可能得到彻底解决，收入分配的公正平等分配问题也就不可能得到实质性解决，大面积存在的收入分配不公问题也不可能得到有效遏制。这就是中国的现实。或许，要打破这个僵局，从财税法治优化开始是一个不错的选择。
第二，收入分配权力监督制衡缺乏制度性保障。收入分配权力缺乏有效的监督制衡意味着，最高权力、财税权力、分配权力等等一切权力，都可能被滥用，从而不受任何制约地加剧国民与国家之间、国民与国民之间，以及劳动者与企业主与资本拥有者等等群体之间收入分配的不公正、不平等。
特别是，如果国家权力与资本权力之间的分制与监督问题没有彻底解决，或者说缺乏足够的监控力度的话，权力与资本就最易勾搭成奸，一起肆无忌惮地剥夺、剥削大多数国民、劳动者的财富，侵害他们的基本利益。就是说，封堵权力与资本媾和的一切机会，原是防止收入分配不公加剧最有效的选择。权力容易导致腐败和剥夺，资本最易进行剥削，只有分别把二者关进制度的“笼子”，才可能有效遏制收入分配继续扩大的步子。
第三，财税法治仅仅重视国民之间权利与义务的公正分配问题，忽视了国民与国家之间权利与义务的公正分配问题。如果政府（征税人）与纳税人之间的税收公正缺失的话，最容易形成的结果是：国家和政府（征税人）的权利大于，甚至远远大于其应当且必须承担的义务，导致社会公正的结构性失衡。
同时，虽然比较重视税收非基本权利比例平等原则，但却忽视了税收基本权利的完全平等分配原则。不论在纳税人权利分配方面，还是在地方政府税收权利分配方面，更多时候是在“效率优先，兼顾公平”的思想指导下，强调比例平等原则，悬置或者忽视基本权利的完全平等分配原则。就会侵害纳税人或地方政府的基本税收权利，背离税收增进全社会和每个纳税人福利总量的终极目标，导致纳税人之间贫富问题的加剧。中国近年来贫富差距一再加大的现实表明，如果不重视广大纳税人之间、地方政府之间的基本税收权利的完全平等分配，贫富差距加剧的趋势就不可能得到有效遏制。
最后，虽然比较重视征（纳）税人主体的形式的表层的机会平等，但却忽视了征（纳）税人主体实质的深层的机会平等。具体说，各种税收法规与政策看似给了所有征（指地方政府）（纳）税人平等的机会，而事实上搁置了实质性的机会平等。比如不同所有制、不同区域、不同行业等等企业之间存在的税负不公，就是对不同征纳税人“发展潜能的机会平等”的剥夺。又比如国有企业对公共资源的垄断、教育经费的倾斜性投入、教育资源的不公平占有等等。而政策性倾斜所导致的城乡之间“发展潜能”的机会不平等问题尤为突出。
总之，当我们从制度视野探究收入分配与财税法治相关性之际发现，导致国民收入分配大面积不公的根本原因原来在于，收入分配权力、财税权力等等的民意基础太不坚实，合法性问题没有得到彻底解决，而且对这些权力缺乏有效的监督与制衡。其次则在于对“资本”的贪婪本性缺乏足够的警惕与防范。要解决这一关键问题，最佳选择就是尽快启动政治体制改革，走民主宪政之路，舍此一切所谓的收入分配改革，都可能事倍功半，甚至南辕北辙。
注释：（略）
