建设现代的“人本政府”，是一个很好的口号，因为它触及了中国传统政治的痼疾。公元前3世纪秦统一，中国社会从“贵族本位”转型为“官府本位”，这种社会一直延续了两千多年。这种传统社会的“官府”，不是一个为国家服务的行政性团体，而是一个为自己谋利益的社会性集团。这里，我们以清代的州县官府作为蓝本，来对这一问题进行透视，以期为今天的政治体制改革提供历史借鉴。
一．公权力的私人化
中国古代的地方初级政区，自秦汉至唐宋统称“县”；至元代，有些设于省、路、府之下的“州”没有属县，因此也属于地方初级政区。明、清承元制，在少数地方设“州”和“直隶州”，与“县”同为地方初级政区，并称州县。至清代，除州、县外又在边远地区设“厅”和“直隶厅”，而极少数作为二级地方政区的“府”除管辖州、县外也有自己的直辖区境。于是，清代的地方初级政区就有府、厅、州、县等四种形式；而州又有直隶州与属州之别，厅又有直隶厅与属厅之别。由于属厅和直隶厅均为数不多，府有直辖区境者更少，因此清代的初级政区，一般就被称为“州县”。州、县、厅以知州、知县、同知为行政首长，称“正印官”。
清代实行正印官“独任制”，部分州县设有州同、州判、县丞、主簿等佐贰官，但他们各有自己的衙署和独立职能，并非“正印官”的副职或下属，也不承担辅助正印官筹划、办理州县主体行政的职能。在这种制度下，朝廷将全部州县政务责成于州县官一人，“曰征租惟知县主之；曰听讼惟知县主之；曰缉捕惟知县主之；曰考试惟知县主之。余若讦奸防盗兴利除弊诸要政，悉惟知县是赖”。正印官办理州县政务，有自己的一个人员系统，由幕友、家丁、书吏和差役组成。
清代州县幕友、家丁、书吏和差役，严格说来都不属于国家正式行政人员，而是州县官的私人雇员或盘踞地方的社会势力。幕友由州县官个人出资延聘，每州县一二人至十几人不等，基本职责是办理文移，参与甚至主持政务。家丁（长随）或为州县官的亲属，或为其家养奴仆，或由其招募，每州县十几人至数人不等，负责联系、监察房科书吏和各班差役，协调、监督各种行政事务的办理，及料理衙署内杂务。各州县设有吏、户、礼、兵、刑、工等房科（“六房”），负责起草、誊缮文稿，保存各类文书，此外也参与办理赋税征收、刑罚诉讼等事务。清代州县房科的定编办事人员仅为典吏，每州县12人，而除此之外，各州县衙门自行招募“书手”等人员参与办公，国家默认他们合法，形成固定编制。由于起草、缮写、誊录工作繁重，经制典吏和定额“书手”仍难以完成，各州县房科还会募用大量临时人员，有记载说“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”，其中许多人实际是“游手好闲无业贫人”、“无赖之徒”，不过“假托公务横肆贪饕”。房科书吏名为国家行政人员，实际上是盘踞地方的黑恶势力，他们出身成分复杂，品质恶劣，“皆市民之黠者”或“乡里桀黠者流”，“大率贪猾无赖”。。各地房吏普遍存在“缺主”制度，即担任书吏者“父以传子，子以传孙，一若官俾之世其业者”，即使因犯奸遭到惩处，仍由他决定替补者，并瓜分后者的作弊、贪赃收入，“仍世其业如故”。各州县设有皂、壮、快“三班”差役，承担州县行政的外勤工作，包括催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、传达政令、随官出差、司掌刑杖以及守卫城门、仓库、县衙等。州县的差役均有定额，各种记载中较为常见的是皂隶16名，快手8名，民壮50名，看监禁卒8名等。然而由于不敷办公，各地均存在大量编外人员，谓之“白役”，其数目可多达数百人甚至数千人。白役有的属于正式召募，经上司衙门批准，载入名册；有的属于役班自行召募，不入名册；还有的属于差役办理某项差务时临时召唤帮忙的人员，被称为“假差”。
这样，清代州县除正印官外，幕友、家丁、书吏、差役，其实都是以私人身份履行公权；反言之，州县公权力实际上被分解，成为分属于各个官府成员的私人权力，为这些人的制度化以权谋私、制度化贪污勒索提供了基础。
二．“官府”是一个自利集团
由于公权力被私人化，清代的州县官府实际上不是一个履行公权的治理团体，而是一个专以谋取私利为宗旨的自利集团，从州县官到家丁、书吏、差役，无不以权“寻租”，利用手中掌握的公权力为自己牟私利，徇私舞弊，枉法贪赃，无所不为。他们利用权力来盘剥社会和民众，来侵蚀国家资源，这在当时的制度下已经不是个别现象，而是趋于常态化、制度化，有国外学者称之为“系统化的贪污”。
清代知县每年的俸银实际不足40两（知州不超过80两），此外还有数百至一千数百两的“养廉银”，用作办公经费。但当时国家按定制从赋税中留给州县的公费非常少，有大量公务开支没有来源，包括幕友、家丁等衙署人员的工薪（六房书吏则根本不给工薪）、各上司衙门的经费摊派、馈赠上司官员的陋规、差务和应酬费用以及许多日常办公费用。在这种情况下，朝廷实际上默许州县官自开财源，违法攫取各种收入，包括赋税浮收和瞒报、摊派差徭以及在各个办公环节收取规费。这种做法，使得看似严格的州县财政制度形同具文，州县财政实际上沦为一种州县官一人负责的“大包干”制度：在一州一县之中，全部合法与非法收入都属于州县官自己所有；与此同时，他负责按定制足额向国库上解税款，并保证本州县的各种合法和法外费用的支出，而以上收支相抵之剩余，便是州县官个人的净收入。这种制度使得州县财政如一潭浑水，贪污中饱与合法收入无从分清。一般说来，一个州县官每年可以有数千、数万乃至一二十万“介于公私之间”的“灰色收入”（其数额因缺位肥瘠、品质能力不同而有差），相当于其官俸的几百倍、几千倍，而违法贪赃受贿尚不在其内。
幕友、家丁、书吏、差役也全都通过办理公务聚敛勒索。幕友可以以家丁为中介，通过办理诉讼收取贿赂。家丁一方面可以在公务活动中直接收取门包和各种规费，另一方面还定期定额从六房书吏所得陋规中分润，各地均有定规。六房书吏不仅国家不给工食银，“且连办公费亦并无之”，“笔纸亦由自备，惟借陋规以资生活”，在赋役征收、科举考试、民刑诉讼中，书吏都可以取得各种规费，赃私、勒索尚不在其内。差役按定制每年有6两左右的工食银，但州县官往往并不发给，而听凭他们“鱼肉乡民以自肥”，他们“靠山吃山，靠水吃水”，在催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、司掌刑杖等各个行政环节上敲诈勒索，收入颇丰。清代差役被定位为“贱役”，本人和子孙不得参加科举考试，但由于收入丰厚，竟成为一些人争相谋求的职业，有些地方“欲充当总差一名”，行贿银需上千两，当时有民谣说：“差头换举人，倒补一千金”。
除盘剥社会外，州县官府的官员、幕友、长随、书吏、差役以及他们的亲朋，还竭力侵蚀国家资源。如州县官员的“子弟亲友”往往无偿使用国家的驿站资源，“甚至家丁之丁，幕友之友，俨然乘传往来，相习成风”；又如当时各地普遍存在所谓“官价采买”制度，即官府以大大低于市价的“官价”强制向商户、百姓购买衙门所需生活和办公物品，实质上是让后者无偿负担州县衙署数十乃至上百家丁、官亲的大部分生活费。
由于“官府”对于社会的剥削不是偶发的个人行为，而是具有群体性、常态性和制度性，因此其危害就不仅及于国家行政层面，而且及于社会、经济层面，可以导致社会、经济的衰落。例如，州县官府借民间诉讼和命盗案件肆意勒索、敲诈，常常导致民人的破产，甚至导致一方社会的凋敝。大量清代文献都记载，普通百姓只要涉入简单民事诉讼，原告、被告以及四邻证佐就全都会“牵连失业，典衣买饭”，“一讼起，常二三家破；一岁之讼，以数千计”，破家者不可胜数。窃盗案件牵连无辜平民，被称为“贼开花”，“殷实平民经贼案数次牵连”必然“一贫如洗”，被称为“洗家病”。命案办理，“若有殷实之家，但在数里内者，必百计株连”，民间因此有“告状破一家，人命破一村”之语；“甚则延及二三十里内之富户，谓之望邻，亦被吓诈破产”，“地方元气，索然尽矣”。在中国历史上，国家赋役沉重导致人民逃亡、经济凋敝的情况为人们所熟知，清代州县官府的盘剥也同样严重影响地方经济。例如，州县为了“创收”滥发牙贴，听凭地方土劣盘踞市场，滥收“牙税”，结果导致“百物腾贵”。又如，州县实行由铺户无偿或低价向衙门供应各种用品的制度，导致铺户严重赔累，商业凋零。可以说，在清代“官府本位”的制度下，不是“经济决定政治”，而是“政治决定经济”。由于“官府”不是作为一个治理团体服务于国家，而是作为一个寄生群体紧紧附着于经济、社会机体之上，吞食其膏脂，吸吮其精血，凭借权力、权势来恶性膨胀自己的利益，因此总会导致经济、社会周期性地陷入衰落与危机之中。
三．监察机制的废弛
清代对于州县官的施政和个人操守，设有一套监察制度，承担这种监察的主体即设置于州县之上的各级上司衙门。
清代州县隶属于府和直隶州，知府、直隶州知州是州县官的直接上司，他们负责就近监察州县官员过犯，督导其行政，并可以对州县行政进行直接干预，其形式包括订立地方性章程，通过发布政令、札饬来处理带有普遍性的事务，饬令、审查、批准州县官在地方政务方面的兴革，以及越过州县官亲自处理州县的某些具体事务和上控事件。知府、直隶州知州之上设置分守、分巡道员，他们须定期到所属各地巡查，督率州县官推行政教法令，监察各州县的词讼事务，“巡到州县地方，即将讼案号簿提到查核，勒限催审；有关积贼、刁棍、衙蠹及胥役弊匿等情，立即亲提究治”，或令州县定期造册报告相关情况。道员之上，各省设有布政使司、按察使司，在钱粮征解、各项经费收支、捕盗、词讼等方面督催、监察州县官按定制履行职责，州县须按定制向“两司”造报各类文书表册，办理“两司”饬令的各种事项。清代绝大多数省份设有巡抚一员，两三省设置总督一员，督抚对于州县官员的权责主要在于人事管理，包括题请任用、更调、奖励、处分、请假、考绩等。此外，督抚还通过莅临地方巡查、接收当地士民对地方政务的投诉等方式对州县官及其政务进行监察。
但史料记载表明，这种“以官制官”的体制内监察制度并没有取得预期效果，而负面效应却很大。由于各级上司（尤其是督抚）握有州县官黜陟大权，两者的关系往往有如主奴，州县官对各级上司竭尽谄媚巴结之能事，各级上司则对州县官颐指气使，任意勒索。当时，各省督抚、司道、知府等官员逢三节两寿“（春节、端午、中秋、本人和夫人诞辰），接受州县官馈赠；其日常私人用度在相当大程度上也依赖于州县供给，或假称”借贷“而有借无还；或”借访事为名“而”抑勒州县馈送进奉“；其本衙门”需用物件“，嘱令州县官购买而”短发价值“；借留州县官吃饭之名而收受其”压席银两“；纵容管门家人收受州县官门包；赴任、离任之时，携带家眷、家人往往达数百名之多，令州县迎送、供应；向州县官勒荐幕友、长随，挂名领饷，如此等等，不一而足。而上司勒索州县最恶劣的表现是卖官，督抚可以根据州县官贿赂的多少，决定其官职的黜陟和缺位的肥瘠。
各级上司既收受州县官贿赂、馈赠，便难以履行其监察职能，转而对于州县官的非为枉法徇隐、回护、包庇，这造成了各省官场上下勾结、官官相护的局面。当时有人指出，各级上司对于曾向自己行贿的州县官，”喜其殷勤也，有过体恤之；惧其讦发也，曲意包容之，究至于反受挟制，而无可如何“；还有人指出，各省州县官亏空库款严重，而督抚却往往并不认真参办，其重要原因之一就是”恐牵连“，”上司或受过属员之馈送供给，所以不敢办“。一些州县官厚颜无耻，投靠上司做”门生“，”已经列入门墙，即使造孽无穷，其师为之维持徇庇“，不会受到追究。州县官对于家丁、差役等衙署人员也同样采取回护的态度，而”衙役知有本官曲护，每多足高气扬，肆行不法“；差役依仗州县官庇护欺压百姓，有时会引起反抗，当这种情况发生时，州县官往往会认为百姓们是在冒犯自己，因此袒护差役，压制民众。
“以官制官”的体制内监察机制不能解决州县官的贪墨、滥权问题，反而造成上下勾结、官官相护的风气，其恶果在司法“上控”制度方面表现的最为明显。清代司法上诉制度，本来是为了制约州县官审判不公、营私舞弊和平反冤狱，但实际上徒有形式。有人指出：“民冤于州若县”，则由府、道、司直至督抚，逐级上诉；而上司衙门则由督抚、按察使司直至道、府，又逐级转饬下级衙门审理，“其审判必与县断略相等”。民人不得已而赴京师刑部上控，刑部仍会转饬督抚处理，督抚则令省会州县审理，而原地州县官又会与后者勾通。其结果，“民之冤获伸者，盖百而一二，而当事之身家，局外之株连，证验之旁逮，奔走道路，经年累月，干冒寒暑，死丧相继，财殚身冤，痛入心髓”。
四．强力行政与武力镇压
清代的州县官府既是一个社会性自利集团，同时又是一个组织严密的暴力机关，独尊独强，而在它统治之下的“民”，则涣散、柔弱，无力与之相抗衡。因此，当时的州县行政必然成为一种不讲规则和道理的“强力行政”。当时的官府认定，任何规则的存在都有可能使自己的权力受到约束，自己必须保有能够迫使人民就范的“力”，才能有效施政。例如，道光初年直隶差徭“既无定时，又无定数”，听凭州县官任意摊派，有官员建议实行改革，每年每亩定额摊派差银一分，由官府雇用人夫车马应差，此外裁革“一切派差名色”，“不得再派丝毫”。但这一理性化改革建议却遭到当时直隶总督颜检的坚决反对，而他提出的一个重要理由竟然是：只有不讲道理、依靠强力才能有效施政。他说：直隶各州县每遇差事、差使，“需用车辆，自一二辆至十数辆不等，不能不借资民力”，这种凭借官府权力强征强派的制度，其好处是“一呼即至”，能够保证公务不被延搁。而如果改为按亩征收差钱后“一律官为备办”，则一切人夫车马“皆须雇觅”，官府与民人之间的关系就会成为一种平等的商业关系。当“差务吃紧”时，“车户必恃以居奇”，“此时虽出以重价，亦将不应”。他认为，只有用“不讲理”、赤裸裸的权力保持对民的压力，才能施政；相反，“官既无权，民且益肆”。
由于州县官府施政的目的在于维护、膨胀自己的利益，因此当社会不予服从时，它的回应方式就不是讲理、谈判、妥协，而是武力镇压。清代州县官施政如果出现严重阙失，尤其是损害地方利益的暴政，会受到士绅、民众各种形式的反抗，包括上控、“公呈”、聚众抗争乃至暴力起事等。但是在当时的专制政体下，绅民对于州县官的监督、制约没有法律依据和保障，也不能通过相应的常在组织和机制进行运作。当时，在处理官府与绅民之间矛盾、冲突的问题上，专制政体的理念总是将维护官府权威视为第一原则，绝不允许“民”冒犯“官”的权威，民众与任何一个“官”的对抗，都被视为是对官府和朝廷的挑战；民众的任何反抗，不论其理由是否正当，都必须首先予以镇压。为了维护官威、压抑民气，在解决官民矛盾冲突时牺牲公平、罔顾事实甚至颠倒黑白，被认为是必要的、正当的。例如，清代一位属于相当开明的官员王凤生说：“有等刁健之徒，往往借端挟制，聚众抗官”，其原因虽然在于“官之平日疏于治理，未协舆情”，但“当场不摄以威而抑其气，将此事逞而彼事随之，此乡创而彼乡效之，相习成凤，一蹶不可复振”。他说：“官能治人，全在朝廷名分，苟法无可畏，而官益可轻，犯上作乱之为，未始不由此以开其先也”，“地方风气之坏，每肇于一端”。因此他认为，当出现民众与州县官的矛盾冲突时，“上官”的处理须“衡其轻重”，“固不可庇官而抑民，尤不可损威而坏法”。事实上，清代包括州县在内的各级官府，从来都是这样处理各种“民变”的。
综上所述，清代的州县政府不是一个履行公权的治理团体，而是一个以谋取私利为宗旨的自利集团。它和它的成员以权“寻租”，最初或许是在履行公权的过程中顺便谋取私利；继而则将谋取私利当做根本宗旨，而使履行公权沦为手段；最后，为谋取私利而放弃履行公权，甚至逆向行使公权，利用公权欺压人民，危害社会。这在清代州县的司法、治安运作中可以看得十分清楚。于是，腐败与专制就成为这种“自利集团”的两个互相关联、“相得益彰”的基本属性：为了镇压社会对于自身腐败的反抗，就必须专制；为了笼络、驱使各个成员和组织为镇压出力，就必须使他们得到好处，放纵他们的腐败。这是中国秦以后专制体制的痼疾。来源：《今天与昨天--中国社会历史问题散论》，河南人民出版社2012年版
