[摘要]合法性是政权进行稳定的善治的道义基础。政治哲学关于权威合法性的论证包括社会契约论和功利主义等理论前提。公平正义是一个社会体制分配各种资源时的根本原则，政治民主是建立稳定的社会秩序、使社会长治久安最重要的保障，也是与人的自决天性和能力相一致的。发展政治民主和落实公平正义，是当前中国巩固政府公权力合法性的根本措施。
[关键词]权威合法性；公平正义；政治民主
一、权威合法性的理论基础
一个社会的长治久安是人们梦寐以求的理想，而实现长治久安的基础正是和谐稳定的良善统治。任何一个政权在进行统治的时候，都需要为自己进行合法性的论证，这也就是统治的道义基础的根本问题。
政治哲学长期以来都为统治合法性进行了论证。人们的理论倾向尽管不同，但都试图从规范的角度来论证权威合法性的基础。从由谁统治，到如何进行统治，都是其合法性论证的内容。柏拉图式的理想国实际上是哲学王和护卫者的统治，而工商阶级只是从事生产和商业，不需要参与国家和社会的治理。这种贵族政治和精英统治的理论长期以来成为一切政治保守派的主要理论支柱。民主理论家们也一再地批驳柏拉图式的精英统治论，试图论证在平等自由的基础上的多数人统治是必要的，也是可行的。只是主张自由民主的理论家们采纳的理论基础也不尽相同，其中典型的是社会契约论和功利主义。尽管这两种理论的倡导者属于不同的思想家或理论家，在他们之间也发生过持久的争论，但其最终结论或归宿却均指向民主统治的合法性。
社会契约论可谓源远流长，在古代希腊即已经萌芽，到近代则随着反对专制主义的倾向而进一步发展。该理论的基本原则认为，合法的道德准则是出于人们之间的协议，人们不是受所谓客观的道德教条所约束，而是受自愿作出的承诺所支配。社会契约论的一种表述主张，一个社会具体的道德准则、经济和政治体制出自其特定的非道德的环境，它们是经过讨价还价的过程而产生或确认的。其他形式的社会契约理论则把契约看作是保护事先已存在的道德构架，这些构架经常以个人权利的形式出现。英国“光荣革命”的理论家洛克则以社会契约论来论证公民权利的神圣性。他认为人们结合成联合体时各自放弃单独行使的惩罚权力，交由他们中间指定的人行使。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”[1]人们自愿放弃一些权利是为了更好地保护自身的安全、财产和自由。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的主要的目的，是保护他们的财产。”[2]可见，洛克与他以前的英国政治哲学家霍布斯在理论上的最大差别为：统治者是参与订约的一方，是从订约的人们中推选出来的，因而也受契约的限制。如果他们不履行契约，不能保障大家的权益，人民就有权反抗，甚至推翻他们，另立新的统治者。但是，一个没有违背人民委托意志的合法政府则是不能反对的，否则就是叛乱行为。洛克强调，人们在制订契约时只让出一部分权利，还保留着生命、财产和自由等不可转让的权利。这些都成了自由民主理论的经典论述。
自由民主理论的另一个基础是功利主义，其基本倾向主张，一切立法、政府政策和道德原则的最终判定标准是其实行之后可能达到的功利水平。功利主义是经验主义的理论，以人的感觉所表现出来的快乐作为判定的基本出发点，而精神的安宁则是在此之上的更高的衡量指标。由此而推导出的原则是：个人从事经贸、拥有财产、政治信仰自由、表达与创新的自由可以促进个人功利和社会总体功利的最大化。功利主义也是结果论的伦理理论，因为它以行为或伦理准则未来可取的结果为判定善恶的基准，而不只是纠正过去的错误。因此，功利主义也经常引起社会改革家和进步思想家的兴趣，他们常把科学技术带到政策的形成过程。从这个意义上说，功利主义也是一种“理性主义的”理论，其倡导者相信科学可解决社会问题并可实现社会和谐。而且，功利主义者自称不受任何别种意识形态的狭隘教条所束缚，这些意识形态经常自认为服务于一部分特定人群的利益，因为功利主义者强调自己的判断是从一个“理想的”或不偏不倚的观察者的角度作出的，所促进的是普遍利益而非狭隘利益。
功利主义理论的基本着眼点是认为社会具有其可观察和度量的“功利函数”，这是由个人的功利函数的总和来构成的。现代功利主义的第一个系统阐述者边沁在《政府片论》中论证了这一原理。他试图找到这样一种“伦理科学”，它以人的行为的某些可观察的特性为基础，能够将此在数量上最大化，从而不把对行为和政策的评估建立在纯主观的、抽象的、形而上学的基础之上。一项行为之正当与否，并不在于它是否符合自然法的规则，而在于它能否让人产生快乐或幸福。在边沁看来，痛苦和快乐是支配人的两大主宰，仅此足以决定人们应当做什么，以及决定怎么做。边沁认为，在经济领域，个人使自身幸福最大化的行为可自然地导致资源的最佳配置，从而使得社会的总体功利也最大化。当然从逻辑上说，从个人追求自身利益最大化何以推导出社会利益的最大化，特别是资源的最佳配置，功利主义者的论证并不很严谨，他们需要证明的是，当每个人只是追求自身利益最大化时，同时也能够保证社会总体幸福的最大化。这里的关键点是个人之间利益的冲突，边沁对此的解决方案是诉诸法律的制裁，从而使个人利益的最大化得以促进社会收益的最大化。
为了绕开边沁理论遇到的这一困难，密尔突出强调了“最大多数人的最大幸福”这一标准，即不只是以个人利益最大化为出发点，然后补充说经过恰当的措施便可使总体幸福最大化。而是以最大多数人总体幸福的增加作为一个独立的衡量标准。密尔的这一强调的确弥补了边沁功利主义的某些弱点，照此标准，社会经济政策和立法的准则便可以避免个人幸福与总体幸福之间可能出现的冲突。密尔正是以此而展开了他对自由主义经济、社会和文化政策取向的系统阐述。在他看来，以最大多数人的最大幸福为出发点，就不应当随意干涉个人的选择自由，个人的行为只要不侵害他人或社团，便不应予以追究。而当一件事情让个人或集体去做都合适时，他宁可鼓励个人去做，因为这样可以锻炼个人，造成总体幸福的增加。
社会契约论和功利主义的理论出发点虽然悬殊，但都论证了统治权威的合法性之根源。一个论证了权利的天经地义，政府的合法性建立在被统治者自觉表达同意的基础之上。另一个则以人的幸福感的增加作为标准，也就是从经验上论证了增进人民福祉的权威才是合法的。这些论述离现实社会并不遥远。让人民当家作主，是一种朴素的民主原则，其理论根据不外乎使政府权力建立在社会大众自觉表达的同意之上。未经人民同意，任何政府的命令和政策的合法性都会受到质疑。任何一个社会，无论其选择怎样的社会制度，最终目的是发展生产力，提高人民生活水平，也就是增进广大人民的福祉。这是实行改革开放的中国人在纠正极“左”空头政治和“阶级斗争为纲”的错误时得出的最重要的经验教训。
二、落实公平正义，促进政治民主
一个社会能否实现公平正义，直接关系到其公民的基本权利和切身利益，因而直接关涉到社会的民心所向。事实上，世界各国相当一部分民怨的根源在于对社会公正问题处理不当，引起民众的反弹。当公平正义问题日积月累，统治者又毫无作为，听之任之时，最终就会酿成社会革命。而民主政治的优势也正在于，它让民众参与公共事务和政治决定，因而在公共决策方面解决了公平正义的问题，从而部分地避免了权威合法性的危机。
政治哲学讨论公平正义问题同样源远流长。传统的对正义的诠释源自柏拉图和亚里士多德所提出的基本规则，如柏拉图认为正义即是让每个人得其所应得。而在其学生亚里士多德看来，正义意味着同等地对待同类对象，区别对待不同的对象，区别对待的程度应当与其不平等的程度成比例。这也就是伦理的普适性标准问题。人们将此概括为形式规则，或者叫合理性原则，它要求在进行区别对待时必须给出某种能够成立的理由。这一规则本身并不包含一切人平等的前提，而只是一种形式的规则。因此，正义原则在当初提出时并不是与人格和社会平等相关的规则，只是随着社会实践的发展，人们才逐步在正义的基本含义中加进了平等也就是社会正义的内容。
正义分为实质正义与程序正义，实质正义又被称为社会正义，主要指社会资源和要素分配的结果须符合正义原则。而程序正义则是形式的原则，一般不重视分配的结果，而是要求分配的程序符合正义的要求。因此，程序正义与实质正义在对待平等对象上的态度是有差别的。实质正义要求分配结果的实质性的平等，如罗尔斯所强调的：“所有社会价值（自由、机会、收入和财富以及自尊的基础）平等地分配，除非是这些价值之一或全部的不平等分配应当对每个人都有利。”[3]这里涉及分配结果的平等问题，罗尔斯把生产与分配相区别，要求社会所生产的东西应当被看作是共同资产，其不平等分配必须有充足合理的理由支持。实质正义关系到社会益品分配上的平等，过度悬殊的分配，尤其是社会两极分化，大部分财富积累于少数人之手，而大多数人则所得甚少，不能过上有尊严的体面生活，让人们的社会观感恶化，往往会激发起强烈的社会不满，成为动荡之源。
程序正义或形式正义则有所不同。程序正义原则把个人分为不同的类型或范畴，只是要求适用于这些类型的诸多规则应当内在一致，而不是对不同人采用不同的规则，制造各种各样的特权。通俗地说，程序正义要求“同等情况同等对待”，这是不同于实质正义的另一种形式的平等原则，对规则适用的无特权。当然，用于具体的情况，总有一些例外。例如在西方社会所普遍采用的累进所得税制度便是区别对待的典型，它把所得税率与公民的个人收入类型联系在一起，有意地区别对待不同收入的公民。然而，这种税收政策表面上看起来是为了维护程序正义，其实主要考量的是社会正义或实质正义，或者是一种复杂的形式正义，即同等收入的人同等对待，而不同等收入的人不同对待，因而在普遍的公民范围内还不能算是纯粹的程序正义。
形式或程序正义在法治上的表现便是按照正当的程序进行审判，法律面前人人平等，不得因为身份、地位、种族、阶级的差别而让一部分人拥有司法特权，可以凌驾于法律之上。同等情况同等对待，同样的公民不得因为身份、地域、教育程度等的差别而受到不正当的区别对待，比如，过去城乡二元对立体制中遗留下来的所谓普遍平等的公民待遇问题，经常成为社会不满的根源。原告与被告在法庭上同样有权为自己辩护，捍卫其公民权利，这也是程序正义所要求的。
正义与平等的关系相当复杂，也是政治哲学家们长期激烈辩论的问题。即使在自由民主主义者内部，观点也不尽相同，从自由至上主义者只强调程序正义而搁置实质正义，到罗尔斯这样偏“左”的自由主义者既强调程序正义又兼顾实质正义，其观点上的差别比较明显。但基本立场仍然是以自由平等公民权利为基本点。一般认为，哈耶克、弗里德曼、诺齐克是程序正义的坚定发言人。他们的理由是：结果正义或实质正义在实际操作中几乎不存在实现的可能，而且往往因为结果正义的各种标准的复杂性和不可操作性导致对人的权利的无端干涉。要想在每件事情上都符合结果正义几乎是徒劳的，而且事实上，人们有各种各样的理由要求结果正义，但经常是适得其反。
无论理论家在实质正义和程序正义问题上的侧重有多少差异，但除了少数极端保守主义者以外，大部分人都认为，必须以某种方式关注并解决公平正义问题，而不是扩大不公，让社会不满和矛盾尖锐化。中国经过改革开放的多年实践，较好地解决了公民自由选择的问题，尤其是实现了公民自由进入市场进行交易的权利，这与计划经济时代一切由政府管起来的做法显著不同。但是，也应当看到，仍然存在一些实质正义和程序正义上的问题，需要认真对待并加以解决。政府为维持社会稳定投入了大量的人力和物力，但社会恶性事件仍时有发生。这就产生了一个动态稳定的问题，也就是怎样维护稳定是合理、明智的。
政治民主也是政权合法性的根本保障。就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫做人民的统治，即最终的政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是一个社会人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和制，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。“自由民主”在现代政治词汇中指的是这样一种政治体制，它赋予个人权利以特别的宪法保护，以防止以多数人的名义进行的侵犯；“社会民主”描述的是这样一种政治制度，它在通常意义上的自由权利之外，还存在着相当程度的集体行动以创造社会和经济平等。
民主并不是空洞的口号，而具有一些可验证的特征。尤其是在20世纪世界政治发展之后，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：（1）定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；（2）采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；（3）保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。就第一点来说，统治者是否遵循人民的意志，不在于其口头上的宣示，而在于在制度上是否允许人民通过真正的定期的选举来表达自己的意志。而且，真正的选举必须是有竞争者的选举，是不同观点间的竞争，因而使得选举的结果能够改变政策及其制订者。再说第二点，一个国家如果出于道德或其他的理由否定了相当数量的公民参与选举的权利，比如不允许少数民族和妇女参与选举，则算不上政治民主制度。就第三点而言，这是民主制度区别于简单的多数统治制度之处。因为后者只是在一切政治问题上由多数人的选票、或由得到多数选票支持的官员来决定。但少数人的权利有可能在这种滥用的多数选票中遭受侵犯。因而宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，在诸如基本人权的问题上，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限，以防止苏格拉底之死这样的悲剧重演。
政治理论家从不同的角度为民主辩护，这些立场相互之间有时并不一致或统一，但其结论却均指向民主的必要性、合理性和可取性。社会契约论可以直接为民主制度辩护，因为政权的合法性建立在被统治者的同意基础上，这种同意显然不是少数人、而是民众多数所表达的同意。如果只是少数有特权的人的同意，那就不是社会契约，而是个别人或少数人私下的协议，把政权当作私有物相互授受。
功利主义者也是民主理论的热情辩护者，他们从民主制度运作的结果推论出其作为一种政府形式的可取之处。功利主义者对此的论证也分为个人主义与集体主义的立场。因为像边沁和密尔等人所考量的制度运作结果是对个人而言的个人功利的总和，而集体主义的功利主义者则从团体或普遍功利出发。如果仅从物质收益的角度来论证民主制度，还是比较无力的。因为民主制度下人们的物质生活水平与其政治制度运作间的因果联系并不明显，有时候还相当复杂。假如一种专制制度在相当时期内提高了社会的一般生活水平，而类似的实行民主制度的国度却并未达到同样的水准，那是否意味着民主并不比专制更可取呢？因此，功利主义者一般也不从物质收益来论证民主制度的优越性。他们通常用更强的论据来论证民主制度，即民主制度把权力在人民中间进行分配，因而最可能避免由于权力集中于少数人导致的权力的滥用。如果某些领导集团真的滥用了权力，则民主制度本身存在常规的程序使人民阻止这些集团继续掌权。而非民主的制度则不具备这种自我更新和改革的功能，通常需要通过政变、暗杀、最高政治人物自然死亡等事件来改变政策，但人民对之后的政策取向仍然缺乏控制，因而主观随意性仍然很大。
从功利方面论证民主总有一些弱点，主要是诸如个人权利、平等和公正等并不总是依赖于功利和效率，因为这些要素构成了支持民主的独立论据。因此，把权力交给人民的最重要依据在于，政府公共权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，因而由人民拥有权力实行自我治理是权威合法性的根本立足点。公民在政治权力面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有当家作主的感觉，对于社区的责任心和心理上的满足程度也最大。正因如此，著名的功利主义者密尔从结果论及民主时也并不完全诉诸功利的考量，而是强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。[4]他强调，民主制度鼓励人们理解问题，提出并表达自己的观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者。因此密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。显然，密尔的这一论证已经超出了古典功利主义的基本原则，因为个人的智慧、道德能力、全面发展和积极参与决策与个人或社会的功利并不存在必然的联系，尽管这些能力的发展往往会促进社会功利的增加。因此，这种关于人的理性发展的目标实际上也接近自然权利的理论。
除了功利主义的论证以外，对民主还有其他方面的论证。自由民主理论家所依据的多元论是其中之一。可以把多元论看作是社会科学家对民主的描述性阐述，因为民主的制度都主张并支持文化多元论，多元论也是对民主的一种辩护。其理论根源可追溯到美国开国之初的联邦党人，麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中接受了霍布斯对人性的基本观点，即人是自私的，总是利用机会来统治其追随者。为了阻止主导的个人或团体控制政治秩序，麦迪逊认为有必要广泛地分配权力。而民主正是可最好地服务于此目的的政府形式。麦迪逊的这一观点之所以被称为多元论，是因为他主张权力的多中心配置方式。在他看来，广泛地分配权力，而不只是宪法上的牵制与平衡，可最好地防止暴君政治。多元社会可防止专制主义，而民主则通过允许竞争的权力中心间的讨价还价来促进社会的多元化。可见麦迪逊的多元论与功利主义的权力分配论有异曲同工之妙。而且，这种多元论与强调民主政治中团体生活的作用和价值结合在一起。[5]由此可见，民主实际上是一种分散权力的制度。权力高度集中于政府之手，让社会本身在公共管理上只是被动地服从，同时对政府权力的运用缺少应有的监督和控制，就难以避免公权力的滥用。
综上所述，政府权力的合法性之根本在于其道义基础，从社会契约论和功利主义出发进行的论证都要求政府权力来自人民的同意，并且致力于促进民众的福祉。落实公平正义包括实质正义和程序正义，发展政治民主，是权威合法性的中流砥柱，是克服社会不满、实现长治久安的根本保证，也是促进民众参与政治和法治，锻炼其社会管理能力和智慧的重要举措。
（本文系“985工程”三期整体推进社会科学研究项目的成果，项目编号：2011SHKXZD017）
注释：
[1][2][英]洛克.政府论[M].北京：商务印书馆，1964（下）:78，77.
[3]John Rawls, A Theory of Justice [M]. Harvard University Press, 1971: 62. [4]John S. Mill, Considerations on Representative Government (1861), in Marshall Cohen, ed., The Philosophy of John Stuart Mill, New York: Modern Library, 1961：401-406.
[5][美]麦迪逊等.联邦党人文集[C].北京：商务印书馆，1980：第10篇.
