摘要: 香港的政党制度设计确实别具一格。一方面，香港法例承认政党存在；另一方面，行政长官当选后须脱离与所在政党的关系，或者不能再与任何政党发生新的（合作与联盟）关系。但是，它不符合一般的政府运作规律和政治现实，因为它没有考虑到作为政府首长，行政长官必须有自己的政党或具有相同管治理念的政党联盟的倾力支持和庇护。今时今日，与其看行政长官跛脚执政，为何不可以思考如何改善政党制度，理顺政党与行政长官的关系呢？
话说2010年10月初，时年93岁的政坛元老钟士元先生，在接受一电台时事节目采访时，骤然火滚，罕有地批评政事，认为新设的副局长、政治助理制度无助管治，甚至直指政治新贵是「乌合之众」，由政府拉杂成军组成。钟老先生在节目中表示，新的问责制度不能从根本上改善管治，认为最重要的是需有政党政治，尤其是在「特首上场时，可依靠所属政党、班子协助执政」。他点评下任特首人选条件时，指出「最重要是有政党在背后支持」。他举例，「港珠澳大桥即使意念有多好，但如果没有政党支持，都会纠缠多年不能成事。因此未来特首上场时，应尽早公布未来五年想推销的政策，让政党早日知悉」。
无独有偶。此等言论早在2002年亦有所闻，那时正好是行政长官董建华为改善管治困境而推出高官问责制之时。高官问责制，即主要官员问责制，是一种政治委任制度，是董建华于连任第二届任期（2002年7月1日）时推行的改革。据悉，推出该制度的直接考虑是改善由于董建华跟当时的政务司司长陈方安生不睦而致使政策执行受阻的状态，确立行政长官拥有统领政策局局长的权力。从制度建设角度观之，高官问责制是一种政治制度改革，以期在特区建立行政长官组阁制和主要官员政治问责制。它不仅改变了老板指挥不动资深伙计的局面，客观上也为推行政党制度创造了条件。
根据第二任行政长官曾荫权于2008年推出的《进一步发展政治委任制度报告书》，政府架构增设两层政治委任官员，此即「副局长」及「政治助理」两个职级。其主要目的是吸纳及培育足够的政治人才，为有志参政的人士提供一个参政发展途径。比较而言，它只是扩大了政治任命制的基础。
特首班底应来自执政党团
根据基本法，行政长官在香港通过选举产生，由中央人民政府任命。回归十五年历史表明，行政长官在组织政府时拥有实际的组阁权，当然，阁员的任命需要中央政府的首肯。历任行政长官的班底很多人都是专业人员（如律师、会计师、医生）出身，尽管他们专业文凭层层迭迭、专业知识丰富、个人形象上西装革履，但是他们驾驭险恶复杂的政治社会局势、议会上响应挑衅质疑和为政策打拚的功底、执政时随机应变的执行能力仍显不足，主要是因为他们被任命之前没有经过政治风浪的洗刷和政治烘炉的锻造。结果是，行政长官的政策制定得再好，所用之人个人能力再精专，政策执行也达不到预期中的目的。
设想一下，行政长官组阁时，除吸纳少数专业精英之外，直接邀请来自支持自己当选和与自己理念一致的政党领袖和政治精英入阁，我想执政和施政效果定然不同。我们知道，政党制度是伴随现代民主制度产生的，与代议制和宪政主义的发展息息相关。不管主观上是否认可，政党已经成为现代生活的一部分，包括在香港。
政党是这样一群人结合形成的有组织的团体，这群人是因为具有共同的信念或者是目标而结合的；这种团体在组织上具有某种程度的持久性。依据萨脱利的说法，政党主要是一种代表中介和表达工具，即政党具有代表和表达功能。政党的代表功能体现为组织选举并赢得选举；表达功能体现为型塑民意并代表民意发声。说政党代表民意，那是因为它能汇集民意并加以凝聚，缩小个人意见之间的差距，最终达致共识，形成总体目标和政策。除此之外，政党还有另一项重要功能──精英的形成与吸纳，即精英甄别的作用，或者说储备后备人才的功能。未来的精英如果想被纳入高层管治队伍，往往必须先在政党中接受一段时间的磨练与考验。
政党还可以发挥一项重要作用，那就是公关危机处理。这是因为，政党能够动员各种力量，制造或消灭话题，帮助政府渡过各种管治或公关危机。如果有建制派的倾力协助，今天梁振英的「僭建」危机可能会处理得更快更好。
政府施政效率与政党的参与程度是分不开的。以香港为例∶民建联和工联会属于建制派，类似西方的执政党，二者的组织架构都是政党形式的。行政长官施政必须依赖──实际上也依赖于──这两大政治团体的倾力支持。然而，现行法律却人为地割裂了二者的政治与组织联系，这很难让外人理解。即使中央政府有这样那样的考虑，如担心行政长官依附于某一政党或党团从而间或偏离整体利益或中央利益，或出于防范非建制派（如今日之泛民阵营）取得执政机会，我们必须承认现今制度的实际效果很不理想。
理顺政党与行政长官关系
香港的政党制度设计确实别具一格。一方面，香港法例承认政党存在。在《行政长官选举条例》中，政党是指∶「（a）宣称是政党的政治性团体或组织（不论是在香港或其他地方运作者）；或（b）其主要功能或宗旨是为参加选举的候选人宣传或作准备的团体或组织，而候选人所参加的选举须是选出立法会的议员或任何区议会的议员的选举。」可见，香港的政党是为选举目的而组成的政治性团体或组织；这符合政党的第一功能。另一方面，行政长官当选后须脱离与所在政党的关系，或者不能再与任何政党发生新的（合作与联盟）关系。《条例》还规定∶「根据第28条获宣布在选举中当选的人，须在该项宣布作出后的7个工作日内∶（a）公开作出一项法定声明，表明他不是任何政党的成员；及（b）向选举主任提交一份书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内──（i）他不会成为任何政党的成员；或（ii）他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。」
《条例》的上述这种规定固然是希望能够维护行政长官超然独立中立的地位，巩固他／她的权威。现在来看，目的并未完全达到，甚至可以说不可能达到。这种法律设计能够保证行政长官作为特区首长不受政党利益的约束，对中央政府负责。但是，它不符合一般的政府运作规律和政治现实，因为它没有考虑到作为政府首长，行政长官必须有自己的政党或具有相同管治理念的政党联盟的倾力支持和庇护。也就是说，行政长官身后必须有执政党。理论上，支持行政长官施政的民建联和工联会还不能算完整意义的执政党，因为二者的利益并没有完全重迭。事实上，民建联和行政长官在个别政策议题上也有角力的时候。
今时今日，与其看行政长官跛脚执政，为何不可以思考如何改善政党制度，理顺政党与行政长官的关系呢？该是时候了。
来源：大公報2013-02-14，A9
