【摘要】“枫桥经验”具有丰富而独特内涵，包括组织的网络和工作机制的构建、格式化治理方式、标语口号等教化治理的传统、调解与感化的实践等。中国特色的法治建设模式与“枫桥经验”之间具有内生性、衍生性和共生性三方面的联系。因此，“枫桥经验”尽管存在一些需要从理论高度进一步总结的问题，但它有可能成为我们寻求中国未来独特民主和法治道路的一个契机。
【关键词】枫桥经验；治理方式；法治道路
一、问题的提出
位于浙江省诸暨市的枫桥镇面积165平方公里，辖28个行政村、2个居委会，总人口9.6万人，其中常住人口7.6万人。枫桥镇历史悠久，文化底蕴丰富，改革开放以来，该镇发展为全国闻名的轻纺和服装生产基地，拥有步森、开尔、海魄、情森等名牌优势企业，是全国唯一的“中国衬衫名镇”[1]。但是，真正使枫桥镇闻名全国的，乃是其在1963年社会主义教育运动中创造实施并得到毛主席和党中央首肯的“枫桥经验”。这一经验当时即在全国广泛推广，直到今天仍在不断创新发展，充满生机活力。“枫桥经验”的最大特色就是放手发动群众，不断完善社会治安综合治理，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”[2]。
与延安时期的“马锡五审判方式”一样，“枫桥经验”已经成为中国共产党的法律制度中影响深远的主要传统之一。二者都是富于中国特色的政治与社会治理方式，都坚持走群众路线，注重矛盾纠纷的化解。但它们之间存在两个基本差异，一是发生学意义上的差异，二是在治理覆盖层面上的差异。“枫桥经验”源于对敌斗争的需要，而马锡五审判方式则适应了便捷处理人民内部纠纷的需要。而且，作为一种以地域为载体（以“枫桥地区”为标志）而不是以人为载体（以“马锡五”这个人为标志）的经验，“枫桥经验”更具有地理政治学的符号意义：当地政府出于政治和发展的需要，必然会不断挖掘这一经验中蕴涵的各种有利资源和积极意义，而不像“马锡五审判方式”那样，其中所包含的司法调解经验已具有相当成熟的制度和技术因素，并得到了普遍推广和认同，“马锡五”其人的主体身份意义已不再重要，这种审判形式所面临的与时俱进的要求也就不那么急迫。
正因如此，研究“枫桥经验”的动态发展历程，对理解中国特色法治发展道路而言，更具有某种昭示意义。遗憾的是，现有的研究论著，政策宣传倾向往往多于学术倾向[3]，因而也就难以发现其中隐含的深层次的学理问题，从而无法看清“枫桥经验”与中国特色的法治建设之间到底具有怎样的相关性或异质性。这些研究所得出的结论，无论是强调“枫桥经验”的民主、自治成分也好，还是强调其政治化、运动式的成分也好，都较为单一，实际上脱离了“枫桥经验”本身的具体治理方式及真实运作状况。在这种情况下，一些研究者所提倡的创立“枫桥理论”、“枫桥学派”等意愿[4]，虽然颇有意义，但却没有注意到，法制的理论本来就植根于法制的现实，对法制经验的开掘和解释本身就具有相当的理论意义和普遍价值，所以首要的是深入梳理和全面把握“枫桥经验”的内在机理和来龙去脉。
“枫桥经验”既体现了国家政权建设的一种合法化努力，具有强烈的政治意味以及工具和手段的色彩，“枫桥经验”同时也是老百姓的日常法治化生活方式本身，是一种活生生的制度和体系，所以具有本体意义和目标价值，完全拥有制度创新的空间和可能[5]。因此，在探索“枫桥经验”的过程中，需要全面审视它的国家政治层面与社会治理层面，并通过建设性的阐释，寻找这一生动的法治实践中所包含的成熟而有意义的制度资源，提出有充分理论论证的法治范式，从中寻找到一条能经受住历史检验的中国特色的法治化道路。
二、从敌我矛盾到人民内部矛盾：传统与创新
按照一般概括，“枫桥经验”的历史发展主要历经了四个阶段，即诞生阶段（始于1963年）、前进阶段（始于1971年）、发展阶段（始于1991年）、深化阶段（始于1998年）[6]。这样的概括虽然立足于官方立场并适合于对外宣传的需要，而且其简化的结论也隐蔽了“枫桥经验”在历史发展过程中的许多丰富信息，但它也启发我们对“枫桥经验”的历史提出一些颇有意义的疑问：为什么要以这样的时间点作为划分“枫桥经验”发展阶段的基本依据？这样的描述方式是否意味着“枫桥经验”的发展并非一帆风顺，而是经历过几次低潮？果真如此，这些低潮与“枫桥经验”得以发展转化的内在动因之间到底又存在怎样的关系？
基于这些疑惑，我们在对“枫桥经验”进行历史的重述时，有必要注意到其中的一些关键点或关节点，从中发现“枫桥经验”既是一个充满历史延续性和不断积累的制度传统，又是在长期的创新和转化过程中使其内涵不断得以丰富扩大的治理实践。传统的延续说明“枫桥经验”作为历史造就的经验，其必然会在新的历史和时代背景下发生创造性转化，被赋予新的内涵，即使这些内涵无论从语词还是从形式上都与原先的目标有了很大背离，但它们同时也伴生了新的问题意识和新的解答方式。因此，中国今后法治发展道路和模式的选择，必然会以中国共产党人从革命到国家政权建设时期的一系列基本治理经验为主要背景和路径依赖。我们考察“枫桥经验”的历史，就是要从中发掘中国法治建设的另一种“本土资源”[7]。这就是理解“枫桥经验”的两个线索，一是考察其制度变迁的政治性和时代性；另一个是考察这些制度变革的动力和依赖。
（一）“枫桥经验”的转化动力：“四类分子没有了，还要不要枫桥经验？”
“枫桥经验”的形成源于1963年改造“四类分子”（地主、富农、反革命分子、坏分子）的创新实践。但其真正的起源大概还可以再向前追溯。1949年5月，诸暨县在农业合作化后，枫桥人民就建立了“集体承包，专人负责，大家监督”和治保会建立四类分子档案等监督改造制度，创立了依靠群众监督改造“四类分子”的良好工作基础。{1}到1963年，这种群众改造的方式已经成为中央的意图，尽管该意图还没有得到真正的贯彻和实施。当时的政治环境比较严峻复杂，刚度过三年困难时期，中苏关系严重恶化，中印边境发生冲突，各种反华势力蠢蠢欲动，为了巩固人民民主专政的政权，中央开展农村社会主义教育运动，以改造“四类分子”[8]。不过，虽然中央决定了“一个不抓，大都不捉”的方针，但既然这一运动的性质是对敌斗争，全国许多地方在具体推行的过程中，当然会保持着定指标、“关一批”、“判一批”、“杀一批”的做法。运动之初，即使枫桥地区的部分干部群众也希望采取这种斗争方式。针对这一情况，浙江省委工作队发动枫桥群众开展了“武斗好还是文斗好”的大讨论，广大干部和群众形成了一致看法：“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实、讲道理，以理服人”。枫桥地区由此创造了“充分发动和依靠群众，开展说理斗争，没有打人，更没有捕人，就地制服四类分子”的好经验。这一经验得到了正在杭州视察的毛泽东的肯定，称之为“矛盾不上交，就地解决”，并批示要求把它作为“教育干部的材料”，要各地仿效、试点、推广。
1978年4月起，枫桥地区又在全国率先开展为“四类分子”评审摘帽试点的工作，得到公安部部长赵苍壁的首肯。1979年1月10日，中共中央作出《关于地主、富农摘帽问题的决定》。1979年2月5日，《人民日报》发表了《摘掉一顶帽，调动几代人》的长篇通讯，全面介绍枫桥区给“四类分子”摘帽的经验。这一阶段的“枫桥经验”成为正确落实党的政策的工作经验。显然，直到这一时期为止，枫桥经验的“开展对象”主要都是作为阶级敌人的“四类分子”，它所处理的主要是敌我矛盾，与创生于延安时期并且也作为中国共产党主要治理经验之一的“马锡五审判方式”有着非常不同的内涵。这种敌我矛盾性质的斗争经验实际上给“枫桥经验”今后进一步的创新发展带来很大的观念和制度障碍：如何把处理“敌我矛盾”中和平斗争的许多有价值的经验转化为共产党国家针对人民内部矛盾的治理模式？毕竟在敌我矛盾基本消失后，“枫桥经验”中改造敌对分子的许多方式，比如群众运动、思想工作等等，仍然值得借鉴、总结和深入发展，不能因为敌我矛盾不存在了，就要废弃实践中产生的许多宝贵的做法。
这一疑惑正好体现在1979年出现的“四类分子没有了，还要不要枫桥经验”的质疑。对此，当时的公安部调查组作出了非常明智的表态。他们明确指出，“枫桥经验”依然适用，农村的治安问题依然复杂，依然要依靠群众，实行帮教。这一答复对于“枫桥经验”的发展来说是一个极为关键的转折点。地方领导在力图使“枫桥经验”实现内在转化的过程中，一方面需要与中央的精神保持一致，另一方面也必须采取某种灵活的实用主义态度。“枫桥经验”的发展既要维护根本的政治立场和意识形态，但面临实际的政策性及社会性问题时，又必须能做到“旧瓶装新酒”。同时也必须看到，这一重心转折虽然不是一蹴而就的事情，但也并不像我们想象的那么艰难。到1980年，官方文件正式确定将“枫桥经验”的重点转向对违法犯罪人员的帮教改造工作。到那个时候，“枫桥经验”已经明确且完全地实现了从处理敌我矛盾经验到处理人民内部矛盾经验的转化。当然，这一时期的“枫桥经验”主要还是针对治安和刑事问题以及对犯罪分子的改造。但是，作为共产党在新时期治理法宝之一的“枫桥经验”，其性质一旦发生变化，缺口一旦打开，必然就能够进一步包容更多的经验和法制实践方式。1982年诸暨司法局的简报在介绍“枫桥经验”时，提到了要运用“枫桥经验”重视调解工作，“枫桥经验”纳入了民事调解的经验，其组织设置也从治保组织发展到建立各种调解组织[9]。
1993年，中央政法委、公安部、浙江省有关领导在诸暨召开枫桥经验30周年纪念大会，指出“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范。1998年，浙江省公安厅、绍兴市委和诸暨市委又组成联合调查组，总结出“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的时代特色。这时的“枫桥经验”已经发展成熟为一整套社会治安综合治理的群防群治的体系。通过1999年《人民日报》的通讯和评论，“枫桥经验”在全国范围内产生了重大影响，并正式同对经济发展的推进作用联系起来，即“当地干部群众始终把经济发展与社会进步作为统一的奋斗目标”，坚持发展是硬道理的同时，切实维护社会稳定，加强社会主义精神文明和基层民主法制建设，切实走出经济与社会协调发展的新路子[10]。
2002年，十六大提出，“建设小康社会”的目标需要稳定的治安环境，“枫桥经验”再度引起公安部门领导的高度关注。2003年4月和5月、浙江省领导、公安部长周永康等专门到枫桥调研考察，充分肯定了“枫桥经验”中“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”的核心理念[11]，当地政府也总结出以“四前工作法”为代表的各种工作方法，由此全面建立起一种由基本的理论和意识形态为指导的、完善而又自成一体的“枫桥经验”的成熟体系。
通过以上对“枫桥经验”发展线索的梳理，我们可以得出三个方面的启示和思考：第一，“枫桥经验”本身是一个动态发展的经验，在其发展的过程中，它的内涵得到不断扩展丰富，由对敌和平斗争改造的经验，发展为处理人民内部矛盾的经验；由政治斗争的实践转为治安和刑事法的实践；由治安和刑事的治理发展到包括民事调解在内的综合治理。“枫桥经验”由此展现了强大的历史顺应能力和现实吸纳能力，体现了历史造就和与时俱进的统一，最终整合构造成全国社会治安综合治理的典范。第二，“枫桥经验”内涵的扩展伴随着组织形式的完善和治理方式的多元化，这就涉及下面即将提到的其在统一部署和实施下的制度推动模式。“枫桥经验”内涵的丰富说明其具有从政治向法治、从政策向制度、从运动向组织的道路进行发展的可能。但问题在于，在枫桥经验的治理方式不断成熟、组织网络不断健全的同时，国家对社会的控制和挤压是不是也会导致背离了法治的基本精神和社会主义民主的基本原则？二者之间的紧张关系是否也可以沟通协调。进而形成社会主义法治建设的契机和动力？第三，与上述疑问有关的是，尽管“枫桥经验”成为了一种综合性的治理实践，但其仍然保留甚至发扬了将人民内部纠纷视为“矛盾”来处理和解决的方式，其典型的体现就是所谓的“群防群治”和“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的基本模式。“枫桥经验”因此一方面强调防范社会矛盾的激化，体现了政府主导的特色；另一方面又强调要走群众路线和地方自治，体现了民间主导的特点。我们是否可以据此建构起某种新型的国家一社会关系，将国家为主体、社会为背景的经验，创造性地转化为社会为主体、国家为背景的经验？
（二）“枫桥经验”的推进机制：“你们不要忘记动员群众。经常要蹲点，做这种工作”
就在毛泽东对“枫桥经验”发出试点推广批示的同一天中午，他又同当时的公安部长汪东兴进行了一次谈话，他说：“你们公安部，日常的具体工作很多，但最重要的一条，是如何做群众工作，教育群众，组织群众，做一般性的公安工作，比如说对地、富、反、坏、右分子的监督、教育、改造工作，应通过群众来做。从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众。……你们经常要蹲点，做这种工作。”[12]毛泽东的这段谈话中有两个关键词，一是“动员”，二是“蹲点”。事实上，动员群众和蹲点调研这两点恰好正是“枫桥经验”在制度发展过程中的典型推进方式，这种方式体现在诸如发动群众、召开周年纪念大会、报刊宣传、下发文件、蹲点调查、开经验现场会等动员型实践当中。
尽管在表面看来“枫桥经验”的确存在发展的高峰低谷，但就当地政府而言，它们一直都没有停止过对“枫桥经验”的挖掘和推广宣传的努力，力图使这一传统得以延续下去。可以说，当地的每一届政府都把“枫桥经验”作为一个必须认真重视的政治资源。在这个意义上，“枫桥经验”并没有出现中断的情况。所以需要关注的是，每当“枫桥经验”出现相对低潮时，当地政府和官员主要是通过哪些方式、采取了哪些策略，让这一经验重新焕发新的光彩。总结起来，大概有以下三种做法：
第一，地方政府积极做建议说服工作；推动上级蹲点调研，最后得到肯定，下发文件，总结推广。最突出的例证是1991年当地政府为了使“枫桥经验”得到推广重视，派人到公安部、司法部等中央部门进行宣传推介工作。“枫桥经验”在1991年得以复兴，得益于当地一些对“枫桥经验”有着深厚感情的干部的不懈努力。他们走上层路线，得到公安部、司法部相关领导的支持，然后又通过新华社等媒体的配合，获得了浙江省委的直接支持。这一过程体现了通过体制内的“自下而上”的努力而达致制定“自上而下”的政策的动员机制，也反映出当地领导官员具有相当的政治敏锐性，他们在作说服上级的工作时，往往会利用当时的中央文件和工作报告，来保证“枫桥经验”在政治大方向上的正确性[13]。
第二，配合上述工作，召开周年纪念大会和各种现场会，进行汇报总结的仪式化活动。在“枫桥经验”发展的过程中，召开各种纪念大会和现场会，一向是重大的政治“节目”或事件，比如1973年，当地召开了十周年现场会，掀起了学习“枫桥经验”的热潮。1999年，浙江省委组织推广“枫桥经验”现场会。此外更重要的是在中央和省委组织下先后隆重召开了“枫桥经验”的30周年、35周年、40周年纪念大会，其规模和影响也一次比一次重大。而在每一次大会召开前，都会组织编纂各种纪念文集。这些纪念文集基本都是由枫桥镇各部门、各村社自身学习推广“枫桥经验”的成果汇报和总结，它们基本都会将取得的成绩归功于认真学习“枫桥经验”、始终坚持以“枫桥经验”作为旗帜和方向的结果。这些大会和相关的汇报式的纪念文集，具有强烈的公开性和仪式化的特征。它们既是宣传普及，也是重塑和强化枫桥精神的过程。
第三，通过《人民日报》和其他各种地方党报的宣传推广，使其产生重大影响。利用传媒加强宣传，是“枫桥经验”不断推广发展的一种重要方式。《人民日报》就多次报道“枫桥经验”：1977年12月21日，《人民日报》第二版登载专文《高举毛主席树立的枫桥红旗，依靠群众加强专政》，并配发评论员文章《依靠群众加强专政的好经验》，向全国推广这一经验；1978年2月20号《人民日报》的综合报道《喜看公安战线的好形势》中再次肯定了枫桥经验的意义；1979年，《人民日报》发出《摘掉一顶帽、调动几代人》的通讯，掀起全国学习“枫桥经验”的热潮；1999年12月1日，《人民日报》头版头条发表通讯《立足稳定和发展--浙江诸暨“枫桥经验”纪实》，配发评论员文章《“枫桥经验”值得总结和推广》；2003年11月22日，《人民日报》头版头条发表通讯《让我们的社会安定和谐--浙江省诸暨市创新“枫桥经验”纪实》，并加编者按：2004年6月12日，《人民日报》头版右上发表通讯《平安是福和谐为乐--浙江省诸暨市创新“枫桥经验”纪实》，配发评论员文章《“枫桥经验”的启示》。至于其他各种地方党报的宣传，更是非常之多，可以说，当地党委和政府在打好宣传牌、正面推广“枫桥经验”的积极意义方面，富有经验和心得。
从以上三方面的总结可以看出，“枫桥经验”的发展方式整体上呈现出政府推进型的运动特色和动员机制。这种变迁模式当然体现一种家长主义的管理方式，无形中把所有的人民群众都纳入到一种政府的运作体系当中，但是，它并不完全意味着国家对于社会的全面支配和控制。从制度变迁的层面看，“枫桥经验”的发展体现了无微不至的政府关注和群众性经验的有机结合。我们不要忘记，“枫桥经验”首先是枫桥人民创建的，所以“枫桥经验”长期发展所形成的传统也必然会形成政府策略对于群众性智慧的“集体学习”和“路径依赖”。同时，“枫桥经验”也不仅仅是一种地方性的经验，它之所以能够得到中央的支持和推广，归根结底是顺应了时代的要求，顺应了中国共产党在新时期治理的需要，比如最近三次《人民日报》对“枫桥经验”的报道，就分别侧重于“稳定与发展”、“和谐社会”、“以人为本”的主题[14]。
因此，必须认识到，在由政策、经验演变为传统、制度的过程中，动员、开会、宣传、汇报等方式都具有实质性的意义，它们并非空洞的表演，反而就是这种实践本身。我们的传统其实就是这样形成的。榜样和典型的意义是无穷的，自上而下的运动也必须适应群众喜闻乐见的需要和主动参与的积极性[15]。这种独特的制度型态注定要渗透到“枫桥经验”的各种具体组织和治理方式当中。
三、社会治安综合治理：构建群防群治的组织网络
“枫桥经验”的具体治理方式，首要的就是体现为确立了一整套成熟的社会治安综合治理的体系。枫桥地区的社会治安综合治理基本成为了中国社会治安综合治理的典范。这一体系的运作和开展，有赖于完善的组织网络和行之有效的工作机制，也有赖于一种格式化的档案管理，以便将所有的人都纳入到这样的综合治理体系中来。
（一）组织网络
枫桥的干部群众继承和运用“枫桥经验”的基本精神，探索出了“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”的“四前”工作法。在这种工作法中，如何完善组织建设是重中之重。重视组织建设也非枫桥地区的独创，而是根源于共产党的另一个深远的政权建设的传统。为适应工作需要，枫桥镇设立了综合治理工作中心。在每个村庄，都成立了由党委和村民委员会挂帅的综治工作队，下设法制宣传组、治保会、调委会、归正人员安置帮教小组，以下皆有各种法制宣传员、护村队、调解信息员和帮教责任人，他们来自各村民小组和全体村民，又同全体村民一道构筑起“防线”。而在民营企业，各个企业都成立镇乡综治工作中心领导下的企业综治工作站，其配套组织包括办公室、工会、团组织、妇女组织、人力资源部、治调会、保卫科、安全生产克、计生协会，下面是分厂或车间的综治联络员以及最基层的班组综治信息员[16]。
枫桥镇综合治理中心以组织的形式做到了群防群治，但着力点仍然是领导的带头作用、表率作用和责任制度。他们提出了“村子看院子，院子看班子，班子看班长，一层做给一层看，一级带着一级干”，全面推进基层组织建设。中心配备专职人员25名，由分管政法的副书记担任主任；设专职副主任1名，武装部长、派出所所长、司法所长、法庭庭长、信访办主任兼任副主任，实行同责、同权、同利，工作上分工不分家，业务上一专多能，全体人员享受专职特岗津贴。在干部维稳工作责任落实上，又建立“三包”责任制，实行分管领导“包线”，党政领导“包片”，机关干部“包村”，其工作重点首先就是要落实领导责任制，同时就治安防范而言，要建立起“城乡联动、昼夜衔接、点线面结合的全方位、多层次治安防范体系；以派出所民警为骨干，以护镇队、护村队、护楼队、护厂队为主体”的组织体系。总之，组织的网络动员起最广大的部门、干部和群众，深入渗透到了社会生活层面的各个环节。
（二）工作机制
组织网络虽然构建起来，但要切实有效运作，还得有赖于成熟完善的各种配套工作机制。从大的方面来说，这些工作机制包括：一是工作例会制度。综治委每季召开一次由分管副书记召集、党委书记参加的成员单位联席会议；各成员单位每月召开一次工作人员会议；综治工作中心每月召开一次工作例会，交流工作情况，分析稳定形势，提出相应对策，布置当前工作。二是情况通报制度。镇综治工作中心根据村（居、企）和协作站摸排上报情况，对前期所做工作和下月不稳定因素预测情况进行整理汇总，每月向有关部门通报。三是首办责任人制度。第一个接待的人必须认真做好笔录，进行耐心的劝说疏导，平息事态发展，并及时向主任汇报。四是维稳工作考核制度。定期对驻村指导员在指导村队伍建设、治安防范、纠纷调处和群众工作等方面进行考核，奖优罚劣。实施村维稳目标管理，把维稳工作纳入村年度岗位目标责任制，发生重大不稳定事件的实行一票否决。
“枫桥经验”工作机制的基本目标是为了维护稳定，因而需要形成全镇性综合治理协同作战的工作合力。这种合力具体又要求“党委抓总，部门协同，镇村联动”。“党委抓总”是党委对社会治安综合治理负总责，重视社会稳定工作，经常分析治安形势，部署工作任务，解决实际问题。“部门协同”主要是加强政法部门的横向联系与配合，坚持每月一次政法部门联席会议，建立健全纠纷案件移送制度、重大疑难纠纷联调制度、综治工作统计月报制度，使各政法部门之间工作有交流。情况有汇报，职能有协调，措施有配合。“镇村联动”，是加强镇、管理处、村三级调解组织的上下联动，明确职权、事权，着力预防和化解各类民间纠纷，使民间纠纷发生率下降。为进一步规范治调组织的制度建设、工作程序和档案管理，激发治调组织争强创优的积极性，在全镇还推行“五星级”治调会管理考评制度，按照考核实绩“挂星记奖”。
从工作机制看，主要强调政府部门之间的配合以及调动，实行“三联”（组宣联手、镇村联动、工作联考）考核制度和包村干部“反考三落实”（即包村工作向村述职，包村工作由村评议，包村工作与村捆绑考核），使机关干部的工作由被动型、应付型、任务型向主动型、宣传型、创新型转变，通过进村入户，了解群众呼声，理顺群众情绪，化解矛盾纠纷，促进经济社会各项事业全面发展。可以发现，工作机制通过政府的安排达到了健全完善，有利于维护稳定大局，对社会实施全面的监控管理，但反过来，也会促成社会和民众对于政府的一种反向制约机制。
枫桥经验的工作机制一方面注重各个政府部门之间的协作配合，另一方面当然也强调要发挥各职能部门科学化的、以人为本的执政能力。比如，枫桥镇派出所首创了执法办案“四公开”制度，把各类刑事、治安案件的受理和立案时间、主办民警和调查进展情况、办案程序时限、办理结果和处理依据等四方面内容在派出所电子显示屏、社区警务室、村级警务栏三级公开，自觉接受群众的监督，让群众测评。同时又聘请了14位警风警纪监督员，实行开门整顿，通过多种方式和途径广泛听取监督员和社会各界人民群众的批评意见。
所有这些工作方式和机制，有些属于传统的治理方式，有些则属于现代的治理方式。一般而言，建立具体细致的行业规范、强调数目字式的管理、接受公开的制约和监督等，都可以归于现代型的治理方式，例如枫桥派出所就在全所建立了《一日形象规范》、《岗位服务规范》、《一日工作规范》、《教育培训规范》、《值勤执法规范》五大规范化管理制度。而就传统的治理方式而言，主要侧重于综合治理的模式。“枫桥经验”中的横向联合、部门合作的工作机制，既类似于传统的“一长代三长”、“一员代三员”的联合办案的做法，但又能最大限度的避免合作所带来的越权和消解职权部门功能的弊端。
（三）格式化治理
“枫桥经验”的工作和责任机制与其格式化的管理流程也是不可分割的，这主要表现为一系列的规章制度、表格和档案的建立。枫桥地区在前几年推行公安、劳动、计生三家综合管理的基础上，近年又推行了重点企业外来人口管理公寓式管理、情感式管理、学校型管理等新模式，实现教育、管理、服务、维权于一体。在外来流动人口、出租私房的管理服务上。成立流动人口综合管理服务办公室，坚持“人来登记，人走注销”和“一套规范台账，一份治安责任书，一份管理档案，一套管理制度”的管理原则。而对于分散在村的外来人口则建立由村干部、协管员、计生干部、外来人员代表组成的委托式管理制度，并建立了外来流动人口实名登记、出租房屋对应登记、基础资料信息管理、工作经费统一筹措、劳务纠纷和治安纠纷分层次处理的管理机制。
为了健全信访工作，枫桥镇普遍推行“一日、一会、一卡、一表、一活动”的工作制度。一日即每月10日为领导信访接待日；一会即镇每月11日为联系会议日，党政成员、办事处书记、办公室主任、派出所、法庭等有关职能部门领导参加汇报情况，研究工作，落实责任；一卡即建立信访工作一案一卡制度；一表即《城关镇社会矛盾纠纷和不安定因素登记汇总表》，一活动即建立为民解忧活动日制度，为每月12日和17日，并要求各部门联合下基层接受群众投诉。同时建立了民间纠纷和社会不安定因素排查调处工作制度。
详细的表格登记和个人信息档案管理制度，尤以社区矫正为典型，其细密甚至繁琐的程度让人惊叹，其中的主要登记表格包括：《社区矫正对象登记表》；《社区矫正对象花名册》；《矫正方案表》；《社区矫正情况记载簿》；《社区矫正对象公益劳动记录簿》；《集体教育情况记载簿》；《社区矫正对象月度考核表》；《社区矫正对象年（季）度考核表》；《社区矫正期满鉴定表》；《社区矫正对象外出请假申请审批表》；《社区矫正对象外出准假通知书》；《社区矫正对象外出请假登记簿》；《社区矫正对象迁居审批表》；《社区矫正对象迁居登记簿》；《社区矫正宣告书》；《社区矫正期满宣告书》；《社区矫正志愿者名册》；《社区矫正志愿者帮教协议书》；《社区矫正公益劳动协议书》；《社区矫正监护协议书》；《社区矫正对象汇报记录簿》；《社区矫正工作者走访登记簿》；《监护人情况反馈登记簿》；《社区矫正对象违规情况登记簿》；《社区矫正对象就业情况登记簿》；《社区矫正对象逃脱、下落不明情况登记簿》；《集中劳动情况记载簿》；《年度/月份社区矫正对象加（扣）分情况一览表》：《社区矫正对象处罚通知书》；《社区矫正对象加（扣）分审批单》；《社区矫正对象奖惩审批表》；《社区矫正对象（月）情况统计表》；《社区矫正对象有关情况统计表》；《社区矫正对象月度考核评议情况登记表》；《社区矫正试点工作统计表》；《五种监改对象监督责任人落实情况表》等。
枫桥地区对表格档案的重视，也是有着长期传统的。钟瑛村早在上个世纪五十年代就开始保存档案资料。现有从解放初期到2003年的治调档案40余卷，各类财务、文书、建房档案100多卷，每一卷都装订成册，细致保存。这些档案反映了该村50多年来的历史全貌，记录了“枫桥经验”诞生、发展的全过程，凝结着几代村干部的心血和汗水。特别是在“文化大革命”期间，这些档案更是经受了无数的风险困难而保留下来，为后人留下了一笔宝贵的财富。如此齐全的档案资料的保存工作，不仅钟瑛村是出类拔萃的，我们走访的陈村、单家甸村等，同样如此。
格式化的治理方式，不仅意味着注重日常生活细节的纪律制度的建立和治理方式的转型，也不仅意味着人口和身体成为了管理和监视的对象[17]，它还意味着新的文化和生活方式的确立，意味着对于传统和治理经验本身的尊重。这一系列的表格和档案，不仅是针对治理对象和治理事务，而且还反过来形成了对于管理者本身的制约。
四、教化治理：标语、口号与就地解决矛盾的调解
“枫桥经验”的治理模式还体现在其宣传和教化的功能方面。
（一）标语和口号：宣传教化与工作方法
“枫桥经验”开辟的治理传统和中国共产党的整体治理传统之间具有某种承继和一致的关系。毛泽东早在1927年就指出政治宣传的重要性，他说，政治口号能在短时间内普及政治教育，其功劳远甚于“一万个法政学校”，它们“真是不翼而飞，飞到无数乡村的青年壮年老头子小孩子妇女们面前，一直钻进他们的脑子里去，又从他们的脑子里溜到了他们的嘴上在”；“政治宣传的普及乡村，全是共产党和农民协会的功绩。很简单的一些标语、图画和讲演，使得农民如同每个都进过一下子政治学校一样，收效非常之广而速。……今后值得注意的，就是要利用各种机会，把上述那些简单的口号，内容渐渐充实，意义渐渐明了起来。”[18]枫桥的标语口号多得不胜枚举。在枫桥地区，无论到政府机构还是每个村庄，无论是查阅各种档案文件还是与当地干部群众进行交流，给人印象最深的就是各种格言式的标语口号俯拾皆是。这些口号琅琅上口，简洁凝练，既承担着宣传和教化的功能，同时也展现了当地党政部门和工作人员在进行治理时的工作经验和方法。它们的类型有[19]：
1.对“枫桥经验”及其工作方法的整体阐释
“枫桥经验”最常用的表达：“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”；新时期“枫桥经验”的基本理念：“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”；被赋予最新时代特色的“枫桥经验”：“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”；“枫桥经验”最为典型的“四前”工作法：“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”；“枫桥经验”中的“四先四早”工作机制：“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感问题早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”。
2.枫桥派出所的职业道德要求
最简洁的阐释：“人民公安为人民，社会治安众人管”；干警风貌和态度：“人要精神、物要整洁、说话要和气、办事要公道”[20]；岗位基本要求：“一张笑脸相迎、一句您好问候、一把椅子让座、一片真诚办事、一声再见送行、让群众少跑一趟路、少排一次队、少等一分种”；“三送”活动：“送法律到家、送服务到家、送平安到家”；全国优秀民警杨光照总结的社区民警“六字工作法”：“勤、帮、靠、快、公、活”；“五勤”工作机制：“勤下乡、勤走访、勤记录、勤宣传、勤服务”。
3.信访、改造和帮教的经验
枫桥改造“四类分子”的总体经验：“对症下药，因人施教；及时批判，经常考核；政策兑现，给予出路”；“三个一样”的要求：“外地人与本地人一个样，干部与群众一个样，法人与公民一个样”；“四要四不要”的纪律：“要以理服人，不准以势压人；要耐心疏导，不准强迫粗暴；要调查研究，不准主观臆断；要廉洁奉公，不准营私舞弊”；“三勤一不怕”：“脚勤手勤嘴勤，不怕得罪人”；三访工作机制：“变群众上访为干部下访，变坐等来访为主动走访，对疑难信访实行联动息访”；“三个真”的改造原则：“真理教育人、真心帮助人、真情挽救人”；“四访四必谈”：“归正人员婚丧必访、有病痛必访、有纠纷必访、遇突发性必访”；“帮教”的经验：“不推一把拉一把，不帮一时帮一世”；“三帮三延伸”工作方法：“思想上帮心、生活上帮扶、经济上帮富；事先向监狱延伸、事中向生产生活延伸、事后向巩固提高延伸”。
4.调解的要求
六个优先：“容易激化的纠纷优先调处，经济纠纷优先调处，‘三养’纠纷优先调处，有倾向性、牵连性的纠纷优先调处，影响生产的纠纷优先调处”；四个统一：“调解干部调解纠纷时认识要统一，调解纠纷程序要统一，法律政策依据要统一，处理方案要统一”；六个用心：“倾听当事人陈述要专心，调查取证要细心，开展疏导要耐心，调处纠纷要诚心，下达结论要公心，遇到反复要有恒心”；“四快”工作法：“矛盾纠纷及时受理、取证调查及时到位、组织调解及时有效、案件办毕及时报结”。
5.村庄墙头宣传文化
枫桥地区的各个村庄都建立了一批“墙头文化”，目的是使党的方针政策、国家的法律法规、上级的有关精神、村里的规章制度进农家户、入农民心。正如岫山村的介绍材料所述：墙头文化“是咱们村干部的好帮手，是不会讲话的宣传员，是新形势下的一种新的宣传形式，是先进文化的一种具体体现，办好一批墙头文化也是抓好农村精神文明的有效载体”。在岫山村主要道口、人员集中地段，墙头开了花，一些通俗易懂的宣传标语“飞”上了墙头，如“要脱贫困帽，先戴安全帽”、“人订制度，制度管人”、“发展是硬道理，稳定是大前提”等。为使墙头文化形式多样，岫山村人把村宣传栏划分为四个大块，设法制宣传、科普园地、计划生育和村务公开四个栏目，并根据不同时期的形势，有重点的不定期的更新宣传内容，还落实专人负责，不断监督检查，使宣传栏具备版面新、内容多、吸引力强、有指导性等特点。2002年至今岫山村已出专栏40多期，其中有20多期与村民的生产生活息息相关。针对村民邻里不和的情况，村干部在宣传栏里刊登了“乡邻乡亲和为贵”、“家和万事兴”、“怎样正确对待婆媳关系”等文章，达到了启发教育的目的，许多家庭矛盾、邻里纠纷得到了缓解，对将要发生矛盾的家庭及人和事也起到了作用。村民周某高兴地说是墙头文化化解了她和媳妇长年的不和[21]。
枫桥地区对标语口号的教化宣传功能的重视，就要要用群众喜闻乐见的方式达到“送法下乡”（普及政策或法律）的目的。在枫桥地区，用文化或文学艺术的载体和形式（包括音乐、影像、戏剧表演等）进行宣教，似乎已经成为了一个重要的日常治理实践。在我们的调查中，就遇到一个闻名遐迩的交通义务宣传员，他因为目睹一次交通事故而痛心疾首，于是发动全家老少，组织了一个说唱宣传队，运用快板歌曲的形式，不分严寒酷暑，走村串户进行交通法规义务宣传，受到了广大警民的热烈欢迎[22]。
不过，面临这些密集的标语口号和各种宣传教化，我们还是有必要思考其到底能发挥多大的作用。首先，宣传本身就意味着行动。因此宣传什么、用什么来进行教化，让民众接受什么，就是非常重要的普法难题。任何宣传要取得成功，都需要经过选择、剪裁和简化，其结果就有可能忽视了一些最重要的东西，甚至忽视了作为制度的法律本身；其次，片面强调标语口号式的法治宣传形式，未免比较单一。标语口号本身的言简意赅意味着巨大的动员性，要么使民众形成某种依赖和习惯，而满足或停留于道德宣讲和意识形态教化的层面，无法将重点转向法制本身的制度性和规则性层面；要么适得其反，加剧人们对于宣传内容本身的排斥逆反心理，所以过度的宣传反而不利于法治精神的培育；第三，宣传的语词和法治的实践之间总是存在某种程度的分离甚至紧张。在宣扬某种特殊的价值和意识形态的同时，也可能出现教条化、空洞化、理想化的趋势。说的东西如果始终无法落实到做的层面，就会使人们形成某种轻视法律的意识，无法培育对于法律的基本信仰；最后，教化、口号本身也体现出民间权力和官方权力之间的内在紧张[23]。这种紧张从某种意义上来说是必要的。宣教者也被宣教，监视的权力也可以成为被监视的对象，我们完全可以从中发掘某种权力制约的机制，通过民众参与性的教化普法行动，使隐蔽的、自上而下的宣传启蒙发展为公开的、自下而上的民主监督。
（二）调解的实践：就地解决矛盾
“枫桥经验”的教化治理传统也体现在其多种多样的具体调解实践当中。反过来说，既然调解的主要功能也是通过教化达到善治，那么当中必然也充斥着各种的指导性的、标语性的内容，更生动地表达了通过说服、教育、感化而就地解决矛盾的方针。“枫桥经验”在这方面的创造性在于，一方面，使调解和整个社会治安综合治理的组织网络更密切地勾连起来，另一方面，更明确地强调调解的教化功能和就地解决矛盾的目标。以下我们从三个方面来对此予以阐明：
1.组织与方式
枫桥地区建立了三级调解组织，分别是村组，片区和镇。镇政府设立综合治理委员会，其中的调解组织包括司法所，人民调解委员会，其解决纠纷的数量占总量的15％左右；然后是社会力量调解组织，包括村民和居民委员会、企业组织等的调解，并以老年协会、妇联组织、团支部和其它组织作为调解的辅助力量。社会力量占有75％左右的调解；还有个人调解，比如各级人大代表、老党员干部、企业主、老年人等的调解，占调解数量的5％左右；至于司法机关，即派出所和法庭所调解的纠纷，仅占5％左右。可以看出在调解过程中对各种政治社会力量的充分发动。
其次，调解的方式上体现了主动体贴民情的积极精神。枫桥镇从调解实践中总结出许多格言，用以规范调解工作，比如要求坚持“三个一样”，即外地人与本地人一个样，干部与群众一个样，法人与公民一个样；要求“四要四不要”，要以理服人，不准以势压人；要耐心疏导，不准强迫粗暴；要调查研究，不准主观臆断；要廉洁奉公，不准营私舞弊；坚持“三勤一不怕”，即脚勤手勤嘴勤，不怕得罪人；实施“四前工作法”，等等。这些实践智慧的总结，既带有亲民为民的特色，也说明政府或国家在其中扮演的主导角色。
因此，第三，在这样的方式方法下，调解中是否要遵循固定的规范，已经不是最重要的考虑。从表面看，在调解中，当地的村规民约起着至关重要的作用，而枫桥镇在村规民约的制定上，似乎也有明确的标准，即“上合国家大法，下合社情民意”。但问题在于，“枫桥经验”的一个核心内涵就是综合性，调解中灵活运用的各种政策、民意、习惯、法律、村约等，都不过是一种服从和服务于化解矛盾及和谐社会大局的资源。这些规则不再是必须遵循信奉的对象，而成为可以选择、利用的资源；它们之间即便存在着冲突和矛盾，但在充满张力及以调和为主导的调解制度之下，这些资源完全可以因应时势之需而重组整合[24]。
2.指导与劝导
第一，规范化的指导实践。
这方面以枫桥法庭对调解经验的探索总结为典型。该法庭提出了“四环调解工作指导法”，即“抓住诉前环节，进行普遍指导；抓住诉时环节，实行跟踪指导；抓住诉中环节，进行个别指导；抓住诉后环节，进行案例指导”，实现了法院审判与人民调解的有机结合、良性互动，使枫桥地区的调解初步走上“依法调解”的轨道。
枫桥法庭据此提出并试行了“三前调解”的纠纷解决机制，即在尊重当事人意愿的基础上，充分运用调解手段，努力使纠纷调解在成讼前、开庭前和宣判前，收到明显效果。其中的重点是进行普遍指导，建立法律指导员工作制度。确定5名审判员为法律指导员，分片联系指导辖区两镇一乡的调解组织及所属村委会和企事业单位的191个人民调解组织，并将法律指导员的联系电话和联系点等内容印制成名片，分发到各调解人员手中，以方便联系沟通。法律指导员定期对调解干部进行业务培训，接受法律咨询，进行实地指导，切实做到指导工作经常化和制度化。
同时，法律指导员还积极帮助调解组织建章立制，规范纠纷调处的步骤和方法。如先后制定出了《人身损害赔偿纠纷处理意见》等四个指导性意见，印发给各调解组织，使民间纠纷调处在程序和实体上均有章可循。二是进行跟踪指导，建立纠纷告诉引导制度。对一些因家庭邻里纠纷、损害赔偿及群体性民间纠纷而来庭咨询或来信来访的当事人，法庭指定专人进行及时、妥善的引导，引导他们可先选择人民调解方式解决纠纷。对当事人愿意选择人民调解的，法庭即行开具《人民调解委员会联系跟踪单》，由当事人持单到相关的人民调解委员会接受纠纷调处。在调委会调解期间，负责分片联系的法律指导员也及时进行跟踪指导，以了解纠纷的调处进程，并及时为调解干部提供法律咨询或调解建议。
三是进行个别指导和案例指导，建立特邀陪审、旁听制度和案件结果反馈制度。在审理人民调解委员会调处未果的民间纠纷时，法庭邀请相关调解人员到庭旁听，让他们学习审判人员说理讲法的特点和调解技巧，以进一步提高他们调处纠纷的能力和水平。同时，法庭还将一些典型案件的审理结果书面反馈给相关调委会，便于他们在今后调处类似纠纷时作案例参考。通过上述全方位、多角度的工作指导，枫桥法庭辖区各调解组织的整体工作水平已有明显提高，特别是调解干部的法律知识和调解纠纷的技能提高较快，规范有序的调解体系也吸引了更多当事人自愿选择人民调解方式解决民间纠纷。
第二，极具特色的劝导实践。
如果说调解指导的实践将调解纳入了一种全面、规范和制度的轨道，从而有利于更好地完成调解的实质目标，那么，枫桥法庭创造的调解劝导，则从另一个维度弘扬了调解的教化功能，使法律实践自觉融入了和谐与德治的治理理念当中。枫桥法庭在受理案件之前，会为诉讼当事人提供一份非常温情的“调解劝导书”：
诸暨市人民法院枫桥人民法庭
调解劝导书
你向人民法院提起诉讼虽然是解决纠纷的最终手段，但并不是解决纠纷的最优选择。因为诉讼会吞噬你的时间、金钱、安逸和朋友，况且打官司不一定就会赢，证据是人民法院裁判案件的依据。如果你缺乏证据会酿成“有理也会输官司”的结果；如果官司输了，你将要承担败诉的全部后果。有的官司会造成世代结冤的结局，同时，如果时方没有财产或没有足够的财产可供执行会出现“赢了官司输了钱”的现象。在此，枫桥人民法庭真诚地提醒你慎用诉权。解决纠纷的手段、方式是多样的，通过友好协商、调解或和解即人民调解方式具有简便、快捷、不收费和有利于和平相处、及时化解矛盾的特点，且经人民调解委员会调解所达成的具有债权内容的调解协议具有民事合同性质，对协议双方具有约束力。一方届时不履行调解协议，另一方可直接就调解协议的履行向人民法院提起诉讼。经过公证并赋予强制执行力的调解协议，债权人可以直接向人民法院申请强制执行。据此，枫桥人民法庭真诚地劝导你请首先选择人民调解方式解决纠纷。你持本庭出具的纠纷联系跟踪单，人民调解委员会将凭该联系跟踪单优先受理和处理。如经人民调解委员会调解未成，你仍可持该纠纷劝导手册向本庭起诉，本庭将依法予以快速立案受理。
劝导员 金芳
《劝导书》的做法充满了独创精神，以宣教劝说的方式重新诠释了“司法为民”的理念。它生动表明司法独立的要求与充分利用和调动其它救济途径其实并不冲突，不同的部门、组织之间加强联合互动的合作机制，将有利于整合法律资源，急人民之所急，更好地体现司法部门的服务职能。而就《劝导书》的内容看，它展现了亲切平和的说理方式，而这恰好是我们在正规的司法裁判书中所难以看到的。它所提出的说服理由，既有道德感化，也有经济算计；既要强调真诚和谐，也不讳言实用主义。通过一纸《劝导书》，法庭树立了一种公正而平和的形象。法院在表面上是限制了自己的案源，实际上又强化了自己的专业作为。法庭在使自身成为整个综合治理的一个环节的同时，也不失时机地赢得了自身的独立与尊严。
3.调解与感化
我们可以通过枫桥法庭的司法调解个案，来展现“枫桥经验”中一贯的教化治理传统。教化的重心在于“以人为本”，而教化的方式主要是教育人、改造人、培养人、塑造人。反映在调解上，一方面就要求不要激化矛盾，而要充分权衡当事人各方的利益，做出预先的判断；另一方面则要求法官进行沟通协调，说服感化，以极大的耐心主导调解的整个进程。枫桥法庭的一个案例生动地体现了上述调解与教化紧密结合的特点：
在2001年5月，一对亲兄弟因调房产生矛盾而导致两家相打，引起两起刑事自诉案件和三起人身损害赔偿案件。更糟糕的是，兄长的一个刚刚就读于北京某名牌大学的儿子，就是其中一起刑事自诉案件的被告人。如果以判决方式进行处理，这个大学生必定将受到刑事处分，他的前程都将毁在他的一时冲动中，而按照他的思想方式，对方就是造成自己失前程的“仇人”，这样结下的“仇”是传代的。其实张学军庭长的思路早就定在调解的格局上，他希望这如同水火的至亲相互理解，相互原谅，他希望用法律保住大学生的前程，消除可能酿成的大案或隔代怨仇。
在调查过程中，张学军发现两家的关系以前一直很好，大学生的婶婶把丈夫的侄子视同己出，平时关爱有加。这次将侄子告上法庭，一是侄子出手伤害他们，实在伤心；二是形势所逼，因为丈夫的哥哥先把自己的丈夫告上法庭。为了“取得平衡”，也只能出此下策。这些情况让张学军感到此案调解结案是最好的方式，哪怕磨破嘴皮也要消除双方的对立情绪。在当地村干部的支持下，张学军对双方当事人进行调解，从上午一直到下午，使双方分歧逐渐缩小，终于到晚上7时左右，双方答应所有恩怨一笔勾销后，那位婶婶饱含热泪对他侄子说：“你可以像以前一样再叫我婶婶吗？”在所有在场人殷切期盼的目光中，这位扭捏了足足有2分钟的大学生终于泪流满面地跪倒在婶婶的面前饱含深情地说：“婶婶，我对不起你！”这起特殊的案件最后以兄弟间矛盾平息，双方握手言和，和好如初为结局，一时在当地传为佳话[25]。
这个典型调解个案中有许多方面为我们透露出调解与“枫桥经验”的教化治理的内在勾连：首先，法官张学军事先就定下了进行调解的思路，他主动深入了解案情，“希望这如同水火的至亲相互理解，相互原谅，他希望用法律保住大学生的前程，消除可能酿成的大案或隔代怨仇”。其次，在调解过程中，他不仅非常耐心说理，而且也自觉寻求当地村干部的支持：“这些情况让张学军感到此案调解结案是最好的方式，哪怕磨破嘴皮也要消除双方的对立情绪。在当地村干部的支持下，张学军对双方当事人进行调解……”。第三，调解的结局是当事双方“相逢泪流泯仇怨”，“最后以兄弟间矛盾平息，双方握手言和，和好如初为结局，一时在当地传为佳话”。调解的效果最终和“枫桥经验”所追求的“以人为本”、团结和谐达到了高度的一致。
张学军本人是枫桥法庭的庭长，他的身体力行的实践表明，调解本身注重的并非僵化地适用现有的法律条文，而是要考虑如何处理人民内部矛盾。在调解的过程中，情和理的运用自然就要优于法律的运用。所以，正如黄宗治所分析，调解包含着某种程度的道德理想和实用性的结合[26]，我们可以将其称为“实用道德主义”的调解原则。如果我们进而考虑到枫桥法庭的调解所依托的整个大的学习推广“枫桥经验”的背景，我们就能发现：调解的过程不仅是使当事人下跪悔过、热泪盈眶的过程，也不仅是通过当地民众和村干部的配合了解情况、解决纠纷的过程，更是为了实现综合治理，构建群防群治的网络的过程，是借此指导村干部和其他调解人员，并达到各方面联动创建“平安枫桥”的一个必要环节。
五、治理的奥秘：探索中国特色法治化道路的契机
我们的分析已经表明，“枫桥经验”既包含了自上而下的各种动员和教化方式，也体现了自下而上的参与和多元特色。这就是“枫桥经验”真实的治理状况。因此，在研究“枫桥经验”时，必须重新审视和思考国家与社会的关系，必须进一步考虑，“枫桥经验在”所体现的国家与社会既相互分离，又相互融合的过程，是否蕴含着某种法治化的契机。枫桥的治理实践体现了动员与参与、话语与实践、工具与目的、单一与多元、专业与综合、国家与社会、民主建设与政权建设、意识形态与制度运行等多重关系的复杂交织，它们之间并不纯粹是取代或压制的关系，而更可能是博弈和互动的过程。在这一治理实践中，政府的经验可能转化为民众的经验，国家的资源可能发展成社会的力量，立法的局限在法律实践中得到补充，司法的有限功能则通过综合化的方式得到捍卫，而最终，被调动起来的民众可能会培养其独立的诉求，集体和国家的观念成为了维护个人权利的不可或缺的基础[27]。
（一）“枫桥经验”与民主自治
枫桥地区的干部和人民一直有一种参与社区自治、维护社会和谐的自觉。在枫桥镇岫山村的经验介绍材料里，我们看到了明确的将所谓的政府经验和民主、宪政联系在一起的描述。它们分别被称为“小人大”和“小宪法”[28]：
材料一：2002年10月，村中的一段水泥路破了，村里研究并拨出1000元钱作为经费，让四位新干部负责修复这段水泥路。结果，他们只用了八个工夫，总共花了820元钱，就把这段水泥路修好了。对于多余的180元钱，个别干部动起脑筋，打起了小九九，拿这180元钱下了馆子，并还拉了其他几位村干部一道吃。群众知道这件事后，议论纷纷，向谁反映这件事？由谁来解决这件事呢？于是村里五名村民代表站出来了，他们当即责令参加吃饭的几位村干部退款。在事实面前，在村民代表的严正指责下，这六位村干部乖乖地各自退了30元，而这180元当天就入到了村财务帐上。事后群众都说，村里谁最大，村民代表大会最大。正因为村民代表大会可以监督干部，后来许多村民亲切的称村民代表大会是“小人大”。
材料二：2000年9月，一位村民因家里搞竹制品加工，缺少原料，他不问青红皂白在隔壁的兰亭镇花坞村一户农户承包山上砍了七支毛竹，被本村村民看到了。岫山村没有“护短”，村干部把村规民约送到这位村民手里，一字一句念给他听，并解释：制度公约是大家订的，制度面前人人平等，违反村规民约不只是个人的思想素质问题，更是对全村公序良俗的一种侵犯。通过教育这位村民认识到了错误，结果按每支毛竹150元赔偿计算，含泪把1050元钱交到了村治调委。村里立即派人把这笔赔偿款送到绍兴兰亭镇花坞村党支部书记手里，该村的干部感触万分地说岫山村确实靠硬，制订的制度确实有用，又没有地方保护主义，真正是制度面前人人平等。许多村知道后都深有体会地说，制度制约了人、文明了村，体现了公开、公正、公平的原则。后来村民们把村规民约比作是一部岫山村的小“宪法”。
这两个例子一个说明对个别干部的监督制约，虽然他们在维修村路上有功于民；另一个则说明对村民的制度约束，让其知道“制度面前人人平等”。尽管这样的宣传和典型我们似乎已经见得太多，但它们的确也展现了“枫桥经验”的某种底蕴。已经有研究者注意到了枫桥经验之所以能够在枫桥这个地方创造和发展，是与这个地方的特殊的民风民情有关，比如这里的人民比如爱面子，好斗，什么事情都知道要维护自己的权利，同时又因为有深厚的文化传统而注重讲理。{2}所以，“枫桥经验”体现了某种社会管理的传统，这种传统本身就是人民群众共同心愿的内在表达。在近45年的长期实践和有意识地培育中，“枫桥经验”业已成为当地一种实实在在的治理经验[29]。
毋庸讳言，“枫桥经验”的每一步发展，在很大程度上有赖于当地政府对于政绩本身的追求。对政绩本身的重视既有助于为“枫桥经验”的创新发展提供原动力，但也容易导致政策性过强和压缩民主自治空间的问题，并由此导致研究者无法对“枫桥经验”做出全面正确的把握，尤其是在针对“枫桥经验”与民主自治之间复杂关系的把握上。“枫桥经验”的研究者或观察者往往存在两种倾向，要么简单化地认为“枫桥经验”完全体现了群众民主和创造力，体现了和谐社会和科学发展等[30]；要么则对“枫桥经验”简单排斥，认为它已经过时，与现代民主法治之间并不存在内在关系，甚至认为它完全是国家支配和政府主导型的，是反法治和反民主的，对建设中国特色的现代法治国家而言，没有多大的借鉴意义。
“枫桥经验”到底是自治的经验，还是统治的经验？作为自上而下的治理经验，“枫桥经验”当然需要各种集中的、动员的、综合化的组织管理模式。在这过程中，国家政治深入基层，多元化的社会趋向一元化，用杜赞奇的说法，人民也参与到国家的内卷化之中[31]。既然如此，“枫桥经验”也就具有很强的运动治理的特征。其结果可能是短期的、跟风性的，也会为人治留下空间。不过，另一方面，正如以上材料所显示，“枫桥经验”毕竟是民众创造的经验，民众也会自觉主动地参与到枫桥地区的民主管理实践中来。一如有论者指出，国家在治理技术发展的过程中也会增进管理的文明化程度。国家所面对的个人，并非是一种被动的力量。相反，在这些治理技术中，有的直接受到国家的控制，成为国家专权的组成部分，有的则成为约制国家权力泛滥的保障，促进国家的理性化过程以及公共领域或市民社会的发育[32]。在这个意义上，枫桥的实践不过表明，国家与政治是人民参与社会管理、实现依法治国的一种不可或缺的背景。在这个背景上，真正的主角永远是具有公民身份的民众本身。“枫桥经验”实际上为我们提供了某种新型的“国家一社会”关系的类型[33]。
所以，我们必须看到“枫桥经验”和民主自治之间的关系的复杂性。关于“枫桥经验”的转型，已经有论者提出，即要“六个转变”，一是从过去的政治动员转变到依法管理上来；二是从人治转变到法治上来；三是从管人转变到管事上来；四是从静态管理到动态管理上来；五是从治人转变到救人上来；六是从维护社会超稳定状态转到实现人的全面发展上来[34]。因此，“枫桥经验”在具体的实施过程中，似乎也有可能通过政治化和集体化的方式，经由自上而下到自下而上的转变。综合治理的要求不仅是齐抓共管，更是以某种更加专业化的、规范化的、法治化的服务型政府为前提；国家对于社会和谐的要求，也会形成对国家本身的一种督促和要求，这也就是枫桥地区实行“反考三落实”等考核制度的必然性所在，这些制度要求最终使机关干部的工作由被动型、应付型、任务型向主动型、宣传型、创新型转变。
（二）“枫桥经验”与中国特色法治模式的相关性
“枫桥经验”已经被证明是一个具有生命力的治理实践。这一经验如果要继续保持长久的生命活力，不仅需要做到与时俱进，开拓创新，更需要注重开掘自身的“法治本土资源”，使其成为现代意义上的科学治理经验。我们已经注意到它与民主法治的相关性，但这种相关性并非一种简单的对应关系，而具有许多复杂的积极或消极因素，这就为我们探讨“枫桥经验”的未来提供了足够的努力空间。为此有必要对“枫桥经验”与现代法治的内在关系进行更加深入的挖掘和反思。我们的结论是，“枫桥经验”与现代中国法治具有一种相辅相成的生成关系，具体而言，它与中国特色的法治模式之间具有内生性、衍生性和共生性。
1.中国特色法治模式植根于枫桥经验的“内生性”
“枫桥经验”具有自身独特的传统。一方面它是教化治理的传统，并且在讲信修睦的道德教化基础上注入了新的政治教化的内容；另一方面，在这种源于处理四类分子的治理传统中，发展起来了一整套政治的方式，比如群众路线、批评与自我批评、思想教育、开会、批斗、整风、运动等。“枫桥经验”的传统的确具有某种反职业化的特色，但也在不断的发展中注入了各种现代性和专业性的因素。更重要的是，所谓现代法治的要求，必须要有相应的民情和土壤作为依托。而“枫桥经验”的独特之处在于：它在自觉地整合、维护、经营这样的经验，包括枫桥各村非常注重的档案管理，都在这个反历史和传统的民族中，无形中注入了一种注重自身传统和经验、注重点滴积累的思路，而这恰好是法治的规则之治的内在要求。维护自身的传统，保持社会生活的稳定与和谐，这本来就是一种尊重法治的表现，不管其初衷具有怎样的政治目的。
因此，“枫桥经验”的每一次发展创新，都可以说是建立在自身独特的现代公民意识和政治底蕴的基础之上的。没有这么悠久的传统，“枫桥经验”也不可能在不同时代背景下都能展现新的内容和风貌。说“枫桥经验”与中国特色的法治发展模式具有某种内生性，意味着“枫桥经验”具有自己的原创性，并且又能在很大的范围内得到推广。单就其中的每一个治理环节--比如调解、帮教、社会治安综合治理等--来看，“枫桥经验”似乎并不那么独特和鲜明，但就将这些经验整合成一个全面的治理实践，并且在相当长的时期内不断自觉经营和维护来看，“枫桥经验”的做法恰好体现了一种法治的本土资源，它更着眼于法治建设的本土传统与现代制度文明的内在统一。
不断发展的“枫桥经验”在新的时期又提出了“靠富裕群众减少矛盾，靠组织群众预防矛盾，靠服务群众化解矛盾”，创新发展枫桥经验。它的目标定位就是这样，能够保持着新的提升，从维护社会稳定的做法上升为促进经济社会协调发展的有益经验[35]。不过，正确对待这一传统也非常重要，我们要善于利用本土资源，却不一定局限于所谓的地方性知识，而要看到作为文明秩序的法治当中不可或缺的普遍性的内涵；我们要做到尊重传统，但更要明白传统本身的生动性，它不是单纯的自上而下的政治构建，而是民主法治发展的必然要求，需要让制度之下生活的人们都参与到与自身息息相关的事务中来[36]。
2.中国特色法治模式相对于枫桥经验的“衍生性”
“枫桥经验”是政治化的经验。作为处理阶级矛盾的产物，它必然与国家的主权问题密切联系。当它转化为一种有关国计民生的治理方式后，其与主权的联系就具有了掩盖法治经验的后果。透过其政治性的外衣，我们可以看到，“枫桥经验”本身也伴随着法治的生长。在这样的组织策略里，“政治和历史之外”生活的村民进入了政治的领域，而在为着共同的稳定、和谐等政治目标被动员和组织起来的过程中，不同阶级和群体之间的利益妥协和分配机制也完全可能形成和成熟[37]。所以，它既是政治的传统，也是法治的传统。它可以以反复的纪念活动、文件宣传等方式获得与时俱进的政治效果，也可以在依法治国的今天被不断赋予新的法治内涵，促使政府必须尊重当地民众争取自身合法权益的各种选择。
在研究“枫桥经验”时，不必回避其中意识形态化的方面。只有在正确的意识形态之下，“枫桥经验”才有可能有长足的发展；也只有将法治的目标意识形态化，才能实现其与和谐社会、以人为本、科学发展等等政策方向的勾连。“枫桥经验”的政治性是制度创新的保证。在敌我矛盾时，要捍卫主权；在处理人民内部矛盾时，要捍卫国家支配社会的正当性。它是一种对象化的实践，也是一种主体化的实践。这种治理技术同时内在和外在于国家，使得对什么在国家职能范围内、什么不在国家职能范围内，公的和私的等问题可以反复不断加以界定；因此，只有以治理术的一般手法为基础，我们才能理解国家的持续存在与局限[38]。枫桥经验的持续存在正好说明国家概念的持续存在，或者说明有中国特色的社会主义道路和社会主义法制的并存。我们可以说这是一种政治敏感性，但又何尝又不能说它是一种实践法治的智慧？
不过，正因为“枫桥经验”所蕴含的中国法治模式是衍生于其政治运作的，所以要克服使“枫桥经验”本身沦为工具化的倾向。“枫桥经验”的确需要某种经济基础，而且对经济的发展也能起到推动作用。但“枫桥经验”的真正价值并不在此。比如和周边的店口镇（中国五金工业产品的基地），山下湖镇（全国最大的珍珠市场），枫桥镇的经济并不处于领先地位，但枫桥的治安环境是最好的，其也成为“平安诸暨”的标志性形象。
3.中国特色法治模式伴随着枫桥经验的“共生性”
“枫桥经验”是一种综合性的经验。在这样的综合经验中，并不存在纪律社会代替主权社会、治理社会随之又代替纪律社会这样的问题，它在实际上体现了福柯所谓的主权--纪律--治理的三角统一。以岫山村的实践为例，其所宣扬的经验是一个混合物，既有民主法制的实践意识，强调自下而下的群防群治，又自觉响应党的先进性教育的号召，倡导墙头文化的宣传口号。它并没有简单排斥哪一种手段和技术，而是综合性地运用它们。
需要注意的是，政府为着社会的和谐稳定而推行的综合治理与人民为着自身利害而寻求合法途径的救济本身并不矛盾。各种政治的、教化的、法治的治理方式之间一定要保持某种“多元理性化的内在张力”，以避免国家演变为全能主义的政治系统，达到通过复杂治理技术（法庭判决、刑事和解、民事调解、社区帮教、群防群治等）塑造中国法律新传统的目的。这是法治的契机，也可能成为法治的障碍。枫桥经验的的确具有发展性、立体性和丰富性。它的立体性集中展现了富有中国特色的标语治国、口号治国、会议治国、文件治国，批示治国，教化治国，甚至运动治国，包括综合运用黑板报、档案表格、宣传标语口号、党报党刊等，但也反映出对现代法制移植和吸纳，反映出对新型符号化治理尊重与推崇。如果说政治的运动机制是宏观发展的需要，那么法治的常规运作就是日常生活的必须。正是这种结合，塑造出一种特定的文化观念、技术知识和生活方式。
六、简短结语
“枫桥经验”是以政治权威为后盾，实现国家目的、传播社会主义价值的过程；它也是人民群众在解决各种矛盾、实现自我管理的过程中创造性智慧的结晶。它的意义当然是积极的，但必须经历再一次的发展和转型。“枫桥经验”也需要在发展的过程中容忍甚至培养某种制衡性的机制：它既然可以从敌我矛盾转向解决人民内部矛盾，也就可以并且应当从自上而下的动员转为自下而上的自治；它既然已是一种活的、值得发扬的传统，所以就有必要充分发掘利用其中的资源，切实在实践中培育起民主自治的传统和土壤，使这种经验成为民众的内在经验，形成理性解决自身利害关系的博弈过程，由此构建有中国特色的现代法治的基础。
从“枫桥经验”治理实践中横向的丰富内涵来看，其核心的真正动力，还是在于人民群众的创造，尽管从表面看政府总是起着主导作用。自从十七大召开以来，当地政府对“枫桥经验”的阐释已经明确表明了“以人为本”的宗旨，并明确把社会管理的基本要求纳入了“枫桥经验”的内涵。“枫桥经验”所构建的社会管理体系，要求认真落实政府职能转变。这已不仅是执政能力提高的问题，更重要的意义是执政重心的转移，即强化社会公共服务的职能。而无论是流动人口还是社会组织的管理，重心都不是自上而下的管制，而是引导流动人口和各类社会组织的自身建设，发挥其积极作用[39]。可以看出，这种社会管理的理念有两个关键词，一是“服务”；二是强调政府之外的人民的“自主性”。而在如何服务这个环节上，政府的内部又有许多考核标准，即根据政府各部门的分管领域和事项，确定各种具体的指标和分数，作为年终考核的标准，分数不达标者即为考核不合格[40]。这种考核所施加的压力主要体现在科层制的政府体系内部，如果能把这种内部机制和外部的民众自治有机结合起来，那就可谓是真正意义上的“科学发展”了。所谓的平安，和谐、稳定等社会目标，都离不开科学的发展，它们是动态的、活力的，是建立在科学管理和发挥群众创造性基础之上的。
总之，“枫桥经验”既具有功能性的政治意义，也应当具有实质性的制度意义。有论者认为中国已经从变法型法治阶段进入普法型法治阶段，中国法治的基本问题也已经从变法、法治及本土资源的问题变为送法下乡的问题。但“枫桥经验”告诉我们，中国的法治遵循的也许不是这种线形的逻辑。所谓的送法下乡的问题，其实早在变法之前就一直存在。而且，所谓的本土资源也必须作动态的理解，即它一直在创造、丰富和发展，任何的变法和法治都必须经过这样的运作机制和模式的转换过滤才有可能落实。“枫桥经验”由此告诉我们，在复杂而又充满机遇与挑战的中国制度转型面前，我们既要看到人们在运用着什么样的法律（在知识意义上），也要看到人们如何运用这样的法律（在实践意义上），同时还要看到人们运用这样的法律时发生过怎样的观念转变（在历史和文化意义上）。我们要看到在这个过程中的各种矛盾与融合，看清其中的困境和出路，这样才有可能开辟属于中国特色法治化道路的美好未来。“枫桥经验”为我们提供了一个语词和实践如何交错并最终可能走向统一的制度样本。
谌洪果，西北政法大学副教授，法学博士。
【注释】
[1]有关枫桥镇的历史文化状况的详细介绍，请参见陈炳荣编著：《枫桥史志》，方志出版社2005年版。
[2]关于其中的“矛盾不上交”的提法，可能会引起一些误会，比如似乎就是压制矛盾等，但因为这已经成为约定俗成的一个“口号”，所以一仍其旧，而且其实质，主要还是在1963年上报中央的说法，“就地解决矛盾”。
[3]例如：陈善平：《枫桥经验价值浅论》，载于《公安研究》1994年第2期；吴旭东：《“枫桥经验”的新乐章》，载于《青少年犯罪问题》1999年第1期；陈秋平、林捷：《“枫桥经验”萌发新芽》，载于《检察风云》2004年第1期；王海仁：《创新发展“枫桥经验”的实践与思考》，载于《公安学刊》2003年第5期等。
[4]参见周长康、张锦敏：《枫桥经验的科学发展》，“前言”，西泠印社出版社2004年版；金伯中：《论“枫桥经验”的时代特征和人本思想》，载于《公安学刊》2004年第5期。
[5]参见（美）杜赞奇：《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第2-4页。
[6]参见陈善平：《枫桥经验的历史发展》，载于《枫桥经验与法治建设理论研讨会论文集》（2007年）。
[7]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。苏力的“本土资源”包括乡村的习惯、传统、地方性知识等，但没有明确提出包括作为治理经验的中国共产党的“本土资源”。
[8]有关背景性介绍，参见金伯中：《论“枫桥经验”的时代特征和人本思想》，《公安学刊》2004年第5期，第12页。
[9]以上历史，参见诸暨市公安局关于“枫桥经验”的档案材料：《“枫桥经验”大事记（1963-1992年）》。
[10]参见1999年12月1日《人民日报》评论员文章：《“枫桥经验”值得总结和推广》。
[11]以上概述，参见张伟光：《‘枫桥经验’的创新发展和与时俱进》，《枫桥经验的科学发展》，第29-33页。
[12]参见《“枫桥经验”实录》，中共党史出版社2000年版，第230页。
[13]比如抓住中国共产党第十三届六中全会关于“加强党同人民群众的联系的决定”，进行“枫桥经验”的调整定位，并保证大方向的正确性。
[14]参见《人民日报》三次报道“枫桥经验”的记者袁亚平的文章：《三写诸暨‘枫桥经验’的感悟》，载于《新闻战线》2004年第10期。
[15]所以每五年一次的纪念文集总会号召或要求各部门、村社、组织来参与和介绍自身学习“枫桥经验”的实践，具体请看1999年的《枫桥经验--高高飘扬的旗帜》；2003年《与时俱进的枫桥经验》、2005年《纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”42周年座谈会资料汇编》等等。
[16]参见《枫桥镇平安村资料汇编》以及诸暨市委办公室和人民政府办公室于2006年编的《诸暨市综治进民企工作现场会资料汇编》。
[17]参见（法）福轲：《治理术》，出自“中国学术论坛网”，http：//www．frchina．net/data/detail．php？id=5373，最后访问时间：2008年1月。
[18]毛泽东：《湖南农民运动考察报告》，《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1967年版，第34-35页。此外，有研究者也指出：“在列宁主义者看来，一条标语就像一辆坦克一样有用，这与儒家是一致的。没有哪种语言能像汉语那样产生如此简洁的标语。四个字，甚至两个字就可以表达全部的意义。标语中的含糊暗示具有极大的煽动性，毛泽东是掌握这一艺术的语言大师。”（美）罗斯?特里尔：《毛泽东传》，胡为雄、郑玉臣译，中国人民大学出版社2006年版，第268页。
[19]以下主要标语口号零散搜集于我们在枫桥各部门的调查当中，以及摘自诸暨市社会治安综合治理委员会2000年编：《枫桥经验工作手册》（内部资料）。
[20]这句话原本为周永康所讲，但在这里也和“枫桥经验”紧密结合在一起，成为枫桥干警的醒目而重要的要求，并作为标语出现在公开场合和各种文件中。
[21]《完善‘七个一’抓手，造就一方平安--岫山村深化‘枫桥经验’总结》。
[22]《浙江日报》2003年11月25日的报道《打造富庶平安的热土--看新时期‘枫桥经验’的创新与发展》，《浙江日报》2003年11月25日。
[23]参见黄书光主编：《中国社会教化的传统与变革》，山东教育出版社2005年版，“前言”，以及第202页以下有关政治教化的论述。
[24]参见谌洪果：《法治与传统的冲突与融合》（就“枫桥经验与法治建设项目”接受的访谈），载于《中国审判》2007年第6期；
[25]参见枫桥镇人民法庭学推“枫桥经验”的介绍材料。
[26]参见黄宗智：《中国法庭调解的过去和现在》，出自“国学网”，http：//economy．guoxue．com/article．php/11565/9，最后访问时间：2008年2月。
[27]这方面的表述参见《诸暨市枫桥镇社会治安综合治理工作中心资料汇编》，第1页。
[28]参见该村学推“枫桥经验”的介绍材料：《完善‘七个一’抓手，造就一方平安--岫山村深化‘枫桥经验’总结》。
[29]在这里，我们再次看到了“枫桥经验”的丰富性和与时俱进，甚至某种超前性，因为社会管理的要求也在中国共产党的十七大报告中正式提了出来。
[30]参见王辉忠“序言”，周长康、张锦敏主编：《枫桥经验的科学发展》，西泠印社出版社2004年版。
[31]参见张小军：《理解中国乡村内卷化的机制》，载于香港《二十一世纪》（网络版）2002年8月号。
[32]相关论述，可参见李猛：《论抽象社会》，《社会学研究》1999年第1期。
[33]相关论述，可参见张杨：《社会运动研究的国家一社会关系视角》，《学海》2007年第5期。
[34]参见严励：《社会转型与‘枫桥经验’的创新发展》，《枫桥经验的科学发展》，第52-53页。
[35]参见孟法明：《创新发展新时期“枫桥经验”，着力打造“平安诸暨”》，《枫桥经验的科学发展》，第23页。
[36]关于如何利用和整合中国传统来实现中华文明复兴的问题，可参见甘阳于2005年在清华大学的演讲：《三种传统的融会与中华文明的复兴》。
[37]参见强世功：《权力的组织网络与法律的治理化》，《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，第228-229页。
[38]（法）福轲：《治理术》，“中国学术论坛网”，http：//www．frchina．net/data/detail．php？id=5373，最后访问时间：2008年1月。
[39]参见诸暨市委、人民政府《关于创新落实枫桥经验构建和谐诸暨的实施意见》（诸市委（2007）41号）。
[40]参见诸暨市平安办2007年6月制定下发的《建设“平安诸暨”责任分解表》，其中责任细化，对各个政府部门和单位分别负责的各项事项都具体细化，并规定了详尽的扣分标准，其考评总分达到1000分。
【参考文献】
{1}吕剑光．“枫桥经验”的前前后后（J）．人民公安，1997，（19）。
{2}金伯中．论“枫桥经验”的文化底蕴（J）．公安学刊，2004，（3）。
