中国的福利制度建设，必须以福利的社会性去压倒福利的特权性，努力把社会保障的重点，转移到5000万失地农民、3000万下岗职工、数以亿计的外出流动人员、数以百万计的在读和失 业的学生，切实改变目前依然严重存在的养老保险覆盖面低、社会保障向城市倾斜、社保待遇差别大、政府社保支出比例低、医疗费用急剧上涨、医疗保险覆盖面低、社会救济及最低生活保 障不足、特权群体保障相对过度、社保基金管理混乱、腐败低效现象蔓延等“十大福利困境”。

一个国家的经济起飞与发展，往往也是一个全民福利改善的过程。但是，人们对福利改善的感觉，却主要不是来自绝对福利的改善，相对福利的变化才是人们增加幸福感的主要原因。大 家的个人年平均收入集中在200元左右的时候，觉得自己不幸的人不会太多；当不同人群的个人年平均收入增加到2300元至230万元时，年平均收入集中在2300元“贫困线”的人群就会觉得非 常不幸。按照这个简单的道理，只有收入分配“趋同效应”大的经济发展，才可能出现一种稳定和可持续的综合社会发展。

可是，经济发展又是一个市场效率优先于社会平等的过程，没有市场效率的优先，靠平均主义的大锅饭是无法促成持续的经济发展的。当代中国的经济发展有“渐进市场改革”的独特之 处，收入分配差距的扩大也有明显的特点。只有弄清中国现阶段贫富差距的根源，福利制度的变革才能对症下药，从而才能使社会福利保障的“政府调节”真正起到补充“市场调节”的作用 ，并真正避免经济发展过程中富者更富、穷者更穷的“马太效应”。

贫富差距的现状及原因

改革开放30多年来，中国的收入分配差距的确伴随着经济发展而扩大。按照从贫到富的特定人口比例，对应于各人口比例的收入比例组成的“劳伦兹曲线”，中国目前总人口中，20%的最 低收入人口，占全国总收入的份额仅为5%左右；而20%的最高收入人口，占总收入的份额却高达约80%。换一个角度看，从1988年至2007年，收入最高10%人群同收入最低10%人群的收入差距， 从7.3倍上升到23倍。按照世界银行的数据，最高收入20%人口的平均收入，与最低收入20%人口的平均收入之比，中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的日本 只有3.4倍。

我们还可以用“基尼系数”来衡量贫富差距的程度。“基尼系数”是在“劳伦兹曲线”的基础上计算出来的。“劳伦兹曲线”的重点在不平等的比例结构，“基尼系数”的重点则是不平 等的总体情况。当“基尼系数”等于1时，表明100%的收入被一个人全部占有，收入分配绝对不平等；当“基尼系数”从1向0靠近时，表明低收入人口占全国总收入的份额越来越大，收入分配 越趋向平等。在上世纪90年代中期，中国的“基尼系数”突破0.4的警戒线以后，目前已经达到了0.5左右的畸高程度，比中国高的只有非洲南部和南美洲的一些国家。在“基尼系数”之外的 现实感觉里，中国的总体情况至少与贫富差距程度高的印度和美国接近。

关于当今中国贫富差距扩大的原因，存在着5个比较突出的观点：城乡差别论、地区差异论、行业垄断论、寻租腐败论、市场分化论。

直观而言，谁也无法否认城乡之间、地区之间都存在贫富差异，但是，地域生活成本的差异问题往往被忽略了。我们确实能感受到南北之间、东西之间、城乡之间生活费用的不同，生活 费用高的地方，同样的收入，购买力显然是更低。真正问题是：我们能不能把收入分配差距的扩大，归之于表面上的地缘因素？实际上，贫富差异总是体现为“贫富的群体差异”和“贫富的 地缘差异”，应该说，造成这种差异的背后因素才是真正的问题所在。

行业垄断论把目光从地缘和群体，投向了作为收入来源的具体职业的性质。中国的行业收入差距略大于世界发达国家，小于发展中国家。行业收入差距，确实有不同行业存在人力资本（ 技能）和劳动生产率差异的原因，但不能否认的是，在国有垄断程度高的行业（如银行），非公企业很少或没有，行业垄断加大收入差距的问题确实存在。世界上多数国家行业间差距在1.5～ 2倍左右。上世纪80年代，中国行业间工资收入差距基本保持在1.6～1.8倍左右。可到了2010年，平均工资最高的行业是金融业，达70146元，最低的农林牧渔业只有16717元，最高与最低之比 达到4.2倍（“人力资源和社会保障部研究报告”，《人民网》2011-12-2）。如果加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际差距可能更大。

寻租腐败论则把矛头指向了权钱交易、权力寻租和贪污腐败现象（吴敬琏：“中国贫富差距根源于腐败和垄断”，《世界日报》2010-9-15）。一项被广为引用的研究认为（王小鲁：“灰 色收入与国民收入分配”，中信《比较》2010-7），隐性收入主要存在于企业家、个体经营者、专业技术人员、医生、教师、文艺工作者以及部分公职人员上。这些收入主要来自公共资金的 流失、银行贷款在正常利息之外的额外收费、行政许可中的寻租、土地收益流失、垄断收益等。如果算上这些隐性收入，2005年城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距，就将从公开统 计上显示的9倍扩大到31倍，近年来又进一步扩大到55倍左右。

最后，市场分化论认为，市场经济具有拉大收入差距的自然趋势，“这就必然构成对资金、自然资源、知识和管理的永不休止的强烈需求，同时对普通劳动的需求就会萎缩”；腐败和垄 断是中国收入差距拉大的次要原因，30多年来市场经济的发展才是主要原因。市场分化论还举例说，垄断相对较少的美国也存在收入差距拉大的趋势，而腐败相对较少的香港也存在收入差距 拉大的趋势（许善达：“居民收入增长战略目标未能实现的原因何在？”《东方早报》2012-3-9）。

可是，如果市场分化论正确的话，发达国家的贫富差距应该大致接近。但事实却是，在分配水平高的北欧国家，其收入分配要比其他发达国家平等得多。当市场分化论说“市场经济具有 拉大收入差距的自然趋势”时，它似乎暗中假定，中国的市场经济是偏向“政府服务型的市场经济”，而不是偏向“行政审批型的市场经济”。尽管发达国家也存在寻租腐败问题，但同样是 政府管制，偏向服务和偏向审批有天壤之别。偏向政府服务，鼓励的是获得市场利润的能力（“寻利能力”），而偏向政府审批，鼓励的则是获得行政租金的能力（“寻租能力”）。目前， 中国的腐败和灰色收入，正是“行政审批型的市场经济”的结果。在“寻租能力”得到制度激励的市场中，谈“市场经济具有拉大收入差距的自然趋势”，显然等于误判了中国经济的现实本 质。

“制度扭曲”：中国贫富差距的真正原因

不过，否定市场分化论，并不意味着可以简单地接受垄断腐败论。成熟的市场，包含着“机会向才能开放”的规范，个人的努力、能力大小、能力类型、出身、机遇等等起更大的作用。 市场经济确实因此具有拉大收入差距的自然趋势，但是，市场分化同地缘差别一样，主要是收入分配差距的“社会的自然趋势”，不是“社会的制度趋势”。当然，制度也能通过影响个人努 力去改变个人能力。

关注收入分配差距，是为了寻求社会平等福利的制度政策，其目的不仅要矫正“社会的自然趋势”造成的贫富差距，更要矫正“社会的制度趋势”造成的收入分配差距，而中国目前的收 入分配差距，恰恰就集中在“社会的制度趋势”造成的收入分配差距。世界本来就不是平的，但有些制度可以平整世界，而另一些制度则加剧或制造了新的不平。

如上所述，中国目前的收入分配差距，体现为城乡差别、地区差异、行业垄断、寻租腐败、市场分化五个方面。但是，体现在这些方面的收入分配差距，却只是“制度扭曲”在不同方向 上的结果，“制度扭曲”才是中国目前的收入分配差距的根本原因；这一方面是缺乏对“自然造成的收入分配差距”进行制度矫正，另一方面是以特定的“制度趋势制造了新的收入分配差距 ”。

首先，地缘差别的制度扭曲，包括户籍制度、医保制度、社保制度、征地制度、倾斜发展政策等等，这些制度政策妨碍了均等发展的“趋同效应”，加大了富者更富的“马太效应”。其 次，行业垄断在银行业表现得最为明显，例如，五大国有银行，2011年的净利润达6808亿元，相当于日赚超过18亿元，成为中国上市公司最赚钱的行业；而在银行业里，中间业务仅占银行总 收入20%左右，垄断性质的存贷业务，完全成为银行的利润主导。

至于寻租腐败，主要是因为政府拥有太多的审批控制权。生产许可、贸易许可、投资许可、用地审批、贷款审批、税收优惠、利率优惠、特殊商品价格控制等等，特权与市场之间的差价 ，成了寻租腐败的目标，企业家和潜在企业家的经营致富能力，往往被引向了“寻租致富的能力”，以至于中国经济走上了“靠关系”而不是“靠创新”的发展路径，“跑部钱进”说的就是 这种情况。

最后，市场分化问题，本来是可以通过累进税制和福利制度得到控制的，就像“北欧的社会平等模式”所展示的那样。但是，由于特权利益和过度的发展饥渴，“发展的硬道理”压倒了 分配，当代中国在实际上，实施的是一套“累退税制”和“逆向福利制”。

以所得税为主体的税制是最有利于调节收入分配的税制，但是，目前中国的流转税（包括增值税、营业税、消费税、关税）占了1/2的比重，而所得税仅占1/4。流转税有利于保障税收随 经济而增长，却存在重复征税、易于转嫁（特别是增值税和消费税）等问题，具有明显的累退性质。

社会福利本来有救助穷苦阶层的收入调节含义，可在中国，社会福利表现为福利随着身份和特权而提高的逆向特征（如公职待遇和“三公消费”），这种司空见惯的“逆向福利”现象， 还不幸因中国人“区别对待的观念”而被忍受和接纳。所以，现实中，内外有别的差序格局与嫉贤妒能的平均主义相映成趣，“按权分配”与“按闹分配”成了社会福利的常态，真正的公平 观却反而非常稀有。

另外，最近十多年，如果考虑隐形收入和被排除在劳动者收入外的个体工商户收入，政府收入比例占国民收入上升的现象，其实并不像一般想象的那么严重（特别要考虑GDP减项的进口税 收增加、预算外资金的口径调整和采用不变价格计算的财政增长）。真正的问题是：贫富状况要考虑收入流量和存量，也要考虑收入之外的福利支出。如果政府的福利支出不是偏向于身份和 特权，如果高收入者受到所得税、房产税、资本利得税和遗赠税的更合理调节，那么，政府收入比例的大小并不是什么问题，政府收入比例比中国高得多的瑞典的情况就是这样。

中国的“十大福利困境”

瑞典是当代“福利国家”的典型代表。但是，世界各国的社会福利观念源远流长，中国古代就有开仓赈粮、养儿防老等传统，古巴比伦的《汉穆拉比法典》注重孤寡弱小的福利救助，犹 太教和基督教也都提倡博爱互助，使慈善制度化。1601年，英国的《济贫法》首先以立法形式对贫民实施救济。1883年，德国俾斯麦政府颁布《疾病保险法》、《工伤事故法》、《老年和残 障法》，开启了现代意义的社会保障制度的先河。1935年，美国国会通过了综合性的《社会保障法》，现代社会保障制度由此形成。1945年至1948年，英国通过了一系列法规，宣布建成“福 利国家”。之后，北欧各国进一步推进和改革了“福利国家”制度，直到近年希腊债务危机，再度使“福利国家”面临重新改革的局面。

1994年税制改革之后，经过近20年的发展，中国的国家财政状况已经大有改观，福利制度变革日益得到重视。按照上文的分析，缩小收入分配差距的出路，在于矫正造成贫富差距的扭曲 制度。如果缩小收入分配差距是合意的，那么，福利制度的建设就是题中的应有之义。当然，改革的难点必然主要来自利益刚性，这包括行政控制、特权收入、“逆向福利”、以扩大税收为 指导的现行税制等等。在改革主体与被改主体很大程度上出现重叠的情况下，缩小收入分配差距的道路必然是不平坦的。

这意味着，中国的福利制度建设，必须以福利的社会性去压倒福利的特权性，努力把社会保障的重点，转移到5000万失地农民、3000万下岗职工、数以亿计的外出流动人员、数以百万计 的在读和失业的学生，切实改变目前依然严重存在的养老保险覆盖面低、社会保障向城市倾斜、社保待遇差别大、政府社保支出比例低、医疗费用急剧上涨、医疗保险覆盖面低、社会救济及 最低生活保障不足、特权群体保障相对过度、社保基金管理混乱、腐败低效现象蔓延等“十大福利困境”。

按照“库兹涅茨倒U形曲线假说”，收入分配将随同经济起飞而趋于不平等，随后的进一步经济发展将使收入分配趋于平等。可是，历史的经验并没有完全证实这个假说，先进和后进国家 都有例外，中国的情况也在使这个假说面临挑战。可以肯定的是，如果中国的福利制度建设不能快步推进，中国的“内需”和“经济转型”问题将很难解决好。