摘要：“宪政改变中国”成为辛亥革命起因和目标，立宪派、革命派为这一目标同心协力使宪政实现于中国，而在这些为改变中国呕心沥血的仁人志士中袁世凯是第一个提出立宪宪政并毕其全力倡导、实行的实践者，从这种意义上说，袁世凯为“中国宪政之父”决不为过。

鸦片战争让我们国人认识到了体制的弊端，林则徐、魏源等开明人士提出了“师夷长技以制夷”的主张，虽然对体制的改变还是“犹抱琵琶半遮面”，但它已经让更多的人从蒙味中醒来。中国的宪政运动促发了中国社会的根本性改革，二千多年的帝制专制制度在立宪派和革命派的共同推动下轰然倒地。回顾中国立宪的历史，袁世凯可以说是最坚定的立宪倡导者和拥护者，同时也是立宪的实践者，为了在中国实现宪政，为了通过立宪来改变中国积弱、积贫的面貌，袁世凯把自己的官位和生命都置之度外，推动中国宪政的发展。这样的评价或许带有感情色彩，或许是中国传统历史评价观的反应。其实作为历史来说，作为历史里的各类主要人物来说，历史和这些在它里面生存的人物本不该带有任何色彩，他们的活动或表现同他们的利益取向和思维方式及那一时代的特定环境有关。就如中国百年前的那场宪政革命，那些“地方主义者和中央集权者沿着相反的方向，为衰落的中国寻找出路。他们坚持各自的观点，这加深了他们的政治分歧，并导致最终的冲突。”（1）这是一个外国人用非中国思维方式对中国历史的诠释，这种诠释是理智、理性和唯美的，但关键就在于中国人对历史的看待和评价从来缺乏的就是理智、理性和唯美，因此，我们对同一个历史人物的评价存在那样大的反差就不足为怪了。

在中国百年的宪政历程中，我们的历史忽略了一个最伟大的人物袁世凯，他是清末最著名的立宪派代表，他的后半生致力于推动宪政的发展和实践，他“是一个坚定不移地去完成他准备做的事情的非常聪明的人”（2），他披肝沥胆置生死于不顾，最终以和平的方式结束两千多年的封建帝制专制，实现了共和宪政，使中国迈入了世界宪政国家的行列，从这个意义上说，如果用“中国宪政之父”这个称谓来评价和定义袁世凯为中国践行宪政所做出的功绩是十分合适的。

一、出使朝鲜初识“宪政”

1882年，年仅22岁的袁世凯出使朝鲜平定壬午兵变，在这里他第一次了解了“对手”日本的宪政概况，并结识清末状元、后来成为清末立宪派精神领袖的张蹇，以此初识宪政。在朝鲜同各国的使节的周旋中，让袁世凯更多、更全面，更真切地了解了西方国家的政治、经济、军事等事宜，也了解了各国的政治结构。

1885年，袁世凯护送大院君二赴朝鲜，这时的中朝藩属关系更加复杂，朝鲜寻求独立，各国伸手干涉，同这些列强国家打交道对于一个已被列强欺凌的国家来说是多么的不易。研究、了解各国的体制和各国的历史，各国相互的关系，以期达到维护朝鲜藩属关系的目的。正因为袁世凯了解各国，调解得力，李鸿章10月28日正式上奏朝廷任命袁世凯出使朝鲜，并“以道员升用，加三品衔”，委以“驻扎朝鲜、总理交涉、通商事宜”（3），26岁的袁世凯便取得了三品高官（相当于现在的地市首长），足可看出他的能力。

袁世凯一生虽然只出使过朝鲜，但在朝鲜的12年间他却遍览各国政体，交游各国使节，为他后来的政治及外交生涯奠定了丰富的知识和经验，并让他深切地感到制度腐朽是国家、民族无法强盛的根源，下定决心改变制度。小小的朝鲜却是世界各国外交的战场，袁世凯在极其复杂的外交关系中，能够准确地判断形势，为清政府提出正确的决策参考。也就是在这一时期，袁世凯同当时的英国驻朝代办、后来的驻华公使朱尔典建立了亲密的关系，而后者帮助他用非暴力推翻满清专制统治建立共和做了不少工作。同时朝廷派给他的助手唐绍仪是在美国留学7年归国青年才俊，这对他更多地了解西方宪政有很多的帮助。从朝鲜回国后，袁世凯已经成为坚定的维新、变法者，成为推动中国宪政的先导。

作为中国维新、变法者，袁世凯并不落后于康有为和梁启超，而他在朝鲜的外交经历和亲身感受、实践，更比康、粱深刻的多。1895年4月15日，康有为、梁启超发起“公车上书”，但“上书”并没有受到当时最高统治者的重视。同年8月2日光绪皇帝以督练新军召见袁世凯，并垂询变法之事，袁世凯8月20日即上呈一万三千余字的《遵奉面谕，谨拟条陈事件呈》，共分储才9条、理财9条、练兵12条、变涉4条，从政治、经济、军事、文化等多方面阐述了改革主张，部分文稿如下：

“窃维天下大事，递变而不穷者也。变局之来，惟变法以应，则事变乃消饵于无形。”“顾说者谓：我国声教文物远驾他都，何必舍己求人，轻更左制？不知孝缔忠信、礼义廉耻自应恪守我法，而富国强兵之道，彼已久著成效，势不得不参用各国新法择善而从。”“历观中外各国交涉情形，万国公法，指势力相均者言之。处今日之势。欲弥衅端杜外侮，舍亟求富强之道，讵有他策？且万国君臣，莫不互引治法，力图振兴，精益求精，孜孜不已。而我犹蹈常习故，孑然默处于五洲之中，风气隔阖，制胜无术，具繁庶之资，而甘居贪弱如病者，以孱躯而搏狼虎，欲求幸免，曷可得乎？”“说者又谓，用夷变夏，古有明训，绅绅子弟，耻与彼族共周旋。不知道商开禁以来，门户洞启，即欲闭守，亦无善道，既不能不与各交际往来，自必须习知其风土人情，始可相机制服，不为欺侮。”

袁世凯的变法呈文殷切厚重，不矫不饰，不虚不夸，表明了他对维新变革的深思熟虑。这时国内政治气氛虽然还谈不上“制宪”，但他却非常关注和潜心研究各国的宪法政治，除对英国和日本的君主立宪倾注外，他更关注美国的共和宪政，他还能娴熟地利用各国之法规来制衡该国对朝鲜的干涉和野心，使得在朝鲜的各国使节即恨又敬。甲午战后，李鸿章会见日本首相伊藤博文，伊藤问李鸿章：“袁世凯现任何事？”李答：“小事无足轻重。”伊藤说：“以袁世凯之才，仅任无足轻重的小事，无怪无人才也。”（4）

袁世凯是最早参加“强学会”的政府官员，也是最早的发起人之一。“强学会”是当时的一些知识分子议论“各国掌故、变法强国”的组织（5），而这个组织就设在北京的嵩云草堂，也就是当时的河南会馆（我们今天叫河南办事处），袁世凯是河南出来的官自然就住在那里。康有为的《自编年谱》记述：“七月初（阳历8月），与次亮（陈帜）约集客人，如袁（慰庭）世凯、杨（叔峤）锐、丁（叔衡）立均，及沈子培、子封兄弟，张巽之孝廉.......即席立约，各出义捐，一举而得数千金。于是，三日一会于栅子桥嵩云草堂，来者日众。”强学会周围云集了不少“太子党”，如张之洞之子张权、曾国藩之孙曾广均、翁同龢之孙翁孙斌等，后来军机大臣翁同龢、工部尚书孙家鼐、总理衙门大臣张荫恒、直隶总督王文韶、两江总督刘坤一、署两江总督张之洞等都参与支持。袁世凯不光在舆论上、经济上尽力支持强学会，同时他还积极参加强学会的活动。当时袁世凯二品官实收薪俸每月不过二十两，但发起立会时，他一次就捐银500两（6），相当于他两年的工资。同时他还积极动员他人捐款，梁启超在给友人的信中透露，“此间数日内，袁慰庭、陈仲恒诸人开一会，集款已有二千。”（7）

当时康有为上光绪皇帝的《第四书》苦于投递无门，袁世凯主动帮助交给督办军务处，请求当时手握重权的荣禄代递，由于政见原因被荣禄拒绝，但却反映出袁世凯对维新志士的态度，康有为为此非常感激。

从1895年8月2日光绪召见并留在督办军务处听候到12月8日奉旨赴天津小站督练新建陆军四个月时间里，袁世凯把全部精力都投入到倡导变法、维新上，把在出使朝鲜12年的所学、所得用在了变法的实践上，也正是他的维新思想和变法观念，受到光绪的赏识并委以练兵大任。

袁世凯在出使朝鲜接触最多的英、美、日、俄四国中，为保住朝鲜藩属国地位同美国驻朝使节关系闹的最僵，但在宪政体制和社会结构上袁世凯却最为推崇美国。美国的民主宪政制度在促进美国发展方面所起到的巨大作用给袁世凯留下了最为深刻的印象，1908年已任外务部尚书的袁世凯在回答美国记者托马斯.F.米拉德提问对美国的印象时说：“我一直期待着访问美国。在所有未访问过的国家中，最吸引我的就是美国。这也许是因为在我周围，有很多年轻人都是在美国接受教育的。但是我觉得，尽管我们两国政府在形态上有明显的差异，但实际上，美国比西方任何一个国家更接近我们的体制。我已经注意到，受美国教育的大清国人民，比受欧洲教育的更能容易地将他们所学到的知识运用于我们国内的管理。并且据我所知，贵国政府的基本规则也与我国政府极为相似。”（8）这也说明，为什么中华民国建立后，袁世凯几乎把美国的模式全盘搬到了中国的原因。

在各种史书中，尽管对袁世凯出使朝鲜的经历叙述不多，尤其是对他在朝鲜12年阅遍世界各国政体并初有心得记述更少，但他确实在朝鲜就为后来推行宪政做好了思想上、理论上的准备。

二、督练新军支持“宪政”

袁世凯出自淮军，他深知中国旧军队的弊端和陋习，他立志用新法来督练新军，以抵御外辱。

“马关条约”后，袁世凯给督办军务大臣李鸿藻禀函，他分析了甲午战败的原因，军事上“非患兵少，而患在不精；非患兵弱，而患在无术；尤其是患者，在于军事冗杂，事权分歧，纪律废驰”。后面则以大量的事实，描述了淮军在前线的各种腐败的表现，尖锐指出，这样的军队只会“滋扰闾阖”，“与务不但无补，而闻风惊扰，反为他军之累”，“为今之计，宜力惩前非，汰冗兵，节麋费，退庸将，以肃军纪”，“并延聘西人，分配各营，按中西营制律令参配改革，著为成宪”。（9）

“著为成宪”是袁世凯练兵之本，他强调没有规矩难成方圆，法制要深入每个士兵的头脑，靠道德约束、靠长官命令是不能长远的。他到达小站后，亲自手制《简明军律》二十条（10），并严于律己，一丝不苟。他要求“应募兵丁，如其秉性忠贞，矢志报国，考验才技，果属优长，必将不次擢用”。（11）他把练兵与变法相结合，用变法来领兵，用练新兵来促变法。1898年1月15日他在给朝廷的第二封说贴中写到：

查五洲万国政治法度，率皆随时变法，与日俱新。我中国地大物博，足资富强，乃独蹈常习故，因循泄沓，不克自振，揆时度势，终难自存。日本变法，雄称东亚，缅越守旧，渐就渐灭，近事之效，彰彰甚明。等于积重难返之秋，欲行改经更张之事，疑信参半，殆不啻筑室而谋之道旁也。且上自庙堂，下逮各行省，欲于崇朝之间，尽革其深锢隐微之弊，亦知其难也。然中国目今情势，舍自强不足以图存，舍变法不足以自强，一国变可保一国，一省变可保一省。纵不能合朝野上下，一一舍其旧而图新，而切要应行之端，要当及时。

而力求振作，似宜先遴饬二三忠诚明练督抚，姑参仿西法，试行变革，于用人、理财、练兵三大端，责其所为。不以文例相绳，不为浮言所动，期以年限，专其责成，俟有成规，再迅饬各省循法推广。今之疆臣，每日用人为朝廷之责，理财为户部之责，练兵为将领之责，几若置身事外。以至近年来政治事权多归疆臣，疆臣不肯留心人才，秉公保荐，朝廷何得而用之？疆臣不肯清查税课，开源除弊，户部何得而理之？疆臣不肯筹饷造械，严刷陋习，将领何得而练之？该疆臣筹身膺重寄，遇事诿卸，而事权之悉属其手，虽有良法美意，奉旨饬行，往往为其所持，无论庙堂如何忧勤，如何筹划，而卒归于无济。倘能严饬各疆臣，破其固弊之习，认真变法，实事求是，不出十年，可冀自强，五洲各国，谁敢蔑视？即我勋旧疆臣，未变摈弃，固可厚禄以养之，崇秩以荣之。至天下事非才不理，断不宜置累卵之危，使膺国家之繁臣，而托诸仇游之岁月，以至误国误民并误其身，得失利害，较然可见。

夫各国之所以富强者，不过用变法之人，行变法之政；我之所以贫弱者，不过用守旧之人，求变法之治。人与治殊，才与事违，以此望治，是欲南辕而北其辙也，必无幸矣。前陈见管，未尽欲言，故复续申其略。冒昧妄渎，曷任悚惶，伏气垂贤。

小站练兵期间袁世凯也没有忘记支持强学会，当康粱变法运动达到高潮时，他委派徐世昌经常往来于天津和北京之间，从舆论上、行动上、资金上给予支持，通过同康有为、梁启超等的不断接触，表示对变法事业的关切。他还同维新人士严复等定期相聚，在一起谈论维新事宜。1898年4月，戊戌变法的重要支持者翁同龢被罢官，在路过天津时他冒险派人持函送礼，以示慰问之意（12）。戊戌政变前两天，维新派几位核心人物聚在一起，商议解救光绪的办法，其中就有袁世凯的心腹徐世昌在场（13）。

袁世凯知道，拥有一支现代化的军队即能保家卫国，也能支持维新变革，而支持维新也是为了保家卫国。袁世凯对变法的关心赢得了维新人士的信任和鼓励，同时练兵也取得了很大成绩，海内外皆赞叹。他把练好兵视为对变法、维新的支持，并把一大批有新思想、新观念、支持维新宪政的人吸收到自己身边，这为后来中国推翻帝制建立共和储备了人才。如：徐世昌、段祺瑞、冯国璋等。

小站练兵第三年袁世凯就受到光绪皇帝的亲自召见，并夸奖他说：“人人都说你练的兵、办的学堂甚好，此后可与荣禄各办各事。”破格提升为候补待郎，这对于当时受辖于荣禄的袁世凯来说是莫大的重视。

尽管袁世凯支持康、梁维新变法，但他并不完全赞成康有为的激进做法，尤其是在对待改革的方法上。康有为主张用皇帝的“乾纲独断”，自上而下实行改革。而袁世凯却是自下而上，“先遴选二三忠诚明练督抚，姑参照西法，试行改革。”“挨有成规，再迅饬 各省循法推广。”在对列强各国的了解上，出使朝鲜他同美、英、日、俄周旋，深刻地了解各国的政治、经济和文化（如：美国是共和体制，英、日是君主立宪体制，俄罗斯是专制帝制），对各国的行为方式了如指掌，而康、梁等人大多是纸上谈兵，书本上、理论上的功夫，这也是康梁“戊戌变法”失败的原因之一。1908年袁世凯在首次正式接受外媒《纽约时报》记者采访时道出了他对中国社会改革的深刻认识：“我们内部的管理体制必须从根本上加以改革。但这却是一件说起来容易做起来非常难的事情。因为它牵涉到要彻底改变甚至推翻现行体制的某些方面，而这个体制已经存在了许多个世纪，诸多因素盘根错节地紧紧交织在一起。就民意支持的状况而论，我感到可以肯定的是，如果给我们时间加上机遇，我们无论如何都能够实现改革的大部分目标。”（14）

至于后来说袁世凯告密出卖维新变法，已被证明是没有根据的臆想，同时也是康、梁为推卸其“宫廷政变”的责任对袁世凯的诬陷和攻击。

袁世凯作为一个汉臣，在满清家天下的朝堂上要站稳脚跟实属不易，如稍有不慎就会招致满清主子的猜疑，“袁世凯主动将新建陆军并入武卫军既可摆脱孤立无援的局面以避风险，又可得到荣禄的羽护，巩固自己的地位，尤可以满足清廷‘集权中央’，‘将主帅统辖的权力付于满人’的做法。”因此，变法只能循序渐进，而冒进蛮干只能适得其反，导致前功尽弃。“戊戌变法”后，尽管袁世凯受到很大冲击，但他不但没有放弃他的改革主张，反而更坚定了他实行宪政，制度救亡的决心。

三、直隶北洋力促“宪政”

“庚子之变”后，为了挽救危亡的国势，慈禧无奈颁布了变法的懿旨，这一时期戊戌时的守旧派已经瓦解，而稳健的改革派成为慈禧推动改革的中坚。1901年1月10日还在逃难途中的慈禧接连颁布三道懿旨，命满朝臣工投入变法，意欲甚急。1901年11月17日直隶总督北洋大臣李鸿章病逝，担任山东巡抚的袁世凯接任直隶，应该说这是众望所归，也就是从这开始，代表“中国新政”的“直隶变法”又称“北洋新政”就此开始。

1901年4月，袁世凯上《遵旨敬抒管见上备甄择折》（15），计九千余字，在总纲中他着重阐述了制度的问题，强调制宪强国，立法富民，首次提出了宪政的主张。在其它章节里还就教育兴邦、实业救国、武备卫国、人才专用等提出改革方案。

在大力兴办实业、教育中，袁世凯更加重视吏治改革，他把以往官吏的陋规明白地统计出来，合成一定数额，作为各级官员的空开收入，合法按月发放，就是我们今天的“阳光工资”。这种做法收效甚佳，由以前的暗地操作，变为公开领取，“如此一转移间，代暧昧为光明，廉吏既不病难为，墨吏更无所借口，长官不必有额外之需索，自可洁己以正人，下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职， 几大法小廉，而吏治可期蒸蒸日上。”（16）1901年9月14日，皇帝颁谕：“著名督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁军，乃酌定公费以资办公，务期必绝风清，认其考查属吏，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷实事求是之至意。钦此。”（17）袁世凯用短短5个月时间在直隶实行了官员工资薪酬改革，不可谓不雷厉风行，立竿见影。

“欲求民督之开，非由官绅入手不可。”（18）袁世凯认为，要让立宪搞成，要让民众监督，必求国民开智，而国民开智之先，必求地方官员开智。为此，他不惜大量投入，选派直隶地方官员出国考察，“此项官绅游历为目前行政改良之渐，即将来地方自治之基。”（19）据统计，自1905年三年间，他共派出直隶官员近百人到日本和其他国家考察，并采用先在国内培训，出国期间要求白天参观，晚上聘请外国教师教授管理学、制度学、教育学、历史学等，以增加官员的新知识。这同我们“改革开放”后选派大批官员出洋学习、考察形同一色，也可以说邓小平是借鉴了袁世凯的做法来推动干部现代化。

1905年爆发的日俄战争中，小国日本战胜了疆域巨大、物资丰厚的俄罗斯沙皇，让满清权臣们认识到了立宪可以战胜专制，同时，沙皇俄国国内发生的宪政改革也给满清极大的触动。于是，期望朝廷师法日本实行体制改革，以达自强，改变中国任人宰割的命运，这也为袁世凯大力推动改革提供了机遇。1905年7月2袁世凯倡导并会同张之洞、两广总督周馥联合奏请实行宪政（20），这是中国历史上首次提出的宪政口号。半个月后，慈禧批准了他们的建议，并谕令“五大臣”分赴东西洋各国考察宪政，从此中国翻开了宪政的序幕。实行立宪，是康有为戊戌变法时想到但未敢提出的重大体制问题，他虽然有朦胧的设想和请求，但那也只是一种咨询议政机构的设想，而真正提出宪政的第一人就是袁世凯，因此，说袁世凯是“中国宪政之父”绝无半点夸张。

1906年8月12日袁世凯又单衔上奏，要求清政府实行预备立宪，以期通过预备循序渐进做好宪政的各项准备，并陈述了建立资议院和施行地方自治的意见。8月26日袁世凯到京，两天内被慈禧四次召见，探讨宪政之法。袁世凯向慈禧力陈宪政之重要，“若不及早图维，国事不堪设想”并表示自己“官可以不做，宪法不能不立”“当以死争之”（21）。而后来讨论立宪的大臣会议上奏的稿子也大都出自袁世凯之手，“考察宪政大臣回国时，一时舆论没有不希望立宪的......（项城）嘱咐将预备立宪各个条款写成说帖进呈，（我）进而纠合金邦平、黎渊、李士伟诸君分条讨论，膳写成说帖。后来见到北洋与考察诸大臣会衔奏请预备立宪的稿子，即余等所拟，未改一字。”（22）

1906年9月1日，慈禧太后发布懿旨，宣布实行预备立宪，这是中国封建专制帝制两千多年第一次宣布实行宪政体制的文献，而这道懿旨也是由袁世凯草拟的：

现在各国交通，政治法度皆有彼此相因之抛，而我国政令积久相仍，日处怗危，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以为国。而各国之所以富强者，实由于实行宪政，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经划政务，无不公之于黎庶。又兼各国相互师法，变通尽力利，政通人和有由来矣。

时处今日，惟有及时详细甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廊清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以为预备立宪基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。著各省将军、督抚晓喻士庶人等，发奋为学，各明忠君爱国之义，合群进代之理。勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以预储立宪国民之资格，有厚望焉。将此通晓知之。钦此。

轰轰烈烈，又扎扎实实的宪政运动在直隶开展起来。在直隶新政中，袁世凯做了很多中国的“第一”，如：中国自行设计、施工的京张铁路；天津的电灯、电车；北京的自来水；中国的警察；中国的证券交易所；股份制公司等等，但最主要的还是政治制度改革。

他在天津创设地方自治试点是当时宪政改革的最大亮点。1907年袁世凯在天津实践地方自治，由基层自我管理，办自治局、议事会、自治研究所、宪政研讨会等，还改上面任命官员为民选官员，首开民选官吏的先河。袁世凯在天津制定了自治章程和选举办法，根据章程和选举法，分设调查机关，调查被选人和选民的资格等诸多方面条件。他把天津分成8个选区，在民主提名的2572名合格候选人中进行初选，选出135名进入复选，最终于1907年8月18日选出30人成为天津议会议员，议长为度支部郎中李士铭，副议长为补用知县邵廉，至此中国有史以来第一个通过民众选举产生的地方议会天津议会正式成立。这是中国宪政史上最伟大的日子，也是划时代的事件，这为之后中国波澜壮阔的宪政运动起到了推波助澜和示范引领的作用。

袁世凯直隶新政改革非常成功，朝廷认可，各省瞩目，成为全国改革的模范。“没有一个晚晴官吏能在同样短暂的时间内比袁世凯取得更多的改革成就。”（23）“与江苏情况稍有不同，直隶地区是当年筹办咨议局活动比较好的地区，只是直隶的活动并不是依靠民间的力量进行推动，而是完全由官方主导，由官方为主进行筹备，当然更显得有条理有秩序，各项筹备更充分。”（24）

四、主持外务坚定“宪政”

1907年10月，袁世凯、张之洞这两位手握重兵又力主宪政的封疆大吏被调入北京，入主军机，开始主持宪政改革，袁世凯还兼任外务部尚书、会办立宪大臣。这期间，满清王朝又放慢了立宪的脚步，这激起了地方的不满，各地联名上书要求加快立宪。在形势的逼迫和袁世凯等人的力促下清政府于9月颁布了《钦定宪政大纲》、《议院选举法要领》、《逐年筹备政事宜清单》并宣布9年预备立宪。而在袁世凯的主持下，杨度为“五大臣”起草了《中国宪政大纲应吸收东西各国之所长》和《实施宪政程序》，还起草了《立宪清单》等宪政文件。

然而到了北京袁世凯才体会到在京做事有多难，在直隶呼风唤雨、说干就干的做法遇到很大阻力。天津《大公报》创始人英敛之1907年到北京考察立宪，发现多数报纸内容猥琐，赌场生意兴隆，饭馆藏污纳垢，官员只知吃喝玩乐，处处靡靡之音。这让他大失所望，但他所在的天津却是一派新气象。（25）但这并没有泯灭袁世凯改革的锐气和信心，在错中复杂的满清王朝里，他左突右冲，把自己的身家性命置之度外。

外务部就是外交部，作为大清国的外交部长，他知道如何利用列强间的矛盾来维护国家的利益，也知道唯有改革、唯有推行宪政才能使国家强大、百姓富裕。因此，在外务部不长的一年半时间里，他极力寻求西方国家对宪政的支持，并取得了相当的效果。

“三权分立”是袁世凯推行宪政的主导方向，立法、行政、司法独立标志着现代政治的文明，可这对于秉持中央集权（皇权至上）的满清政府来说确实是一项艰难的选择，因此，制定的宪法保障皇权就成了顺理成章。“各国仅以宪法为民权之保障者，中国则兼以宪法为君权之保障，当知君权不能统一，则全国必瓜分”。（26） 杨度对《宪政大纲》的解释尽管反映了中国当时的实际，但满清皇权独揽的意欲却十分明显。因此，满清权贵极力反对“三权分立”，并指责袁世凯借“三权分立”夺取更多的权力，把袁世凯当成他们最大敌人，并要治他死地而后快。

作为立宪大臣，在袁世凯的授意下，编撰官制局提调孙宝琦、杨士琦等人认为中央管制改革的关键是行政中立的原则，他们建议取消军机处，建立责任内阁，，将来责任内阁主要是对议会负责，这样就可以保证行政中立，但这肯定削弱了朝廷对行政的控制，当然也就削弱了满清贵族统治集团对政府的控制，这必然也激起了满洲贵族集团的反对和对袁世凯的仇视。为了推动改革，袁世凯主动请求满清政府免去了自己的所有兼差，除将他多年训练的北洋新军交给陆军部管辖外，还将他兼任的会办练兵大臣、办理京旗练兵事宜大臣、督办电政大臣、督办关内外铁路大臣、津政铁路大臣、京汉铁路大臣、会议商约大臣等一并辞去。然而，遗憾的是，袁世凯对满清的拥戴和对改革的努力，并没有换来满清贵族统治集团的理解和和解，他们不断向摄政王施压，要求处死袁世凯，最终于1909年1月2日把袁世凯开缺回籍养病，就此，满怀热情推动满清宪政的功臣离开了中国的政治舞台。

“开缺养疾”于彰德的袁世凯并没有“处江湖之远”而忘记宪政，他有更多闲暇的时间来思考、总结以往的立宪经历，以期有机会更好地推动宪政。1911年6月，辛亥革命爆发前，东南立宪派领袖张謇进京途中特地到洹上村探望袁世凯，期望他能够重出江湖推动中国宪政，迎合进步的呼声。在送别张謇时袁世凯说：“世凯在此请求您，能够将学生的诚意传达给锐意宪政的人士，让他们知道世凯对宪政的真诚拥护”。“使支那立宪成果，将来雄长东方，则世界进化史中，袁世凯三个字，亦必能占一特别地位矣。”（27）袁世凯当时绝非想到这些，他只知道中国救亡图存只有依靠制度的变革，只有依靠宪政才能“人尽其用”，这也同时包括他自己。

袁世凯的离开使满清王朝无所顾忌，还是逆历史潮流而动，搞起了假立宪。1911年5月8日，摄政王载沣在立宪派的左右压力下被迫宣布成立“责任内阁”并公布了第一届“责任内阁”名单，在13名内阁成员中，满族占了9人，其中7人为皇族，汉族仅有4人。这个“皇族内阁”的成立立即激起舆论哗然，全国反对声音此起彼伏。第一届责任内阁的构成违反了君主立宪的一般原则，违背了1908年《钦定宪政大纲》的规定，根据《大纲》原则，皇族亲贵不得出任政府要职，不得担任任何拥有政治权力的行政职务。满清对宪政的推诿和虚假，激怒了广大的立宪派士绅和官员，竟而导致了辛亥革命的爆发和满清王朝的终结。

五、辛亥崛起推进“宪政”

1911年11月1日，被满清王朝重新起用的袁世凯进驻湖北孝感，并于当日攻入汉口。这时满清总理大臣奕劻自知无力支撑全局，辞去内阁总理，清廷准许，并授权袁世凯为内阁总理大臣。而袁世凯坚持按宪政规定，内阁总理要通过议会选举产生，于是清廷只好11月9日召开资政院会议，选举袁世凯为内阁总理。这是自资政院成立以来，也是满清自实行立宪以来第一次行使宪政规定的权利，也是中国有史以来第一次实行国家级选举。袁世凯正是通过这种方式使宪政得以实现，这是中国宪政史具有划时代意义的事件。

袁世凯被起用，但他并没有把此视为自己权力的恢复，而是借此加速推进宪政变法，他在给满清政府提出的6条复出条件里，前4条都是以实行宪政有关：1、明年召开国会；2、组织责任内阁；3、宽容武昌事变人员；4、解除党禁。而另外2条只是要求总揽兵权和宽与军费。袁世凯知道武汉新军事变都关国家政体，宪政是解决中国和平、稳定的钥匙。因此，他到达武汉前线后并没有带领北洋军对南方军发起进攻，而是首先派出使者沟通和谈，力求在政治上达成共识，和平解决事变，共促宪政实现。在担任内阁总理大臣的第二天，他就派刘承恩、蔡廷干为代表与南方军领袖黎元洪谈判，尽管他们在共和制和君主立宪制上分歧仍在，但实现宪政确是共同之目标。其实在袁世凯的心里早就有实行共和宪政的思想，但在中国两千年封建帝制要在一朝一夕内改变是非常困难的，他在出使朝鲜和担任外务大臣期间，对美国的共和体制尤为羡慕，在满清五大臣出洋考察归来的会商中，他也曾流露对美国政体的看法，由此遭到满清王公的攻击，他对满清专制帝制已不看好，对满清腐败、无能的亲贵更是无望。黄兴曾电告袁世凯，如果赞同共和，必可举为总统。袁世凯表示，“此事我不能为，应让黄兴为之。”由此可见，袁世凯并不反对民主共和，不反对共和立宪，只不过他不愿意自己说出来罢了。1911年11月中旬，密切关注中国形势的外国观察家推测：几乎所有在袁世凯身边的伙伴都同情、支持共和革命。到1912年1月，他手下的将军们都在忙着推进共和，其中一些人是积极主动的，一些人则是不情愿的。尽管在当时建立正式政权是很困难的，但袁世凯的政治机器仍悄悄地、但非常有效率地加入到共和宪政的阵营当中（28）。

在南北和谈中，袁世凯的北方代表唐绍仪就是一个典型的美式共和体制的坚定拥护者，这就是袁世凯暗中支持共和的最好表现，否则他完全可以用杨度去谈君主立宪，而唐绍仪在谈判中的表现更能说明问题。唐绍仪一到上海立即去拜访南方代表伍廷芳，并向他说：“美利坚之平民政治，我们游学此邦时，即已醉心；自奉使新大陆，益领悟其共和政体有利于国计民生，更是倾倒的不得了。”（29）在议和谈判中，唐绍仪又表示：“共和立宪，万众一心，我等汉人，无不赞同.......今所议者，非反对共和者，但求和平达到之办法也。”（30）而这时的满清也看清了形势，不再顾忌于共和之争，1911年11月25日发布诏令，要求倡导共和的南方立宪派代表张蹇迅速来京，与廷臣详细讨论共和政体及政治改革事宜。满清显然是想化被动为主动，以便在未来的体制改革中争取更多的话语权。

12月20日，经过南北和谈代表唐绍仪、伍廷芳及军方秘密和谈代表廖宇春、顾忠琛的和谈协议五点出炉：1、确立共和政体；2、优待皇室；3、先推翻清廷者为大总统；4、南北将士皆不负战争责任；5、组织临时议会，恢复各地秩序。五点协议最重要的内容就是确立共和宪政的原则，彻底推翻封建帝制专制。

而在此前，黎元洪、黄兴分别致函袁世凯，恳其推行宪政共和，黎元洪表示：“以项城之威望，将来大功告成，选举总统，当推首选”。（31）黄兴也致函袁世凯：“以明公之才能，高出兴等万万，以拿破仑、华盛顿之资格，出而建拿破仑、华盛顿之事功，直捣黄龙，天此虏而朝食，非但湘、鄂人民戴明公为拿破仑、华盛顿，即南方各省当亦无有不拱手听命者。”（32）南方各省相继独立后，谁来领导却出争执，虽然拥黎、拥黄各有其人，但选举的都是大元帅，而未涉及总统，实双方之意，“均系虚大总统之位，以待袁世凯。”（33）据当时中国的实际，只有袁世凯有能力推翻满清建立共和，因此，“非袁莫属”已成国内、国外的共识。

共和大势已定，为促满清和平退位，袁世凯对满清的最后主政者隆裕太后晓之以理：“自古无不亡之国，亡国之君，自受杀戮之惨，古今中外历史，斑斑可考。今天大清皇帝退位，仍能保持其尊号，并可享受岁费，这是古往今来绝无仅有的创举。——”（34）世界潮流浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则忘。满清政府还是识时务者，她顺应了世界和时代的潮流，顺流而下，让共和宪政在中国的大地上开花，使中国成为亚洲第一个破除封建专制帝制实行共和宪政的国家，1912年2月12日，裕隆太后发布懿旨，宣布满清退位，就此，统治中国两千多年的封建帝制结束。

2月13日，袁世凯在北京发表自己的政见：“共和为最良国体，世界之所公认——大清皇帝既明诏辞位，业经袁世凯副署，则宣布之日，为帝政之终局，即民国之始基。从此努力进行，务令达到圆满，永远不使君主政体再行于中国。”（35）2月14日，孙中山在南京发表文告：“有约以淸帝实行退位，袁世凯君宣布政见，赞成共和，即行推让，提议于贵院，亦表同情。此次淸帝退位，南北统一，袁君之力实多；发表政见，更为绝对赞同，举为公仆，必能尽忠民国。”（36）2月15日，南京方面的中华民国临时参议院全票选举袁世凯为中华民国临时大总统。

如果说辛亥革命的目的只为推翻满清那就太狭义了，因为以此为目的的革命不会给社会带来多大变化，只能是延续两千多年专建帝制的改朝换代。如果真正实现了宪政，即使满清不倒，中国社会也会向前发展。而“驱除鞑虏”推翻满清的口号带有煽动民族歧视的狭隘民族观，这可能是革命的需要但却不一定是社会发展的需要，而宪政的实现不管是什么社会形态，对国对民都有益。

六、晚年困惑维护“宪政”

民国初年，万象更新，宪政发展，如火如荼。袁世凯靠他的政治影响和实力，靠他的诚实和号召力，使崭新的民国得以平稳发展，宪政得以贯彻实施，“三权分立”的政治格局得以运作，结社、言论、出版、集会、宗教等自由得到了充分的保障，民众呼吸到了从来没有呼吸过的民主自由的空气。

1、放开党禁。

中国政党的出现是伴随着宪政、革命而产生的，从1911年到1913年全国组建的政党数量达到300多个，其中较大的政党就有15个。袁世凯虽然自己不加入任何政党，他以“超然总统”的姿态保持中立，但他积极支持、鼓励政党建立，他强调：政党是一个自由的政府必不可少的一部分，并且需要有两个强大的政党，一个掌握国家事物，一个监督它的行为，一个质疑它的方法，如果一个政府强大到消灭所有的反对面，那么就很有可能暴露出它的缺陷，在实践中很快的腐败堕落（37）。

作为一个“超然总统”，袁世凯表示，他担心赢家会更关心自己党派的地位，而不是公众的福利。（38）因此他谢绝了孙中山作为他加入国民党介绍人的请求，但却推荐自己的得力部属唐绍仪、赵秉钧等加入同盟会。他在后来给安徽都督柏文慰的信中写到：“惟因入甲党则乙党为敌，入乙党则丙党为敌，实不敢以一己之便安，而起国中之纷扰。鄙人今日亦曰：‘以中华民国为党’，四海之内皆兄弟，三人同行，厥有吾师。俟将来政党真正稳固，或不能终守不党主义，今则尚非其时也。”他自称“全民总统”为全民服务，并对所有政党一视同仁，这也有效地平衡了民国初年激烈的党争，为民初政党政治的健康、有序发展做出应有贡献。

政党政治在民初的议会政治中发挥了积极作用，组党建党十分活跃，根据《临时约法》议会采取一会制，即只有参议院，参议院议员由各省议会选举生产，在143名议员中，同盟会有30人左右，共和党有40人左右，统一共和党有20人左右，共和建设讨论会有10人左右，还有其它一些小党。这些政党在议会中都发挥了积极作用，在行使任免权、财政权、外交权、质问权、弹劾权等方面都秉直所言、据理力争，如大借款案、内阁任命案等。1913年5月1日颁布《中华民国约法》后，改内阁制为总统制，又设立了众议院，完善了两院制，使政党在议会中的作用发挥的更加充分。

“宋案”发生后，部分国民党人不遵从宪政法治原则，以法律的途径寻求解决，在真相不明的情况下悍然发动“二次革命”，违反民国法律。1912年11月，胡汉民曾要求袁世凯发布命令：“现在国本已定，如有倡言革命者，政府定予严办，俾奸人知所敛迹。”（39）这也是袁世凯根据此法令解散国民党的依据，同时“解散国民党令”还依据《临时约法》的规定，国务总理熊希龄做了副署，其他政党也都支持这一法令，包括很多国民党党员议员。

尽管民初的政党政治尚在萌芽，但由于政治参与的扩大，政治社团风起云涌，经过一年多的整合形成了几个较大的政党，这也为民国宪政的健康发展奠定了基础。

2、坚持言论、出版自由。

宪政的最基本点就是以宪法法律保护民众、团体的应有的政治权利，而言论、出版自由是西方“普世价值”最根本的核心内容。从一个因言获罪的封建专制时代，进入宪政保护的民主自由时代，“一个言论自由的时代已经来临，所有压迫性的法律都被废除了”。（40）

1906年满清宣布实行君主立宪，并解除言论管制，那时全国报刊也只有60种，可到1913年，全国各种报刊很快就发展到487种，各色人都可以办报，仅北京首都的报纸就达100多种（41）。1912年3月，孙中山领导的南京临时政府颁布“报律三章”试图控制言论，1、发行、编辑人务须向内政部注册；2、著论有犯共和国体者，停版外，发行及编辑人坐罪；3、污蔑个人名誉当更正，否则科罚。由于报律遭到同盟会章士钊的批判，未能实行，这也促使了言论自由的发展，成为中国有史以来言论最自由的时期。

袁世凯以一个政治家的博大胸怀对待民初的言论自由，由于对一些问题的见解和处理存有不同，有的报纸竭尽攻击。同盟会主办的《民权报》竟能以《胆大妄为之袁世凯》为题连发十篇文章批判袁世凯，袁世凯也没有对此加以干涉。1912年5月，熊希龄与银行团签订垫款章程后，戴季陶发表《杀》的文章，短短四句可以看出当时言论的自由和无序，“熊希龄卖国，杀！唐绍仪愚民，杀！袁世凯专横，杀！章炳麟阿权，杀！”公共租界以鼓吹杀人逮捕了戴季陶，但袁世凯却嘱咐唐绍仪以“言论自由，为约法所保障”，交涉释放了戴季陶（42）。

民国年间的言论自由还有一例，即宋教仁被杀在舆论界的反映。1913年3月20日，在国会参、众两院选举中获胜的国民党领袖宋教仁北上，准备组织责任内阁，但在上海火车站被人暗杀，23日逝世。其实，宋案与袁世凯毫无关系（43），但报间纷纷猜测与袁政府有关，一些报纸甚至点名袁世凯参与宋案。由于民国初年政府没有报纸，也不能控制舆论，只是在《政府公报》反映政府的声音和对宋案的处理意见：“共和国家以道德为基础，以法律为范围。就司法方面言之，非推究全案本末，又经法庭公开者，不得轻加论断。就行政方面言之，非考求此案原委，实与法律违反者，不宜信口雌黄......须知刑事案件应侯司法机关判决......岂容散布浮言，坐贻实祸？”（44）从宋案中可以看出，民国初年的言论自由已有违反道德，失去控制的程度，但宪政之权力不能受到破坏，这却表明，袁世凯对待言论的态度和宽容。

民初的舆论极为混乱，尤其是记者们最愿意猎取奇闻密记，他们的记述大都不可靠（45）。政党报纸的互相攻击也是民国初年的一大现象，报业之间的争斗屡见不鲜，政治攻击、人身攻击、诬陷谩骂不绝于耳。1913年8月22日袁世凯在接见革命党人张承槱时，感慨地说：“现在闹的真是不得了，党见横生，党同政异。昔日一班爱国之士，现今亦置大局于不顾。西藏、蒙古日渐危急，大局糜烂，不堪设想。恐中国不瓜分于前清专制时代，要瓜分于我辈共和民国之手......目下报纸决无正当舆论，每选一事，无论是非曲直，必要受各报一番无谓之攻击，就是孔子尧舜生于今日，亦难免不被人笑骂。”

这足可反映出当时一国之总统的无奈。就在袁世凯欲实行“君主立宪”而颇所争议之时，袁世凯也没有限制言论、出版的自由，并终身捍卫了这一宪政准则。

3、维护地方自治。

中央集权是封建专制的最大特点，民国宪政所推行的是地方自治，即效仿美国之联邦体制，而地方自治的最明显的特征就是分权，即中央管中央事物，地方管地方事物。袁世凯在晚清任职直隶时就在天津试行了县级地方自治，颇受好评。《民国临时约法》和后来正式颁布的《中华民国约法》都确定了地方自治的原则，尤其是对省级自治有更多的倾斜，并采取了省、道、县三级体制（我们现在的省、市、县三级体制即延续于民国初年），三级均实行自治。

为了完善地方自治，袁世凯还实行了军民分治的改革，即各省军事首长与民政长官分开，省级都督为军事首长，省级民政长官为行政首长。中央只有任命军事首长的权力，而民事首长皆由地方选举产生，并强调“军人不得干政”。他还颁布规章，杨民政长官之权，贬军事都督之势。在选拔地方县级官员时，县长候选人要经过行政能力等知识方面的考试，在1914年到1915年间，数千人在北京参加了考试（46）。财税改革也中央、地方税分收的原则，给地方更多的发展空间，这一政策后来导致了地方拒不上交中央应得税收的情况，中央为支付庞大的财政支出，无奈实行“善后大借款”，已维持中央政府的稳定。

作为宪政的根本原则，“三权分立”的政治格局在袁世凯的敦促下发展迅速，责任内阁按照《临时政府组织法》组成，按《临时参议员组织法》组成的临时参议院也开始发挥作用，在善后大借款等方面行使监督， 县也建立了初审法院，而最高法院不仅仅是迁徙来自行政结构方面司法分配的负担，它已经朝着废除在华外国人免于中国法律追究的治外法权方面迈出了明确的一步（47）。

对于一些地方都督无视省议会，即使是革命派的大本营广东都督胡汉民也否认省议会的立法权，袁世凯于1913年5月2日发布命令，告诫各地都督尊重议会：“民国成立，各地方设立议会，为该地方立法机关，与司法行政机关并重，自应切实拥护，免致纷扰，方足以昭民国尊重立法权之意。乃近日各地方每有聚众假借名目，以武力威胁议会事情，甚至强令解散，，伤害议员，种种不法，殊于民国前途大有妨害。须知议会一经成立，苟非按照法定手续，不能取消。无论何国议会，绝不能无异议之党派，要在改选之时于法律范围内用和平方法，以求达目的，断不能于议会行使职权之时，强行干涉，更不容以一部分人之私见，任意要挟，希图破坏。”（48）这足可以看出袁世凯对立法机构的支持和关注，对宪法制度的尊重。

1914年选举正式大总统，按照选举法，差额选举，当选条件很苛刻，5名候选人参加选举，5轮选举才选出。

由于体制的完善和社会的相对稳定，促使了民国初年经济飞速发展，各项事业得以进步，据统计，自1912年至1916年间，民国国民经济尤其是现代工业发展快速，1912年国内工业总产值净增长为15.7%，1913年为19.2%，1914年为24.0%，1915年为26.1%，1916年达到27.7%，成为世界发展之最迅速的经济体（49）。农业也得到了很好的发展，教育、卫生、金融等都恢复了秩序，长足发展。教育是袁世凯最重视的，在直隶时他就把教育作为“强国要图”，首创“教育司”专抓教育，在短短2年时间里就兴办了5所高等学校，21所专科学校，89所初级师范，27所中学，182所高级小学，4162所初级小学，还有各种学堂。财政状况也有逐步好转，到1914年中央政府就基本实现了财政自足，避免了新的外国贷款。

然而，政体始肇，万般艰难；新制始立，百废待新。1913年后对于袁世凯的施政是真宪政还是假宪政人们开始出现分歧和怀疑，不同的政党，不同的利益诉求，不同的价值观念，不同的行为方式，都提出不同的评价和放映，有理解支持的，有冷眼相观的，有争权夺利的，有釜底抽薪的，有别有用心的，有暗中使坏的，还有力主倒退的，这都使民国初年紊乱异常。而第一届责任内阁在2个月内倒台，内阁总理唐绍仪不辞而别，则更加深了人们的疑虑。唐绍仪的辞职其实和是否违反宪政毫无关系，共和党指控他滥用华比借款，“监守自盗”，害怕参政院弹劾他，因此，“擅离官守，乘间潜逃”（50）。但后来这却成了袁世凯违反《临时约法》的罪状。

恢复帝制，实行君主立宪，是袁世凯不得为而为之的举措，用我很早的一句话说是“形式上的倒退，内容上的进步”(51)，因为袁世凯实行的是君主立宪，他没有放弃宪政，并始终秉持宪政，即使他做了“皇帝”，他也应该是“宪政皇帝”、“民选皇帝”。但不管怎样这种对整体的改变却是让他失去了很多人的支持，不管反对他的人处于什么目的和心理，当时的现状又有多么复杂，但他已很难唤不回人们对他的尊重和拥戴了。

民国初年的纷乱，加之列强分割的企图，使袁世凯困惑于国体，同时各种想法的人借机鼓动，最终让一个精细一生的人，毁于精细。其实袁世凯不是君主思想很强的人，他参与了推翻君主的运动，他知道人们对君主的普遍不满，所以他知风险而为之肯定有他不得已之处。“民国肇建，变故纷乘，薄德如予，恭膺艰巨，忧国之士， 祸至之无日，多主恢复帝制，以绝争端而策久安。”（52）实际“君主立宪”对于中国来说并无可厚非，现代世界政治体制乃分三种：一曰封建专制，二曰君主立宪，三曰民主立宪。这三种政体梁启超是赞同其二的，他说：“深叹共和政体实不如君主立宪者之流弊少而运用灵。”（53）但在实际运用中则参杂各种不测。对于一个国家政治的实际领导者，袁世凯相信，在帝国主义时代，国家整体必须强大有力，必须实行相对的集权，这样才能使国家稳定、民众安生。凭心而论，在当时的情况下这种主张是利国利民的，只是度的衡量上人们意见不一而已。

袁世凯是被一些人抬到立宪皇帝座上去的，这些人中有两位洋人，而且是为创立民国立过大功的洋人，一个是美国人古德诺，一个英国人朱尔典。美国哥伦比亚大学教授古德诺是袁世凯的法律顾问，他的一篇长文《共和与君主论》对袁世凯产生了极大影响，古德诺认为，各种政体本身并无善恶可言，只是在于不同国家是否适用。他列举了美国和英国的例子，认为美国多为海外移民，并无皇权思想，故此共和政体可以实行；英国自身原因现为共和后为帝制。所以，共和与帝制无优劣之分，美国的共和与英国的帝制，各有所适，让英、美两国都成为发达国家。古德诺的理论不仅法理坚实，而且是世界数百年列国实施政治体制的经验总结。在民国政体讨论时，朱尔典力主中国实行君主立宪，他劝导犹豫不决的袁世凯：“时势变迁，前后情形不同，当时公众人民公意出任大总统，今日人民公认国体应该变更，请愿公为皇帝，公应时势要求，各正言顺，何必顾虑。”（54）这些洋人并不会有什么个人的目的和偏好，他们的思索和探寻可能是为了这个国家和民族，或出于中国的现实状况无奈，应该肯定的是他们大都出于诚心，否则得话我们就无法解释他们前后的言论和行动了。“筹安会”六君子中的杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮 和、胡瑛等都是当时中国最著名的独立学者，名满中国的大思想家和政治家，有的还是早期同盟会的革命家，他们严肃认真的思考问题，在寻求中国和中国人民安定有序的出路。

袁世凯作为一个极富政治经验的领导者，他非常清楚恢复帝制会带来的负面作用，但如果不实行君主立宪，所面临的社会问题可能会更大。“民国并没有赢得广大民众的心，这是一个明显的事实。”“革命与民众无关，民众也因此而疏远民国，这一主题生动地体现在鲁迅的短篇小说中”。（55）民众对民国的淡漠，席卷数省的“白浪起义”提出的复辟满清的主张，革命派的纷乱和争权夺利，各色人对权力的窥视，外蒙、西藏、新疆的分裂危险状态，尤其是日本人的贪婪（日本提出“二十一条”未能得逞），“恢复帝制可以阻止日本在欧战后再度染指中国”（英国公使朱尔典的主张），这一切才让袁世凯对于恢复帝制回心转意，但他坚决强调一定要在宪政的基础上来实行君主立宪式政体。“在痛恨袁世凯的人看来，袁及其儿孙的野心是这场帝制复辟的关键”。（56）这种猜测和结论是毫无根据的，是一种“以小人之心度君子之腹”的臆想和阴谋，因为事实后来证明袁世凯的帝制大都出于政治考量，根本与儿孙无关。

尽管主张君主立宪的人各怀不同思想，但改变国体的运动却是自下而上地开展起来，各地以宪政民主的方式选出参加国体投票的国民代表，再召开决定国体的投票公决活动。1915年10月25日，各省的国民代表尽数选定，10月28日全国各省统一进行决定国体投票，也就是今天的全民公决。全国民意选出的1993名代表全票支持“赞成君主立宪”，并全票通过袁世凯为君主立宪皇帝，而后参、众两院也全票通过改变政体，一致推举袁世凯为立宪皇帝。这种做法在世界上所有君主立宪政体的国家中是绝无仅有的，不管是英国和日本的君主立宪都没有这样能够通过民主投票的方式去确定国家的国体，也没有那个国家在基层如此广泛地获取民意。就像袁世凯用和平、非暴力的方法迫使满清退位而成为世界的榜样一样，用全民投票的方法决定国体和君主，也创造了世界的先列。

袁世凯晚年困惑于国家政体，但他却没有放弃宪政，没有放弃宪政对国家、民族的规范、引导作用，没有忘记他的权力是宪法所赋予，他定年号为“洪宪”，就是要弘扬宪法，洪大宪政，让宪政来强国富民，让中国走上强盛之路。当得知多人反对帝制后，他果断取消预备帝制，取消“洪宪”，重返共和政体。其实袁世凯根本没有正式登基成为“洪宪”皇帝，只是预备帝制，翻查历史没有一项指示或批示是以“洪宪”的名义签批的，而都是以中华民国大总统的名义。他去世时的遗嘱就是最好的证明，《中华民国约法》赋予了他确定总统接班人的权力，但他没把自己的儿子袁克定确立为接班人，而是按照宪法规定确立黎元洪、徐世昌、段祺瑞为总统接班人，而后来按照袁世凯的遗嘱黎元洪、徐世昌都担任了中华民国总统，而段祺瑞是自己不愿意做而已。

有史学者评价袁世凯是权力欲很强的人，因此说他实行君主立宪是为了永掌权力并世代相传。其实这种评价既不客观，也失之公允，自1882年10月袁世凯随吴长庆赴朝平乱，到1916年6月去世北京，34年的从政生涯，他尝透了权力场角斗的残酷和风险，他曾两度险被满清斩头，数次下野赋闲，因此，权力对于他并非祥物，他也并非留恋权力，如果他不是一个有历史和政治责任感的人，凭他的聪明才智，经商、做学问都会生活的安逸和富足。尤其是到晚年，政坛纷乱，讹诈攻悍，无所不及，他早已有隐退之心。我们从他1916年5月22日亲笔起草的电文就可感受到对权力的厌恶和对国家的担忧：“昨见松坡致黎、徐、段电文，劝我退位。公谊私情，感佩交集，但尚未了解我的用心。我厌弃问世，几乎一天都不愿意干了。一再商议重要诸公，担任善后。全都认为这件事体重大，难于轻易放弃；内外交患，相通而来，马上就有亡国的祸患。我年近六十，有唯万状，还能有什么贪图的念头，就是再愚蠢也不至于如此。我的心志意已决，退位不成问题。所当研究的，惟在于善后。政府诸公，讨论多日，仍然没有结果。如果不考虑善后，撒手就走，危亡立见，实在不能忍心至此，而且也没有办法自拔。眼下所差的是速筹善后之策，但非有二三分的但当，不至于立见危亡、分裂。务望切商于政府，速定办法，力担责任，期盼能够早些定局。希望即刻详筹，共同妥善商量如果？”（57）当时，西南战争，各省纷乱，日本人更是不怀好意，出钱、出枪支持孙中山、蔡锷、梁启超、黄兴等，搅乱中国，企图借此分裂、瓜分中国，以便逞其未竟阴谋。（58）“为日本去一大敌，看中国再造共和。”袁世凯临终为自己书写的这幅挽联实实在在地反映了他的内心世界。

袁世凯是那个时代的历史人物，他无法摆脱那个时代的局限，他所做的事也并非完全光明正大，但就其个性来说他是诚实的，就其能力来说他是卓越的，就其理想来说他是执著的。“他看重随从们的政治忠诚，但却不鼓励对于他个人的过分崇拜”。（59）他第一个提出宪政，又努力执著、不屈不饶地实践宪政，誓死捍卫宪政，为中国的宪政建设开了一个好头。就其对宪政的追求和信仰来说，他同他身后的任何一个领导者相比都是有过之而无不及的。

注释：

（1）欧内斯特.P.杨《1912-1915年的袁世凯》张华腾等译，河南人民出版社，第24页。

（2）唐纳德.格林《军阀：阎锡山在山西1912—1949》，（普林斯顿，1967年）第19页。

（3）《李鸿章全集 奏稿》卷五五，第1636页。

　（4）左藤铁治郎《一个日本记者笔下的袁世凯》，天津古籍出版社，第52页。

　（5）汤志均《戊戌变法人物传稿》（下），第694页。

　　（6）《德宗实录》卷三八一，第8页。

　　（7）汤志均《戊戌变法人物传稿》（下），第679页。

　　（8）张社生《绝版袁世凯》，文汇出版社，第96页。

　　（9）禀函全文见：《甲午中日战争》（上）上海人民出版社，第217-222页。

　　（10）《北洋军阀》（一），第128页。

　　（11）同上书，第45-46页。

　　（12）余沐《正说清朝十二臣》，第201页。

　　（13）同上，第202页。

　　（14）张社生《绝版袁世凯》文汇出版社，第96页。

　　（15）《袁世凯奏折》（上），第268-277页。

　　（16）《袁世凯奏议》（中），第632——633页。

　（17）同上书，第633页。

　　（18）《袁世凯奏议》（下），第1162页。

　　（19）同上

　　（20）郭廷以《中国近代史事日志》（下），第1231页。

　　（21）《辛亥革命后盛宣怀档案资料选辑之一》，第26页。

　　（22）张一麟《心太平室集》，第八卷。

　　（23）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第238页。

　　（24）马勇《1911中国大革命》，社会科学文献出版社，第89页。

　　（25）张社生《绝版袁世凯》，文汇出版社，第74页。

　　（26）《杨度集》，第512页。

　　（27）左藤铁治郎《一个日本记者笔下的袁世凯》天津古籍出版社，第165-166页。

　　（28）欧内斯特.P.杨《1912—1915年的袁世凯》，河南人民出版社，第80页。

　　（29）《辛亥革命》丛刊八，第77-78页。

　　（30）同上

　　（31）郭孝成《议和始末》，《辛亥革命》丛刊八，第66页。

　　（32）毛注清《黄兴年谱长编》，中华书局，第221页。

　　（33）陈锡祺《孙中山年谱长编》（上），《辛亥革命》丛书八，第66页。

　　（34）陶菊隐《袁世凯真相》，第151页。

　　（35）《近代禆海》，地3辑，地24页。

　　（36）《清末民初政情内幕》（上），第879页。

　　（37）《北京日报》1912年7月1日，《给统一党代表的信》

　　（38）《政府公报》，第229期（1912年12月16日），第6—8页。

　　（39）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第100页。

　　（40）《天择报》1912年4月22日，第3版。

　　（41）鲁斯威尔.S.布瑞顿《中国周刊》，1800—1912，第125页。

　　（42）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第97页。

　　（43）张耀杰《温故》（十八）广西师范大学出版社，第25页。

　　（44）《政府公告》，1913年5月4日。

　　（45）马东玉《真实的袁世凯》，团结出版社，第185页。

　　（46）吴应銧《民初地方文职官员：职业选拔、训练和流动》，见《现代亚洲研究》，第八卷，第2期，第219—224页。

　　（47）佛兰克林.鸿《中国的中央政府》，第71—72页。

　　（48）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第94页。

　　（49）约翰。张（音）《共产党中国以前的工业发展：一项定量分析》，第60—61页。

　　（50）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第72页。

　　(51) 袁伟东《政治现代化在中国两难窘境中的艰难选择》，《黑龙江民革》2001年第1期，第68页。

　　（52）《近代綼海》，第3辑，第232—233页。

　　（53）梁启超《新大陆游记》，湖南人民出版社1981年，第78页。

　　（54）《文史资料选辑》第53辑，第164页。

　　（55）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第261页。

　　（56）同上，第262页。

　　（57）《北洋军阀》二，第822页。

　　（58）马东玉《真实的袁世凯》，团结出版社，第218页。

　　（59）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第251页。