随着全球性问题的日趋凸显，进一步加强有效的全球治理既符合世界各国的共同利益，也成为各地区谋求发展合作的主旋律。冷战结束后，伴随国际体系加速转型、新兴大国纷纷崛起和世界发展重心向亚太地区的转移，东亚地区在推动全球治理的实践进程和理念构建中发挥着日益重要的作用。受国际环境、国家实力以及国家间关系的影响，东亚地区参与全球治理最初呈现以国家为单位各自参与的“无组织”状态，随后逐渐发展为由中小国家主导推动区域治理机制建设，进而整个地区积极参与全球治理。
一、东亚地区参与全球治理进程的历史演变
区域治理机制的建立标志着东亚地区参与全球治理进程的开端。东亚地区的全球治理进程经历了从区域治理扩展到区域治理为主、全球治理为辅，再走向区域治理与全球治理相辅相成的过程。
一是冷战结束前后以区域治理为主、全球治理为辅。20世纪80年代末至90年代中期，随着区域一体化的推进与美国霸权地位的衰落，东亚创建了一系列多边合作机制，旨在取代具有冷战色彩的双边安全合作模式。冷战结束后，传统安全问题逐渐失去原有的优先地位，加入安保同盟已不再是东亚各国的当务之急。东亚国家意识到，只有摒弃前嫌，以多边合作机制为平台，利用地区整体力量逐渐摆脱在两极体系中的从属与被动地位，才能在国际事务中增加自身的影响力和话语权。亚太经合组织(APEC)和亚欧会议(ASEM)等区域合作机制纷纷建立，东盟(ASEAN)继续发展壮大，东亚经济论坛(EAEC)愈加完善，大湄公河次区域经济合作(GMS)也渐入佳境。基于冷战后期东亚地区的战略环境，近20个亚太国家签署协议成立“东盟地区论坛”(ARF)，通过官方或民间联系增强国家间合作的信心，成为亚太地区重要的官方多边安全对话机制。在创建并完善区域多边机制的基础上，东亚参与全球治理的意识初显，中国、日本等东亚大国签署《京都议定书》，主张在联合国环境与发展会议的框架下开展全球环境治理。这一时期东亚地区主要以区域治理为主，呈现“软机制化”和“开放性”的特点，参与全球治理的行为尚不普遍。因各国政府不愿让渡国家权力，区域治理机制保持纯粹的政府间属性，没有强制约束力和明确的成员规则，也缺乏奖顺罚逆的措施。考虑到东亚国家政治体系的多样性与经济发展水平的差异，软机制更有利于吸纳新成员。“开放性”建立在“包容和平等”原则的基础上，国家根据某些议题寻求共识，自由参与各种机制，不排斥与其他区域行为体开展合作。
二是亚洲金融危机后在全球经济治理机制下加强区域经济合作。1997年爆发的亚洲金融危机暴露出APEC议题太宽泛而ASEAN职权范围太狭小的弊端。美国并未及时对陷入危机的东亚各国施以援助，国际货币基金组织(IMF)也未能发挥有效作用。东亚各国开始认识到，只有依靠“自救”与“互助”才能渡过危机，重振经济发展。经济利益的驱使加上经济议题不涉及国家敏感的核心利益，相对于传统安全领域的合作，构建经济治理机制的可能性更大。亚洲金融危机暴露出东亚经济合作的领导力不足，因此在ASEAN基础上扩展成立了“ASEAN+3”领导人会议，将东亚地区主要经济体中、日、韩三国纳入东亚多边经济合作中，在经济、外交、环境和文化等诸多领域建立了不同层次的对话机制。日本提出创建独立于IMF的“亚洲货币基金组织”(AMF)的建议，但因遭到美国的强烈反对而放弃。中国希望与东盟国家签署自由贸易协定(FTA)，日韩两国则倾向于在全球贸易机制与WTO框架下发展区域经济。亚太高级财长会议提出建立应对地区经济危机的“马尼拉框架”，包括建立金融危机的地区预警机制、加强地区经济科技合作及增加新的融资手段等，该框架承认IMF仍然是主要的全球经济治理机制。在2000年5月召开的“ASEAN+3”会议上，各国财长签署应对金融危机的区域货币互换网络协议———《清迈协议》(CMI)。该协议的贷款条件、贷款期限以及利率设定等内容都与IMF挂钩。在这一时期，东亚各国的主要目标是恢复遭受金融危机重创的国内经济，在承认全球经济机制的前提下加强区域经济合作机制建设。
三是“9•11”事件成为促进东亚参与全球治理的重要契机。这一事件不仅改变了美国的全球战略，还极大地影响了世界其他地区的安全政策。迫于美国的压力、各国社会稳定的需要以及全球化相互依存带来的连锁反应，东亚治理机制全力配合由美国主导的全球反恐议程，一些区域经济治理机制甚至兼顾反恐职能。APEC作为东亚最重要的经济合作多边机制之一，其安全议题主要包括金融、反恐、卫生、能源和地区政治安全等。在经历了非典疫情、印度洋海啸等非传统安全挑战后，APEC调整了战略重点并扩展合作领域，朝着“经济与安全并进”的方向发展，然而，机构功能过泛暴露了东亚治理机制的不成熟，过度扩展机构的职能范围导致资源分散进而削弱了其固有权力。这一时期，除反恐之外，其他非传统安全问题也提上东亚的治理日程。2002年“ASEAN+3”环境部长级会议启动，标志着东亚意识到环境保护对话的重要性，但仅限于双边或次区域层面的合作。在2002年ARF会议上，东盟提出联合打击贩毒、偷渡和洗钱、海盗等海上跨国犯罪。2003年，针对朝核问题，以防核扩散为目标，“六方会谈”成为广受国际社会关注的多边会谈机制。2005年“东亚峰会”(EAS)正式启动，它涉及朝鲜半岛无核化、恐怖主义、禽流感、可持续发展等议题，定位为现有“ASEAN+3”合作对话的必要补充。EAS在东亚推广全球普适的规则与价值，促进ASEAN与EAS其他参与者建立伙伴关系，它比“ASEAN+3”更具开放性，涉及国家更多，探讨议题更广，规则更普适，更有利于融入全球治理进程。
四是全球化进程推动东亚区域治理与全球治理紧密结合。2008年的全球经济危机具有极大的破坏性、蔓延性、跨国性和复杂性等特征，美欧大国的国内经济遭受重创。经济危机引发的全球权力重新分配是东亚新兴行为体融入全球治理新机制建设的重要机遇。东亚国家开始思考如何在全球经济治理中提升自己的经济地位，试图将加强区域治理与重建全球经济机制结合起来。2008年经济危机爆发后，东亚在G20中的地位和作用发生了巨大变化，东亚各国领袖在G20峰会中多次举行非正式会议，强调G20协议与东盟峰会协议同等重要。东亚国家还加入联合国全球治理委员会，在G20成员国与非成员国之间就各国协调与合作开展建设性对话。如果将“亚洲金融稳定对话”(AFSD)与金融稳定委员会(FSB)建立联系，以及CMI是在为亚洲货币基金的成立做准备，则东亚经济治理机制的基本结构就与全球经济治理相吻合。
二、东亚地区参与全球治理的重要转向
纵观东亚地区参与全球治理的历史进程，东亚治理机制建设在动力、主体、战略等方面均发生了重要转向。
一是从以经济利益为驱动转向以解决具体问题为动力。东亚致力于推动经济自由化，但在此过程中暴露出领导权缺失及市场化过度的弊端，最终导致1997年金融危机的爆发。在东亚经济起飞时期出现的公共卫生、跨国犯罪、反恐、环境保护、能源稀缺等问题都难以依靠私人部门、市场甚至单个国家解决。危机的加剧体现了国家制度在应用恰当规则、寻求外部援助避免危机蔓延以及动员其他行为体参与危机救援方面的无能。“非典”疫情的爆发、禽流感的蔓延、海啸的肆虐、地震的破坏，不仅使东亚地区饱受灾害侵袭，边境的开放还使危机扩散，而由于治理网络中行为体关系协调机制的缺失，各国政府也尚未以适应全球变革为目标来调整国内相关制度结构。一系列危机迫使区域甚至全球范围的利益相关者不得不在多重压力下迅速作出决策回应，这就对政府的应急反应能力提出了更高要求。解决突发或长期的具体问题成为东亚各国推动机制改革与建设的新动力，以问题为导向的制度建设也使东亚地区能够更快更好地融入全球治理进程。
二是从以次区域机制为治理主体转向以整体身份参与全球治理。20世纪90年代前，东亚各国致力于发展自身经济，对全球治理的认识不充分，没有共建区域治理机制的意愿，参与全球治理进程更是力不从心。以双边关系为基础的国家间关系、国家实力不足与意愿不够造成东亚以次区域机制为治理主体的状况，治理机构主要停留在次区域层面，承担着功能性、技术性的微观职能。随着东亚经济的起飞，部分国家的实力大幅增强，参与全球或区域治理的意愿亦相应增加。全球化进程导致国家间相互依存加深，层出不穷的新问题越来越呈现出跨国性，各种问题的解决必须借助全球或区域性机制，加强本地区国家的团结合作。如APEC会议逐渐以全球视野思考亚太经济发展，G20的东亚成员国财长定期参加“战略会议”，促进各国参与G20政策制定和全球经济复苏行动，共同塑造全球经济秩序，尤其探讨在全球经济复苏过程中如何发挥东亚地区的作用。
三是从依靠美国转向以多边机制为纽带共同应对危机。冷战期间，东亚一些中小国家依附美国保障自身安全；冷战结束后，东亚各国面临的安全威胁降低，不再满足于充当美国的附庸。但美国在该地区仍有较强的战略利益和影响力，东亚中小国家的经济贸易活动在很大程度上依然依赖美国，而且担心中国的崛起将威胁其原有的区域乃至国际地位，希望借助美国力量制衡中国，利用在大国之间的特殊作用为本国牟利。近年来，中国的广阔市场与优越的投资环境为东亚国家带来了切身利益，东盟等国逐渐认识到，只有联合区域内大国才能克服东亚地区在国际社会影响力不够的缺陷，弥补中小国家应对危机时缺乏资源的窘境，而多边合作又可将区域大国制约在机制框架中，共同遵守的规则制度为各方合作提供了可靠保障。以区域大国牵头、共同利益为基础、区域多边机制为依托，在全球治理框架内与其他全球行为体联合应对全球性问题，成为东亚减少甚至摆脱美国干预地区事务的有效途径。
四是从“先区域后全球”转变为“区域与全球同步”的治理战略。东亚最初的规划是区域治理先行，待积累资源与经验后再融入全球治理进程中。东亚国家在自身实力不强时，担心西方大国以全球治理为幌子干涉国家乃至地区事务。“先区域后全球”的治理模式是一种保守谨慎、循序渐进的设想。构建治理机制意味着国家转让部分主权，而政府只有看到长期持续的收益后才考虑主权共享。东亚国家对授权超国家机构的行为有所顾忌，且无论政治领袖、精英还是草根阶层，都缺乏对超国家治理的热情，主张全球治理应推行低层次的制度化模式。然而，全球化进程席卷世界，东亚地区也必须面对这一进程带来的全球性挑战，单靠区域力量难以应对，且区域与全球事务存在密切联系，两个进程合作互补更加有效，何况借助全球治理进程还能扩大区域影响力。例如，东亚区域经济机制CMI可以成为IMF的组成部分，不仅使东亚经济发展得到全球经济治理机制的支持，又能根据东亚地区特色有效开展区域治理。
三、东亚地区参与全球治理面临的制约
东亚的全球治理立足区域治理，以该地区相对温和的中小国家联盟或区域多边机制为主导动员成员国逐渐融入全球治理进程这种治理模式虽然已经取得重要进展，但随着全球化进程的深化也面临着许多现实制约。
一是治理机制的不完善使东亚跨国合作的起点较低。东亚是自然灾害多发地区，灾害的突发性特征使得各国政府处理危机的难度加大，政府提供人力、物力和财力共建灾害治理硬性机制的意愿不强，对参与全球性灾害治理也心存疑虑。相反，片面追求经济利益，过度开发与使用资源，忽视可持续发展政策的制定与执行，更是导致近年来这一地区灾害频发。东亚经济发展迅速，但经济改革步伐缓慢，与经济发展水平严重不匹配，各国国内的经济金融监管力度不够，使东亚经济极易受到其他国家和地区的影响。由于大部分国家追求维持本国现状，缺乏合理整合与积极互动，各国影响力参差不齐，东亚区域治理机制呈现分散、脆弱的管理风格。
二是资源缺乏成为东亚治理机制发展的重要障碍。国际社会将太多的全球性责任赋予区域机制或组织承担，但它们却常常由于缺乏充足的资源而不能快速有效地行动。东亚处于经济发展的关键时期，对能源的需求和依赖程度较高，又未建立成熟的资源协调与共享机制，结果该地区主要能源进口大国“各自为战”，甚至发生激烈争夺。近年来，为了应对能源价格飞涨与能源需求剧增的状况，东亚开始尝试以区域整体身份对全球能源政策施加影响。东亚各国政府将主要资源集中用于加强政府管理能力与维护国家传统安全，而投入应对区域或全球性问题的资源极其有限。东亚地区面临的挑战充满多样性，这也会增加区域合作成本，减少资源共享的收益。
三是复杂的国家间关系导致跨国多边合作的动力不足。东亚的跨国多边合作机制建设处于初级阶段，由于特殊历史原因，该地区对经济贸易、环境保护、公共健康等领域的多边合作仍然存在顾虑，国家之间的防范和猜忌难以在短期内消除。ASEAN及ARF等区域治理机制均由中小国家发起建立并积极推动，缺乏大国主导，这是该地区治理进展缓慢的重要原因。经济结构相似也使该地区国家在国际市场上竞争多于合作，不利于开展跨国治理。多边合作以论坛讨论形式为主，成果主要体现为倡议、宣言、会议等无强制执行力的形式，在面对紧急事件时经常束手无策，一旦遭遇危机，各国甚至采取以邻为壑的短视策略。即使在2008年全球经济危机后，东亚国家也难以做到用一个声音说话，美欧等西方国家借机主导有关规则的制定，无疑牺牲了东亚的整体利益。
四是国家与全球层面暴露的问题影响地区治理效果。东亚一些国家内部的脆弱性限制了它们在建立区域多边机制过程中发挥作用的能力。?政权频繁更迭造成的国家政策多变、社会不稳定的困扰以及政府优先关注国内事务的偏好等因素，影响了参与全球或区域多边机制建设的积极性。一国在参与多边合作决策过程中不得不考虑其国内政党团体、利益集团及广大选民的诉求。在区域层面，跨国威胁不断增加，制度改革落后于现实变化对全球体系产生消极效应。?美国对地区问题的插手、日本将崛起的邻国视为安全威胁、朝鲜半岛的不稳定因素、一些国家本身处于转型期，这些都影响着东亚参与全球治理的广度和深度。从全球层面考察，稳定的区域秩序是推动全球治理进程的必要补充，只有求同存异，不断寻找一致目标，合作才能长久开展。?由于区域治理机制具有排外性，如不加以正确引导，可能成为未来全球治理体系整合的阻碍。东亚治理机制由东盟主导，区域色彩浓重，区域治理扩展到全球层面的难度较大。
五是经济实力增长与全球治理影响力的不同步。东亚新兴大国经济力量不断壮大，参与全球治理的意识逐渐增强，但经济实力的增长并没有迅速转化为对全球治理的影响力，新兴行为体要有效融入既有全球治理机制仍是一个艰难的过程。东亚新兴行为体参与国际机制的程度和层次有限，它们还不愿承担领导全球治理进程的过高成本。某些区域治理机制与相应的全球治理机制又很难完全接轨，例如在金融领域，东亚国有银行是政府发展经济和大公司控制金融秩序的工具，东亚各国不愿推广严格的金融规范，而倾向于依靠各自国家政策保护自身免受全球金融市场的影响。西方倡导的全球治理是建立在规则基础上的多边治理，由签署协议的利益相关方共同制裁协议违反者；而东亚传统的治理形式是以关系为基础的双边协议治理，如有一方违背协议，另一方直接以牙还牙、予以反击。如果合作规模较小，则东亚治理形式的成本低于西方治理形式；但西方治理形式的背叛成本高于东亚治理形式，合作治理的稳定度相对较高。
四、东亚地区推进全球治理的对策措施
为了弥补全球治理进程中存在的诸多不足，克服全球治理现实中的各种制约，近年来东亚地区各国采取了一系列相应的对策措施。
第一，突破传统的主权观念，协调区域内各国多样化的治理理念。东亚国家大多是维持现状的国家，都有很强的主权观念，各国政府将主要精力放在保卫国家本土安全上。它们采取渐进而非革命性的方式参与全球治理，倾向于协商性、无约束力的论坛，尽量避免涉及国家主权问题。地区新兴大国不愿充当全球治理领导者，弱势国家又不能担当重任。?然而，全球金融、安全、环境等挑战对有效的集体行动提出了更高要求，多数东亚国家政府也意识到集体行动有助于更好地保护而非损害国家主权，并逐渐突破传统的主权观念，尝试在安全领域协调行动，在经济议题上谋求更密切的合作。东亚国家的经济发展水平、政治体制、历史文化存在巨大差异，治理理念具有多样性特征，治理进程要更加有效，就必须在区域多边合作机制框架内协商共同政策内容，就各国普遍关心的重要议题讨价还价，求同存异，达成共识。东亚区域多边合作的程度不同，有些区域治理机制较为成熟，而有些领域合作的障碍较大，制约了治理领域的平衡发展。在这种情况下，该地区应该继续维持在成熟的多边机制中发挥作用，同时积极参与那些尚未成型或仍不完善的制度建设。鉴于东亚多边机制发展缺乏资源的现状，各国政府应该努力寻找国内治理与区域乃至全球治理的契合点，最大限度地开发、利用有限资源，建立资源共享的激励机制，鼓励非政府行为体发挥作用。
第二，致力于提高区域多边机制的效率、效力和合法性。当前，东亚地区的多边机制面临效率低下、效力孱弱、合法性不足的危机。区域大国应该带动其他成员采取措施着手改革相关机制及其规则，积极参与区域多边机制建设，提高效率、效力并减少“民主赤字”。针对东亚多边合作的薄弱环节，强化危机预防的职能可以有效减少突发性危机造成的破坏，达到防患未然的效果。2008年全球性金融危机暴露了国际金融体系的局限性，东亚的金融体系亦有缺陷。对东亚金融秩序有重要影响力的区域大国都主张改革原有体制，但不是彻底颠覆现有体系，而是通过讨价还价找到各方都能接受的中间道路，改革制度规范使其更适合解决当前面临的问题。在此基础上，重新整合现有机制，避免区域机制之间、区域与全球治理机制之间出现职能重复和浪费资源的现象。东亚的治理进程更加注重机制运作的实际效率，对合法性的重视不够，?但是只有加强区域制度的合法性，才能更好地融入全球治理进程，缓解全球治理机制实践中出现的“民主赤字”。纵观现有东亚治理框架，无论是APEC、ARF、EAS还是东亚成员参与的G20，它们的共同特点都是属于高端会议或精英政治，只由各国政府首脑或者部长参加政策制定，区域或全球政策都没有与国内选举挂钩，因此不能代表民众的利益诉求，新老机制都难以突破合法性和代表性问题。
第三，探索在次国家层面开展全球治理合作的途径。以中国为例，地域广阔导致国内各地区经济发展水平差异巨大、且关注重点也各不相同。在经济发达的东部，较为重视社会稳定、环境保护、跨国犯罪等问题；而在经济欠发达的西部地区，则将经济发展作为地方政府的首要任务。由于资源有限，中央政府难以面面俱到，只能集中力量解决重要民生问题。然而，当国内某一地区所关注的问题领域与东亚其他国家相同，问题产生的背景、原因或现状也具有相似性，合作解决问题就提到了议事日程。东亚国家应当在一些非核心主权领域适当放权，给予地方政府针对特定问题开展跨国合作的机会，促进自下而上解决具体问题。东亚的全球治理应以政府间合作为主、跨国多边机制为合作平台，探索跨越国界或区域界限的次国家、次区域层面合作的可能性，使之成为全球治理进程的有效补充。为了应对日益恶化的自然环境，东亚国家签署《中国—东盟环保合作战略2009—2015》，加强了东亚次国家层面城乡环保工作交流，并尝试开展城乡环保产业项目合作。这是在联合国环境保护计划框架之内、综合考量东亚环境治理现状的基础上鼓励地方政府参与全球治理的有益之举。
第四，推动全球治理机制的改革和建设。近年来，东亚各国逐渐改变“搭便车”的国际形象，积极提供国际公共产品，尤其在自身较为擅长的优势领域发挥重要作用。东亚拥有丰富的经济发展经验，该地区的新兴经济体主动参与国际新机制的构建，如在G20决策机制与票数分配等方面建言献策，利用这一新机制应对经济危机、规范经济行为、扩大消费需求等。东亚反对欧洲国家在IMF的过度代表权，要求增加新兴国家的票数比例，从而成为推动现有国际经济机制改革的重要力量。相对于欧盟的超国家治理，东亚推崇适度“软机制化”和“开放性”的全球治理模式更符合当前的国际关系现实，更具可操作性。在环境保护方面，东亚地区一直坚持承担与自身实力相符的国际责任，执行《京都议定书》，以“低碳环保”等该地区国家广泛接受的议题为切入点，逐渐完善合作机制并强化区域认同。东亚正在改变“各自为战”和“小集团”治理模式，以危机为动力、以问题为导向、以协商为途径，完善区域治理机制，在此基础上进一步融入全球治理进程并争取更多国际话语权与影响力。
第五，借鉴世界其他地区治理机制建设的经验教训。欧盟是成功的区域一体化组织，拥有成熟的区域多边机制，为经济一体化、移民就业、医疗福利、环境保护等领域提供了宝贵的合作治理经验。欧盟也具有高度的排他性特征，只有欧盟成员国能够享有各种权利和利益，以贸易保护主义等措施防止欧盟以外的国家和地区进入欧盟市场，这在主权债务危机之后尤为突出。因此，东亚治理机制建设应当借鉴欧盟多级治理的经验，吸取欧盟治理制度设计的教训，协调好东亚国家间的关系以及国家主权与超国家治理之间的关系，引导建立切实有效的行动机制，防止排斥区域外行为体，在巩固区域合作的同时，加强区域间的交流与互动。
