核心提示：中国改革顶层设计的“顶层”就是宪法。许多顶层设计的主张已经违宪。如果顶层设计改革超越宪法，就会改变中国国家性质，造成中国共产党失去执政合法性，引发社会大动乱。所以改革的顶层设计不能违反宪法。

当今中国向何处去？

十八大已经明确表明，既不走老路，也不走邪路，而是走中国特色的社会主义道路。正是基于这样的指导思想，国家《“十二五”规划纲要》提出了改革顶层设计这个概念。

但是，不少顶层设计的理论主张土地私有化，国有企业私有化，政府退出市场，放弃对自然资源的掌控等等[1]，已经超过了“顶层”，而是要改变“顶层”。

一、顶层设计的“顶层”是宪法

顶层设计（Top－Down Design）源于自然科学或大型工程技术领域项目的通盘考虑，整体设计理念，即立足实现项目的系统整体目标，从最高层开始，从母系统到子系统，从上到下一层一层的纵向深入细化和子系统间横向网络协调设计，设计实施后母系统产生预期N+N＞2N的整体效应。

所以，所谓顶层设计不仅仅是对整个系统顶层的设计，而且包括对子系统和子系统间网络联系的设计，即对大系统中层和基层的设计。

那么中国将有进行的改革顶层设计是设计什么呢？

实际上中国改革的顶层设计中的“顶层”或者说“顶顶层”已经设计好，就是：

中华人民共和国宪法。

因此，现在要进行的改革的顶层设计的实际内容就不是对“顶层”，或“顶顶层”的宪法进行设计，或者修改，而是在宪法这个“顶层”或“顶顶层”下对政治体制、经济体制、法律体系等等子系统的设计，各子系统之间协调关系的设计，中层系统与基层系统的设计，即在保证社会主义根本制度前提下对政治、经济、文化、教育、社会等体制的改革设计。

如果实行土地私有化，国有企业私有化，政府退出市场，放弃对自然资源的掌控等等，这些所谓改革都是违宪的。如果这些主张被设计进就要实施的顶层设计的改革中，社会主义的改革就会被偷换成改变中国社会主义国家根本性质，就会导致中国共产党失去执政的合法性，造成中国社会的大动乱。所以，有必要重申宪法精神，用宪法来指导整个顶层设计，严禁一切违宪行为。

二、有关“顶层”宪法的内容：

1、社会主义制度是中华人民共和国的根本制度

宪法第一章总纲规定：

“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”

因此，无论何种改革，何种顶层设计，中层设计，基层设计都不能违背这一根本制度，否则就是违宪，必须禁止。

2、国家掌握自然资源，国家和集体掌握土地所有权

宪法第九条规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

第十条规定：“ 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

因此，实行土地、自然资源的私有化是违宪的，必须坚持宪法规定的土地资源的公有制度。一旦实行土地与资源的私有制度，那么，无论是中国的私人资本和外国的大资本都会迅速在中国掀起中国的圈地运动，即使集体土地分给了农民，农民在大资本面前就会迅速失去土地，成为“下无立锥之地”的农村无产者。国家也失去了利用土地与资源确保国家经济主权不被敌对国家和资本控制绑架的基本物质手段。

因此，土地改革的方向不是私有化，而是坚持现行的土地制度，在此基础上，将所有权与使用权分离，再通过市场机制，将使用权，经营权，收益权进行交换，流转集中，既保证了土地公有的不变，又集中使用了土地的，进行规模经营，提高了土地的产出效率，满足资本规模投资经营的需要，促进了经济发展。

3、国有经济是社会主义经济的主导力量

宪法第七条规定：“ 国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”

宪法明确规定国有经济是中国社会主义经济的主导力量，所以国有企业就应该掌握国民经济的命脉，就必须占有足够的比例。

要求国退民进的主张认为仅剩的国有企业为市场经济的障碍，批评说国有经济仍控制着国民经济命脉，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位；各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力。

用自由主义市场经济模式的理论框框来套中国的市场经济这确实是不合标准。但这恰恰是中国社会主义是市场经济应该坚持的底线，如果这个底线都不能坚持，中国就无法自主国家的命运，国家的经济主权很快就会被一个一个大资本集团所控制或绑架。

有人忽悠说国家可以用法律来控制资本，对此千万别天真。在产权明晰与法律保护的条件下，自主经营的商人你能对之如何？强买强卖？想想1949年解放之初上海商人囤积粮食，关门不卖，操控市场，造成上海社会一片恐慌历史事件可知这是行不通的。如果不是政府从外地运来大批粮食，刚刚建立的人民政权就会被挤出上海。今天的房地产商人操控市场，忽悠消费者，政府万不得已仅仅采用了限购措施，就被攻击为政府干扰市场。按自由主义市场经济理论，只允许资本操控市场，不当获利的权利，就没有政府维护市场公平，打击操控市场的权利。

实际上，改革开放以来，中国一直进行的是民进国退，所以到2011年，中国规模以上国有工业企业总数为6，707户，总产值为66，673亿元，规模以上民营工业企业总数为180，612户，总产值则分别增为252，326亿元。也就是说，民营企业总数已是国有企业的26.9倍，总产值是国有企业的3.7倍。因此，民营经济已经是国民经济的主要部分。

如果再将仅存不多的国有企业私有化，或者退出国民经济命脉部门，何来国有企业主导国家经济？

4、国家平等保护公有产权和私有产权

宪法规定，国家平等保护公有产权和私有产权。宪法第十二条规定：“ 社会主义的公共财产神圣不可侵犯。

国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

第十三条规定：“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。”

因此，根据宪法第十三条，非法剥夺私人合法财产是违宪的。根据宪法第七条和第十二条，将仅存不多的国有企业私有化，或者让国有企业退出国家经济命脉的部门，使国有企业不能掌握国家经济命脉的所谓改革也是违宪的。

有人认为国有企业掌握或者说弄断国家的经济命脉部门，效率不高，所以应该私有化，应该放弃掌控地位。这种主张大有问题：

第一，不能用效率为理由改变宪法规定。这是根本原则问题，不容置疑。改革的方向与办法是使国有企业提高效率，而不是将其私有化，或退出关键部门。

第二，如果仅仅从利润指标来衡量，目前的国有企业经济效率确实比民营企业要低一些。

但是，国有企业肩负国有资产的增值保值和调控市场双重目标。

国有企业常常进行“逆周期”的投资和调价，石油、电力、基础建设、铁路、粮食等关键企业在保证能源供应，基础设施、物流运输、食品价格相对稳定中发挥重要的调节作用，是“熨平经济周期”，控制经济危机的有力杠杆。在08年金融危机后，全球经济至今迟迟不能恢复，中国经济一边独好，重要的原因就是国家通过国企成功的进行了逆周期的投资与调控，促进了持续高速发展，稳定了社会，虽然并不是十全十美，还存在不少问题，但是其成就无法否认，是世界其他国家可望而不可及的。如果看不到这个大的方面，不是别有用心，起码是看问题不客观全面。试问，如果中国这样一个发展中的人口大国和其他所谓市场经济国家一样，那么，会有中国经济今天持续增长与社会稳定，全球独好吗？

管仲说，“夫利莫大于治，害莫大于乱”。今天中国经济持续高速发展，社会稳定国企功不可没。因此，对于国有企业既要看它的经济效益，更重要还要看它调控市场，反周期，稳定社会的社会效益。

其次，国有企业通过改革，效率在不断提高。2000年—2010年，国有工业企业资产总额由84，014.94亿元增长到247，759.86亿元，累计增长111.9%，年平均复合增长率为11.4%；利润总额则由2，408.33亿元增长到14，737.65亿元，累计增长511.9%，年平均复合增长率达19.9%。

因此，对待国有企业存在的问题，其改革不是让其退出国民经济的关键部门，更不是私有化，而是明晰界定产权（例如将其股份全民化，只可分红，不可转让，出生既有，去世既无），理顺国有企业与国家政府的关系，健全保值增殖激励机制，防止代理人划公为私、职务腐败等等。

其次，许多民营企业之所以更有效率，是建立在管理缺少对员工人性的关怀基础之上的，富士康就是典型的代表。所以在就业市场上可见，多数人愿意进国有企业而不愿进民营企业。

5、政府是公共利益代表不能缺位，不能退出市场

有人借口市场经济，主张政府退出市场。其理由之一是市场经济不需要政府参与，政府主要职责是提供包括国防、社会保障，基础实施等公共产品。

在中国社会主义市场经济中，政府的角色是是什么？

政府是全体人民利益的代表者，是国家财富的代理人，其重要职责是使这些财富保值增值，确保国家经济独立自主权不被外国控制，不被任何资本控制绑架，确保在与敌对势力的对抗中的胜利，因此政府是人民财富的总经理。

正因为如此，所以宪法第十四条规定“ 国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”

第八十九条规定政府管理经济的职能：“ 国务院行使下列职权：

……（六）领导和管理经济工作和城乡建设”。

在市场交换中，掌握土地、自然资源的一方政府是供给者。如果市场经济中资源供给者都退出了市场，交换如何进行？由此可见，政府是不能够退出市场的。

当然，主张政府退出市场的人认为，政府退出市场交易是可以进行的，办法就是土地资源私有化，由私人来供给土地资源。不过这就违宪了。

违宪的第一原因是土地私有化违宪，第二是如果政府退出市场就无法履行政府经理国家土地资源的职能，完成国家财富保值增值的责任。政府不履行这个职责，就是政府违宪；没有实现国家财富的保值增值就不是称职的政府，就应该被问责，甚至被罢免。

反对者还有一个理由是中国“现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级官员有着很大的自由裁量权，通过多种手段对企业的微观经济活动进行频繁的直接干预。”[2]

这是一个真假参半的伪命题。如果说中国“现代市场经济不可或缺的法治基础尚未完善”还可以成立，而说中国“现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立”就不符合客观事实。中国多年改革开放，已经基本建立了中国特色的法律体系，正是有这个基本完备的法律体系，所以中国才能够进入有严格法制要求的世贸组织，中国才能够成为全球资本投资最理想的国家之一，中国才能在短短三十多年中迅速发展为世界第二大经济体。如果中国没有基本的法制体系，世贸组织能够让中国加入吗？全球的投资者会把自己的投资投到没有基本法制保障的国家吗？中国能在短短三十多年中迅速发展为世界第二大经济体吗？

因此，针对现存官员自由裁量权过大，法律不完善，不严密、法律滞后等问题，政治体制、经济体制改革设计需要的是，用法律明界定政府的权利边界，界定官员的裁量权，在保证政府与官员对经济活动管理调控合理权利的同时，限制政府与官员对经济活动的非法干预，防止以权寻租，越权干预，防止官员权力资本化，形成权贵资本主义，而不是让政府退出市场经济，导致国家与社会公共利益代表的缺位。

综上所述，改革的顶层设计不能违反宪法。

2013年1月11日

[1] 据媒体报道：在2012年3月17日中国发展高层论坛“中国和世界：宏观经济与结构调整”经济峰会上，张维迎表示，“未来几年，中国在经济领域上要做三件事情，一是国有企业的私有化；二是土地的私有化；三是金融的自由化。” 茅于轼：“在中国，改革的关键一步就是公有制变成私有制，……” 2010年12月29日《茅于轼：改革的关键是公有制变成私有制》

[2] 2011，12 《中国改革》吴敬琏：《寻租膨胀无以复加改革需要顶层设计》