党的十六大报告将发展基层民主提到前所未有的高度，指出扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。2006年，中共中央政治局专门安排了有关我国社会主义基层民主政治建设的集体学习。2007年，十七大报告将基层群众自治制度提升为中国特色社会主义四项政治制度之一，并提出必须将基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。近十年来，我国基层民主取得了显著进展，并在进一步深化发展。

治理化：用基层民主化解矛盾

改革开放以来，我国建立并逐步完善了以村民自治、居民自治、工作场所民主、政府公共管理中的公民参与等为主要内容的基层民主制度。基层民主成为中国政治发展的重要组成部分。

民主属于上层建筑领域，其发展受制于经济社会发展。十六大以来，我国经济社会实现了空前的快速发展，同时不稳定性因素和群体性事件增多，党中央及时提出了建设社会主义和谐社会的要求。有效处理和化解各种矛盾，努力实现有效和良好治理，成为基层民主发展的重要任务。

治理是一种获得社会有序发展的有目的的调控活动，比民主的内容更为宽泛。在当今，一种有效和良好的治理与民主密切相关。没有民主发展，持续的稳定难以实现。近十年来，我国基层民主发展的重要特点和成果，就是将基层民主发展寓于治理之中，在推进和实现社会的有效治理中获得其特有的意义和价值，表现出基层民主发展治理化的特征。

首先，治理的基础是发展。离开了发展的治理是缺乏持续基础的治理，而发展则离不开调动广大人民群众的积极性，主动参与发展过程。十六大召开不久，我国就废除了数千年之久的农业税，提出了建设社会主义新农村的伟大任务。作为新农村建设的主体，广大农民需要通过必要渠道参与新农村建设，体现其主体作用。基层民主则为广大农民的参与提供了制度化渠道。通过参加选举，选出一个好的带头人，带领农民更好地建设新农村；通过参加决策，大家的事情大家议，大家议的事情大家办；通过民主监督，保证党和政府的支农惠农政策得到有效落实。近十年也是我国城市化进程最快的十年，城市社区建设成为城市发展的基础。通过社区居民自治制度，促进了社区居民的广泛参与，将各种资源和力量吸纳、汇聚到社区，共同建设美好的家园。

其次，治理的目的是和谐。在经济利益多样化、人民的权益意识日益强化的当今，民主法治成为和谐社会的首要特征。我国广大民众的直接利益在基层，利益矛盾也主要发生于基层，人们对基层社会生活的和谐有着最为直接的感受和最为强烈的要求。近十年来，我国基层民主发展极大地促进了社会和谐。在基层民主实践中，广大人民通过自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，将大量矛盾化解于基层，避免矛盾升级和激化，大大减轻了政府的压力和负担。我国是一个有着13亿人口的大国，没有一个良好稳定的局面，就不可能实现社会的持续和谐。

再次，治理的手段是统筹。治理社会的手段是多方面的。近十年来，我国坚持自己的政治发展道路，采用统筹的手段加以治理。一方面，坚持党的领导，发挥政府的积极主导作用，强化法治权威；另一方面，通过民主积极吸纳广大民众参与治理，将被动力量转化为主动力量，将单一的管治转化为双向的互动。党的十七大报告特别提出，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动。通过各种基层民主渠道，扩大公民的有序参与，使广大民众成为社会治理的主体而不是单一的客体，治理也因此获得了持续稳定的力量。

机制化：让基层民主运转起来

民主不仅是一种制度安排，更是主体的一种实践活动。要使民主从文本制度转换为实践活动，就必须通过一系列环节将其变为机制，以促使其正常运转。如果说上世纪90年代我国的基层民主发展重点是建立制度框架的话，那么近十年来，我国基层民主发展的重点则是力图在实践运转中建立和完善各种机制，特别是地方、基层人民群众主动创新活动机制，从而促使基层民主发展机制化。

党的十六大报告首次提出，要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。十七大报告再次强调了这一思想。2004年，河南省邓州市创造了“四议两公开”工作法，受到高层重视和肯定，胡锦涛、习近平、贺国强等分别作出批示，强调要完善符合中国国情的农村基层治理机制。之后，这一创新做法在全国农村推广。此外，浙江省温岭市开创了“民主恳谈会”的形式，并提升到基层政府预算公开讨论和监督层面，形成了协商民主机制。广东省云浮市云安县通过建立“三级理事会”，以村民小组为基础，以理事会为平台，吸纳更多的人参与基层治理和社会建设。城市居民自治则在城市社会管理创新中形成民主机制。企事业单位的民主监督常态化，领导干部公推公选形成一整套流程。基层人大代表与选民见面，直接听取选民意见，并形成相应的制度和程序。

任何一项制度都需要在实际运转中获得其应用价值。基层民主机制化的直接功能就是让民主运转起来，保证民主成为人们的一种实践行为，而不是停留在制度文本层面。正是在一个个环节、程序中，人们感受、体验和享受着民主权利，并逐步形成一种生活方式，从而使民主在实际生活中扎下根。

基层民主的机制化还解决了一些体制性问题。如实行村民自治以后，村“两委”关系、乡（镇）和村的关系突显，而这些问题通过基层民主机制的创新得到了有效解决。河南省邓州市的“四议两公开”工作法，把党的领导与村民自治、党内基层民主与农民主人翁地位融为一体。浙江省温岭市的协商民主打通了县乡基层政府与民众互动沟通的通道，将行政管理与村民自治有效衔接起来。广东省云浮市的“三级理事会”开发治理资源，充分发挥新型农村社会组织的作用，弥补了村组织的不足。领导干部公推公选流程解决了仅由少数人选少数人的干部选拔体制问题。（作者系华中师范大学政治学研究院教授）