说明：2004年，李连江教授与张英洪曾合作开展有关农村信访问题的调查，此文系李连江教授执笔，因当时在调研中发生了一件非常意外的事件，为应付当时情势，该文以张英洪之名刊发。后来张英洪出版《农民权利论》时，已注明该文为李连江教授执笔，并向李连江教授致谢。
信访是我国宪法赋予公民的一项政治权利，信访制度是一项有中国特色的政治参与制度，设立信访制度的预期目标是促进执政党和政府与人民的联系，从而增强人民对执政党和政府的信任，巩固政治认受性（一称政治合法性）。建国以来，信访曾经发挥过预期的作用。但是，我多年来对于农民信访活动的关注特别是2004年5月到9月我参与中国社会科学院课题组集中对农民进省进京上访活动的调查表明，本应提高政治认受性的信访制度客观上已经成了认受性流失的重要渠道。在一些地区，政治认受性的流失已经成为一个不可忽略的严重问题；在上访农民这个有增大趋势的群体中，政治认受性的流失已经在孕育政治激进主义的情绪、思想、行动乃至组织，并在一些地区达到了危险的地步。我认为，改革现行信访制度已经成为当务之急。我建议有关部门尽快召集有关专家学者进行深入调查，指示长期从事信访工作的党和国家工作人员总结工作中遇到的问题，征求有代表性的上访人员的意见，并综合三方面的意见与智慧，制定信访制度改革的宏观方针和操作规范。
本调查报告分四个部分。第一部分解释信访导致政治认受性流失的机制和标志。第二部分分析导致信访制度的设计目标与实际效果背道而驰的政治观念根源和制度根源。第三部分讨论改革信访制度的总体思路。结论探讨信访制度改革与中国共产党新时期执政纲领的有机联系。
一、 信访与政治认受性的流失
政治认受性指的是公民对于政府或执政党的主动认可。认受不是简单的接受或服从，而是主动的承认和积极的支持。政治学家一般认为政治认受性有三个来源，一是工具性来源，即公民对于政府提供的良好服务回报以政治认可和支持；二是情感性来源，即公民因为对于长期存在的政治传统和政治符号的感情认同而对建立在这些传统和符号基础上的政权予以承认和支持；三是道义性来源，即公民因为通过参加公平公正的选举而认定政府组成人员代表人民的意愿从而对政权予以承认和支持。
我之所以认为目前的信访已经成为政治认受性流失的渠道，是基于下面四个观察。第一，与从来没有参加过上访的农民相比，上访农民在开始上访的时候对于中央政府的信任程度和对于政治体制的认同程度更高。原因很简单，上访是有代价有风险的，如果没有回报高于投入的信心，上访就是非理性的选择，而农民的政治理性是无可置疑的。我在湖南等地的实地调查以及我掌握的大量农民信访材料都证明，上访农民绝大多数是无冕的民意代表，他们是农民公认的有正义感的人，同时也是对中央有较强信心的人。证据之一是，上访代表中退伍军人的比例远远超过农村成年人口中退伍军人的比例。我们知道，人民解放军一直有政治大学校的优良传统，普通农民经过数年军旅生涯，不仅学到军事技术，更重要的是树立起对国家、民族和政权的责任心和认同。可以说，农村的退伍军人不仅仅是我国军事意义上的预备队，更是共产党政权的政治预备队。在这些农民政治精英中，凝聚着对政权最自觉最主动的认同和支持，也凝聚着对国家、对民族、对人民最真诚最崇高的责任感。证据之二是，上访代表中有不少是农民民主选举产生的村委会主任和村民小组长，这些上访代表是获得法律程序认可的民意代表。客观地说，上访农民大多数是农村的政治精英，是政权民意基础最活跃的部分。我在调查中发现,一些曾担任过村支书和现任村支书的农民,以及有一定文化程度并在外打过工的青年农民构成了上访农民代表中的重要力量.
第二，我的观察和对信访资料的分析表明，虽然在极少数情况下上访农民能够相对顺利地达到他们的预期目标，从而不仅坚定了他们对于信访制度的信心，更巩固了他们对于国家政治制度的认同和对中央的信任，但是，在绝大多数情况下，上访活动对于上访农民的政治信任的影响呈现的是下面的模式：上访的时间、到访政府的层级与上访人员对于中央政府的信任程度成反比。具体地说就是：上访的时间越长，对中央的信任度越低；走访过的政府层级越高，对中央的信任度越低；到北京上访过的农民，对中央的信任度最低；到北京上访次数越多、逗留时间越长、走访的部门越多，对中央的信任度越低。湖南省祁东县上访农民刘某(女)已进京上访8次,走访过中央10多个部门,她对笔者感叹说"到北京上访也没有用"。
第三，对中央的信任度与对政治体制改革的要求和对政治权利的要求强度成反比。改革我国的政治制度，改善对公民政治权利的保护，是执政党自觉的政治纲领。但是，来自民间的政治体制改革要求和政治权利要求，对于执政党来说不仅是一种政治压力，更是人民对政权不满的信号，是政治认受性降低的标志。我在湖南省一些地方对农民上访代表进行访谈时，听到过不少已经接近于建国前革命口号的说法，也看到了上访代表关于当代农民地位如同现代农奴的论述。例如，一个上访代表大声疾呼，农民必须组织起来，自己当家作主。另一个上访代表指出，农民必须获得与地方政府平等的政治地位，否则就无法摆脱被奴役的处境。还有一个上访代表说，农民必须成立农会，否则就永远不能保障自己的合法权益，无法保障自己的人权和尊严，永远被当成是"后娘养的"而遭受歧视甚至虐待。在这些激昂的言论背后，是对于上级政府乃至中央不能言行一致、无力保证政策法律得到忠实执行的深深失望。而直接导致这失望的就是在上访中遭遇的种种挫折、打击、失败甚至血腥镇压。湖南省宁乡县道林镇农民减负代表杨跃进回想自己根据党中央国务院减负文件精神抵抗县乡"土政策"却被判刑时说："判刑的是杨跃进，侮辱的是共产党"。
第四，对政治体制改革的要求强度和对政治权利的要求强度与政治激进主义倾向和反体制倾向的强度成正比。根据我掌握的材料，绝大多数上访代表仍然坚持在体制内维权，他们声称上访不能"违法"，相信"中央一定会为上访的农民作主"。但是不可否认的是，一些上访代表，特别是到京上过访的农民，已经与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。一个多年上访处处碰壁的农民，在公开信中声称要发动一场民主革命。不少上访信已经直言不讳地流露了农民走向暴力抗争甚至希望改朝换代的心理倾向。有个别上访农民甚至认为"只有改朝换代农民才有出头之日"。湖南省洞口县醪田镇湛田村上访农民米某在上访信中称要"推翻长期压在自己头上的县、乡镇、村三级利益共同体的暴力集团三座大山，彻底砸碎他们剥夺弱势群体人权的一切精神枷锁，（使农民）在法律上真正享受到国家宪法赋予公民的自由权。" 虽然目前我不清楚这些言论是否已经转化为行动，但是据我了解，北京的所谓上访村已经有人在进行"组党"的工作。上访成为政治激进主义思想、激进主义行动、乃至激进主义政治组织之温床的危险，已经不是未雨绸缪的远虑，它已经成了执政党必须面对必须处理的近忧。我在这里大声疾呼"狼来了"，因为我已经确凿地看到了它的身影。如果我因为害怕被指责谎报军情、危言耸听、哗众取宠而沉默，那就是对国家民族的不负责任，也是对那些正在走向政治激进主义悬崖的农民兄弟的犯罪。十六届四中全会提出要"鼓励和保护党员讲真话、说心理话"。同样，作为学者，我们也应该出于社会责任和学术良知去探讨真问题、研究真学问。
必须指出，上访的种种负面影响，并不限于直接参加上访的人。绝大多数农民或许不言不语，但他们对于发生在身边事情的是关注的，对于上访人员的经历是清楚的。上访农民经历的失望乃至幻灭，不可避免地会影响感染其他农民。我在湖南各地调查时看到，声讨乌天黑地的并不仅限上访代表，那些从来没有上访的"良民"一样是义愤填膺。组建"反腐部队"的农民，并不是上访代表，他们中的很多人没有参加过上访，但他们从上访代表的遭遇得出了比上访代表更激进的结论。
二、 现行信访制度的缺陷
现行信访制度成了政治认受性流失的渠道，是因为它有根本性的缺陷。从政治思想角度看，信访的观念基础不是民主，也不是以民为本，而是中国的封建人治传统。一个"上"字，就泄露了君重民轻、官上民下的天机。设立信访制度的初衷是建立一条民意"上达"的渠道，而不是民意"表达"的渠道。这个制度在计划经济和阶级斗争时代是能够起到一些积极作用的，原因是那个时代的民怨往往是因为最高决策的失误。上访高峰的出现与中央路线的转变是同步的，并且随着中央政策的转变而消失。这种冤有头债有主的信访，不会从根本上伤害政治认受性。这正是我们在文革结束后看到的现象。但是，在这种驭民的思路下建立的信访，到了以规则平等、程序正义和利益团体为根基的市场经济时代，到了掌握国家政权的共产党不能再以赢得内战为其政治认受性的主要根基的时期，到了革命党必须转变成执政党的时刻，就必然出现捉襟见肘、南辕北辙的现象。
之所以如此，就是因为在驭民乃至人治的理念上建立起来的信访制度没有相对独立的权力主体。现代政治制度的基本特点是立法、行政、司法权力的分割与相互制约。信访部门在政治理性上只能隶属于集中并表达民意的立法部门。把信访局设立在掌握行政权的政府的各个职能部门，只不过是相当于把挂在封建衙门外的那面鸣冤的鼓变成了一个办公室，根本无法解决对于行政权力的监督问题。目前的信访部门是游移在政府体制内的一块异物，是以科层制为主要标志的现代国家制度内的一件古董。农民往往只看到它异类的一面，但看不到它因为异类而被政府体制冷落排斥的一面；农民往往只看到它似曾相识的传统面目，而看不到它已经落伍时代百无一用的内涵。结果，农民往往是在虚幻的信心支配下进入信访过程，之后才发现信访局虽多，但个个是似有实无的假门，似开实闭的伪窗。信访活动本来是《宪法》和国务院《信访条例》承认的政治参与，但实际上经常被地方政府视为闹事甚至敌对行动而无情打击甚至血腥镇压。因为地方政府输不起，直接导致了上访农民的输不起。在地方政府的高压和暴力下面，农民一旦由于对上级政府特别是中央的高度信任而上访，就会被地方政府逼入要么彻底认输、认打、认罚、冤沉大海，要么与地方政府对抗到底不共戴天的绝境。因为他们对中央有信心，上访农民普遍低估上访的实际风险，所以，一旦上访，几乎必然遭遇失望。面对各种挫折、屈辱、打击和失败，有些上访农民吞下了找不到正义的苦果。但是，也有不少上访农民拒绝接受不正义。他们愈挫愈奋，百折不回。他们的抗争心理和行动，就象是高山上的一个雪球，一旦滚动起来，遭遇的每个阻挡和挫折都转化成继续滚动的动力。我的调查发现，不少到京上访的人的主要控诉已经不是最初促使他们上访的冤屈，而是上访过程中遭受的打击，这就是上访雪球效应的铁证。另外，上访农民在上访过程中实现横向联合，已经是相当普遍的情况。在不同地区农民缺乏合法联合渠道的情况下，这种自发的垮地区联合对于无法掌握情况的地方政府是个现实的威胁。湖南省桃江县上访农民熊某声称认识邻近数县上访农民，并能动员成千上万农民联合上访行动。我在调查中发现上访精英们大都与外村外乡外县外市外省的上访农民代表彼此保持联系。
在实际运行中，信访已不再是连接人民与政府的桥梁，而异化为农民败家的不归之路、怕死莫入的地狱之门。在湖南省，有的信访工作人员在接待索取农民负担文件的上访农民时首先提出的问题居然是"你怕不怕死"！如果这还不足以说明问题，那么我们看看有多少上访农民遭到刁难、辱骂、罚款、抄家、批斗、毒打、追捕、关押、劳教、起诉、判刑、甚至谋杀。对于政治体制来说，上访制度是警报系统，而上访农民是政权免疫系统不可或缺的白细胞。不少地方党政官员因为上访对他们的政绩和仕途造成威胁而打击上访农民，从长远看，对于国家政治体系的破坏不亚于自毁长城。笔者在调查中发现，20世纪90年代中后期到21世纪初，上访农民代表被地方和基层政府政府关押和判刑的比较普遍。1999年12月山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。有的上访农民代表竟被法院以各种罪名判刑。2002年10月11日河南省唐河县法院就以"聚众扰乱社会秩序罪"将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑2至5年。在湖南调查时，我发现宁乡、衡阳、安仁、涟源、湘阴、宜章、溆浦等县的上访农民代表都不同程度地遭到毒打、追捕、关押和判刑。宁乡县上访农民崔某因减负上访自1999年被派出所追捕外逃至今已5年不敢回家；被判刑5年的安仁县上访减负农民代表张某去年释放后一直愤愤不平，他在接受笔者访谈时称自己曾发誓要伺机"炸毁不公正的人民法院"，但看到今年中央一号文件后改变了想法，他感到中央对农村的政策好起来了，就决心通过合法途径去申诉；溆浦县年近70的农民代表张某宣传中央的减负政策，深受村民拥戴，但为县乡政府所不容，2001年被县法院判处有期徒刑7年，在当地引起极大反响。
三、 信访制度的改革思路
改革信访制度的总体思路是把民意的"上达"转变为民意的"表达"。具体方案是，一方面把针对一府两院工作的信访全部集中到各级人民代表大会；另一方面是把针对各级党委和党的干部的信访全部集中到各级党的代表大会。把信访与人民代表大会制度和党代表常任制相结合，就使各层级各选区的人大代表与党代表有了一项新的具体职责，他们有法律和党纪赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的党委和一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个相对独立的权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。人民有意见表达时，不再是通过信访向政府职能部门"上达"，而是通过由他们直接或间接选举产生的人民代表和党代表平等地向执政党和政府"表达"。作为广义的民意代表，人民代表和党代表有权利也有义务在人民与党和政府之间发挥沟通作用。如果他们失职，将面临选举的考验和问责；如果他们尽职，他们享有法律和党纪的保护。这样，信访就会成为人民代表大会制度与党代表常任制建设的一股健康的生命之泉，而这两项制度的不断发展和完善将为巩固和改善党的领导提供最有力的民意保障和认受性基础。信访将成为选举制度和公民选举参与不断提升的动力，不称职的人民代表和党代表终将落选，政治可靠具备民意代表能力的公民将逐步当选。随着公民表达民意的诉求日益由信访转向选举，转向与民意代表的沟通，选举也就会逐步成为信访的出路和渠道。不管怎么说，信访总有非制度化政治参与的色彩，因此用日益健全的选举政治逐步吸纳消化传统留给我们的信访制度，应该成为我国政治制度建设的一项重要内容和目标。
按照上述思路改革信访制度，不仅符合政治体制现代化的政治理性，而且有现实操作性。这项改革虽然不能在化解信访问题上起到立竿见影的作用，但是它能在制度设计层面理顺民意表达与政治监督的关系。这项改革也将对人代会和党代会制度的建设起到资源作用。将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会和党代会，将为两会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表和党代表的逐步专职化和与此相应的两会的逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。另外，把信访集中到两会后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。
结论：信访与共产党在新时期的执政纲领的有机联系
改革信访制度，把信访从民意"上达"转化为民意"表达"的历史任务已经落在中国共产党新一届中央领导集体的肩上。十六大以来信访量的激增，是过去积累问题的可控制的爆发，更是广大人民对新一届中央领导人寄予厚望的集中体现，是广大人民对胡锦涛同志提出的"立党为公，执政为民"这一共产党在新时期执政总纲衷心认同与支持的集中体现。文革以后百废待兴，冤案如山，进京上访者似海如潮。但是，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体成功地化危机为转机，不仅消化了文革对政治认受性造成的巨大冲击，而且通过改革开放发展经济为共产党的认受性开辟了一个巨大的工具性来源。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体继承并卓有成效地推动了前人的伟大事业，通过保持国民经济的稳步高速发展巩固并拓宽了政治认受性的工具性来源，也为以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导进一步开拓政治认受性的道义来源创造了坚实的物质基础。
十六届四中全会空前地作出了加强执政能力建设的战略抉择，并把和谐社会建设摆在重要位置，提出"坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点"，"高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为"，"建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结"。最近，胡锦涛同志对信访工作表示了极大的关注，在他的批示下，2004年8月中央建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联系会议制度。这充分体现了胡锦涛同志时刻把人民利益放在至高无上地位的一贯作风，也彰显了他"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"的坚定决心。在党和国家政治制度建设方面，胡锦涛同志敏锐地抓住了最核心的问题，那就是必须建立健全广大党员广大人民表达他们政治意愿的制度化渠道，确保党的领导和国家政权永远稳固地建立在民意的磐石上。人民的主动认同和积极支持，是永远不倒的长城，是永远无法攻破的堡垒。
在政治认受性的三大来源中，道义根源被广泛认为是最可靠的来源。有了稳固的道义根源，政府就有了巨大的纠错空间，政策的一时失误将得到人民的谅解，经济的一时不振将得到人民的理解。把"立党为公，执政为民"这一执政总纲具体化为切实可行、合理有效的政党制度和政府制度，保障公平、法治、宪政和民主，将为执政党开掘出一个永不干涸的认受性源泉，这是共产党的百年大计。把信访制度与党代会制度和人代会制度有机地结合起来，是实现这一历史性制度建设和制度转型的可操作的第一步。它看起来是一小步，但历史将证明它是朝正确方向迈出的一大步。
2004年11月
