摘要：经济和社会领域取得的发展超前于政治改革，政府官员腐败和滥用权力、社会分配不公等问题迫切需要进行政治体制改革。改革的目标是确立社会主义民主与宪政，厉行法治、政府权力分权制衡。政治改革需要有实施的路线图包括时间表，否则将流于形式和空谈。对于政治民主的体制改革，先党内后全民，先基层后中高层，从间接到直接的民主选举；对于分权制衡的体制改革，需要明确国家权力机关之间的相互监督牵制，人民代表大会的常务委员专职化，明确司法独立。在政改的推进程序上，实行局部试点，取得经验，逐步推广，避免大震荡的改革方式。

关键词：政治改革 路线图 民主 法治 宪政

中国的改革开放在经济和社会领域取得的发展成就举世瞩目，不容忽视。可是，也必须看到，经济改革超前于政治改革，虽然经济总量上取得较大的发展，但社会分配的不公问题没有很好地解决，政治腐败相当突出，政府机构实际上的垄断运作，缺少必要的监督和制衡，都使社会的不满和矛盾显露，社会不安定因素逐步增加。所有这一切都要求进行政治体制上的改革，通过扎实地推进民主、法治和分权制衡来解决公权力运作的制度问题，以克服权力过于集中不受监督所带来的众多弊端，保障并促进社会的和谐发展。

经济发展呼唤政治改革

有关中国经济发展的独特道路的讨论引起了世人的许多关注，有些人甚至乐观地认为，按照目前的政治体制方式运作不变，中国经济还可以再延续三十年的高速发展。但在事实上，纵观世界上许多现代化国家的发展经验，没有良好的政治体制保障的经济发展难以持续。

当前中国经济的发展中比较普遍存在的问题，引起民众关心和担忧的问题，集中表现在政府官员腐败，利用职权收受贿赂，进行权钱交易。其严重者形成了所谓既得利益集团，以一些方式控制了政府的决策和公共政策为其谋利，而偏离了公共政策为民众服务的大方向。这些虽然还未完全形成全局性的状况，但存在问题的严重性值得警惕。

经济发展中大量的公共工程均由政府官员分配给生产和经营单位，一些企业为了得到销售产品和服务的合同，通过向政府官员行贿来取得对自己有利的地位。目前比较普遍的现象是，根据程序需要进行公开招投票的工程，往往因为背后的暗箱作业而交给了资质差的关系户经营，使得质量不能得到保证，纳税人交纳的公共税收不能高效地用于公共事业，造成公共资源的巨大浪费。而且，一些公司在取得了工程合同以后，自己没有精力或不愿意实际施工，而是再分包给许多资质更验证保证的企业，于是层层分包，监督环节不力，质量更难以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人经济活动，为了得到官方的许可证或提供必要的支持，当官员企图以此来寻求私人的好处时，商人们也经常以一些方式行贿官员，以得到地自己的优待。

所谓寻租活动，即是政府官员利用自己手中所有的权力向社会寻得租金，以中饱私囊。可以寻租的对象很多，从大大小小的公共工程，到各种各样的许可证包括批文，公有土地的征用、拍卖使用权，再到各级政府官员的职位，等等，不一而足。目前所有这些环节的任何一处只要缺少公开透明、严格的监督，就可能成为政府官员寻租的对象。他们可以由此向有关人士索取报偿，结果是肥了自己，损害了公共利益和社会的公正。如今存在的买官卖官、官商勾结、公共建设工程质量低劣等等现象，均与官员的寻租活动直接相关。

美国政治经济学家布坎南分析了政府的寻租活动是政府失灵的一个原因。这是指投票人包括其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力(如游说和行贿等等)，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。如纺织业寻求政府的关税和配额的保护，以排斥国外厂商，维持本行业的垄断地位，以获取高额利润，其超过行业平均利润的部分就是经济租金。寻租行为具有非生产性特征，其前提是政府权力对市场交易活动的介入，从而导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本。在市场经济条件下，最常见的寻租行为有：政府定价、政府的特许权、政府关税和进口配额、政府订货。寻租活动容易导致资源浪费和不合理配置，社会成本提高，政府官员贪污，因而需要通过公共选择的制度安排来纠正，也就是通过宪政民主的契约来限定权利和创造新的权利。“所提议的宪法革命包括对获得可接受程度上有效的结果所必需的行为限制的相互协定。”[1]以此来克服包括政府官员寻租活动的各种违法行为。

为了克服官员的寻租现象，就需要把权力关在笼子里，要求政府的活动公开透明，接受社会全方位的监督。腐败不除，国无宁日，民无安心，人民所创造的社会财富将集中于腐败的官员之手，并且大量转移到海外。这是最大的社会不公。实践证明，不受制约的权力是相当危险的，它与各级政府权力高度集中于个人之手相结合，往往会出现个人专断、主观随意的统治，甚至法治也对其无能为力。关于限制和监督政府权力，我国的政治体制制订过一些原则，但其本身仍然显得笼统，而缺少制度上实实在在的具体规定，因而迫切需要进行相应政治体制的改革。

早在改革开放之初，鉴于文化大革命的惨痛教训，邓小平在提出经济改革开放政策的同时，也认真思考了政治体制改革的问题，他强调组织制度和工作制度的重要性：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[2]

分配正义是当前中国社会面临的另一个突出问题。虽然经济总量有了较大的增长，但在经济分配上仍然存在较大的贫富差距。地区间的差别，不同收入群体间的差别相当严重，有些方面还在继续扩大。“城市像欧洲，农村像非洲。”财富高度集中于少数人之手，增加社会收入观感上的悬殊和对立。诚然，任何一个社会的收入不可能人人完全相等，绝对平均分配的社会有可能滋长懒惰之风，缺少生产和创新的积极性。但是，一个社会收入差别过大，少数人手中集中大量的财富，而广大的民众则相对收入较少，这种相对的剥夺感引起的社会不满将是社会不满和动荡的重要根源。人们对于一些政府官员冷漠对待民众的安危冷暖，只顾自己和利益集团积累财富深恶痛绝。对特权现象的仇视往往以一点小事、小冲突即引发大规模的群体骚乱事件。收入分配上的不公需要对分配体制进行深入的改革，而仅靠现有经济分配方式是难以做到的，必须通过政治的改革予以解决。

政治改革目标设计

无论从经济和社会的持续发展的要求，还是从克服腐败、建设社会和谐的普遍要求来看，政治体制改革都十分必要，已经到了刻不容缓的时候。这就需要确立政治改革的目标，即我们究竟在政治上建成怎样的制度，基本要求和规定是什么。其关键正在于民主、法治、宪政和公民自由权。

关于体制目标的设定，通常有所谓顶层设计一说，即由最高层先设计好体制改革的方案，然后通过现有政权组织自上而下地逐步实施。我国的改革开放的政策看起来是以这种方式进行的，自1978年下半年的中央工作会议到年底召开的中共十一届三中全会，最终确定了改革开放的基本路线和方针，然后通过政权组织自上而下予以贯彻。尽管如此，经济改革所设计的目标如果得不到中下层管理者的支持和民众的认可，仍然只是空谈。而且，在贯彻改革开放的经济政策时，不时地遇到一些新情况、新问题，正是通过及时地向高层传达，高层相应地做出调整，才不断地将经济改革推向前进。因此即使是经济和社会改革，也离不开顶层设计与基层互动相结合。所谓“摸着石头过河”是改革实践的一种通俗的说法，即根据实践中的经验不断进行调整，向前推进的改革方式。但即使是摸着石头过河，也有确立目标与根据实践中的经验进行调整相结合的含义。过河是根本目标，也就是事先已经确定了基本的目的；摸石头是一步步试探、试验，即具体的实践，根据试验的结果及时调整方向和过河的方式。两者缺一不可。

政治体制的改革同样离不开顶层设计与基层互动的结合。这就是基本目标设计与基层具体实践之间的互动。从根本上说，目标设计也不能脱离人民群众的具体实践，完全脱离民众的政治体制也许能够暂时建立和维护，但不可能持久。或者说，当一个过去一段时间里看起来适合社会发展阶段的政治体制不再能够符合变化着的社会状况和民众的要求时，改革的要求和呼声就会出现，社会革命或变革就必然发生，最终被新的政治体制所取代。就整个人类文明史来看，各个国家几种不同的政治体制的变革、演进，最终导向民主的体制，这是普遍的规律，而不是特例。而在变革的潮流中，统治者本身的态度和应对举措，往往决定了国家和朝代的兴衰存亡。抗拒来自民众的变革要求，死守旧的体制不放，最终被革命所推翻。而及时地了解民情，有意识地 (有时候也有被迫的成分) 适应变革的要求，因势利导，及时推进社会变革，避免大动荡式的革命，则不失为明智之举。而这种适应变革的过程就伴随着政治体制改革的设计和实施。

面对今天中国社会的现实状况，同样到了必须明确政治体制改革目标的时候了。

首先是民主的政治体制。民主作为基本政治体制目标，得到了中国自辛亥革命以来几乎所有政治领导人的肯定，包括中国共产党人。中共领导人毛泽东在延安时期即许诺通过实行民主来避免历史周期律。1945年7月4日下午，毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客。黄炎培直接询问毛泽东：中国共产党能跳出这个周期律吗？毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培接着说：“这话是对的，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期律，怕是有效的。”[3]

这大半个世纪前的民主承诺，仍然是当前中国政治体制的首要目标。制度化的民主体制建设，仍然是一项有待实现的艰巨任务。就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国，民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言，民主分为直接民主与间接民主，前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。

总结人类多年的政治实践，民主具有一些经验可检验的特征。通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性（而不是表面上）改变政策及其制订者；二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。为了防止少数人的权利有可能在滥用的多数选票中遭受侵犯，宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。

没有自下而上的选择，包括对政治领导和政策的选择，就没有实质性的民主。有选择，才有鉴别。无论是在执政党内部还是在政府机关，其政治职位的候选人不能只由少数人私下里商量决定，然后以惟一的候选人的方式供代表或公民们投票决定。这只是形式上的投票，而无实质的政治选择，代表和公民们的意志表达受到了限制，自下而上通过多数人意见影响政治决定和政策的民主机制就无法正常发挥作用，对于政治领导人和政策的监督就有名无实。

民主体制既然是公民个人根据自己的判断参与的政治选择，个人结成群体从事政治活动也就是自然的事情。按照多元论的观点，民主过程是一套基础规则，不同的社会团体可依据这些规则而追求自身的利益。没有这些基础，社会就会堕入人与人像狼一样的逐组相互撕杀。在这些基础规则之内，团体的多元化对社会中任何一个成分的权力实施了制约。而此时的多数派是经常变动的，即不同的少数派团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票的多数。由于这种多数不是恒久的，并不存在一个总是占有多数票的主导团体，因而各个少数团体在民主的制度中均可发出自己的声音，并在决策中占一席之地。正如达尔所说：“宪法规则之所以是重要的，因为它们有助于在政治斗争中决定哪些特定的团体处于优势或劣势。”正是宪法之外的竞争性的权力平衡使我们免受专制主义之害。“因此，政府决定的作出不是围绕基本政策的某些事务团结起来的绝大多数的胜利大进军。而是对各个较小的团体的逐步让步。”[4] 承认并且培育团体的自主活动，各种民众的功能团体通过自己的组织学会民主决定，锻炼自身管理的能力，是多元民主的一个重要组成部分。

政治改革的另一大目标是法治。人们通常把民主与法治联系在一起，这其实已经看到了民主的制度保障的根本问题。尽管法治与民主不是一回事，但法治中的立法民主即表明了两者的紧密联系。没有法治的民主是缺少制度基础的空中楼阁；反过来，法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立法治。如果不是由人民或其代表在自由表达意愿的基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或僣主以法律的名义进行的残暴统治。因此，法治与民主息息相关。当然就基本含义而言，法治说的是一个社会的统治手段和最高权威是一整套法律制度，而民主说的是其政治的最终决定方式在多数而非少数。

法治与宪政的关系密切。宪政国家的最高裁判依据是宪法，即所有法律之上的根本大法，任何个人、法人、政党和团体都必须在宪法规定的范围内行事。尤其是出任公职的人由于支配公共财富、拥有镇压之权、承担更多的公共责任，其言行一旦违反了宪法，那就不仅要被剥夺公职，而且要受到社会的严厉制裁。为了防止一些人、尤其是担任重要行政职务的人随意违反宪法，一般都需要设计和实施所谓司法审查制度。这种制度在各国的实施形式不同，通常是由最高法院或宪法委员会等独立的机构来对本国从国家元首到普通公民的行为进行合宪性审查。尤其是对政府公务员、官员和最高行政首长，只要有人或机构提出正当的请求，就应对其行为的合宪性进行独立的司法审查。司法审查机构有权撤销任何一级行政部门发出的命令和决定，撤销各级法院作出的错误判决，在某些国家，甚至可以通过司法解释宣布通过的某项立法为违宪。这样做也是为了从制度上保障法治国纠正违反宪法的立法、行政法规和政府行为，以确保宪法的最高权威。

宪政的基本原则包括：人民主权、分权制衡、权利保障和法治。人民主权说的是人民具有至上的权利，国家的一切权力属于人民，这正是民主的根本道义基础。分权要求权力不得高度集中于一人或一个团体之手，而应该由不同的部门掌握，它们之间进行牵制和平衡。立法者和司法者不能是同一人或同一团体，行政部门也应当与立法或司法部门分开。这样，制订规则的人不具体执行规则，出现纠纷和争议时由中立的法院来裁决。不同权力部门的牵制与平衡可形成有效的监督机制，防止并及时制止政府官员的贪污腐败。

实行宪政，就必须坚决执行宪法，任何人不得凌驾于宪法和法律之上。仅就宪法而言，这里需要强调两点。第一点是，我国现行宪法对于公民权利和义务的规定尽管还不够完善，但已经比较明确，与当代国际上通行的表述接近，只是在全社会的实施过程中存在相当的差距，即宪法明文规定的公民权利得不到保障。例如宪法第二章明确规定：“第三十五条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第三十六条：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他还有公民不受主观随意逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊严不受侵犯等重要条款的规定。[5]又如1993年通过的宪法修正案第九条规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”[6]这已经明确规定了集体经济的民主管理制度，在经济民主上迈出了重要的一步。这些符合现代普遍公民权利规定的条款在实际执行中已经有了很大的进步，但由于长期人治传统和旧体制的影响，还没有得到普遍的遵守，甚至还出现国家机关工作人员公然违反这些基本公民权利的现象。不仅在基本公民权，而且在涉及我国现阶段众多就业人员的集体经济组织中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少数人说了算的严重违宪现象，这已经成了相当一些集体经济面临困境的主要原因。尤其是我们暂时还没有司法和诉讼机构专门受理对违反宪法行为的指控，因此，在违宪审查和纠错机制上还存在严重的缺陷，这也是实际违宪行为难以禁止的制度原因。同时还需要进行维护宪法权威的全民教育，以形成共识。正如中共中央总书记习近平所尖锐指出的：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[7]

我们的政治改革目标需要确立宪法和法律的权威。这里有必要引用习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。”捍卫宪法的至上权威，克服个人主观随意统治的多年积弊，仍然是一项的任务。同样，捍卫宪法规定的公民的各项权利，也需要全社会做出艰苦的努力。“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[8]

建立限权政府直接涉及政府在公众中的清廉形象以克服公信危机，涉及政府机构能否充当真正公正的秩序维护者，涉及相当一些民怨的根源。任何一种不受制约的权力机制都无法克服腐败，为此，加强监督已成全民共识。试想，一个人或少数人既是行使创制、复决、质询和罢免权的立法机关的负责人，又是拥有维护社会安定之权和庞大的行政机关的负责人，还可以通过自己的直接影响力干预司法，那将从何实行权力监督呢？为了防止行政权的无限扩大和无所不在，根本的一点是从制度上加以保证。我国现行宪法已经注意到了立法机构与行政、审判、检察机关人员不得互相兼任的问题，第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”[9]对地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员也有类似的规定。其本意是体现立法机关高级组成人员在政治职能上的专职性，以加强其监督职能，这当中正体现了权力制约的思想。

限制并监督政府权力的另一项任务是确立市民社会的权威。回顾近现代中国，每当出现政府权力遭削弱时，总会伴随着社会的整体失范、权威失落和无序状态。社会的自治能力没有培养起来，就为政府权力的进一步膨胀制造了借口。如此恶性循环，政府便一直不愿意放弃对民间事务特别是经济活动的过多干涉。克服这种现象的有效途径是在削弱政府权力、建立小政府的同时，培养和扩大社会自治能力，使得民间的各种社团包括联合会、同业公会、基金会、利益团体、宗教团体、业主委员会等等真正能够公正、理性、透明地自主运作，以代替过去由政府强制控制的那些权力。因此，发展市民社会同样是政改的目标。

政治改革路线图

确定了政治改革的基本目标之后，就是如何使这些目标落实的问题。政治改革需要有实施的路线图，包括时间表。否则，只有一般的原则规定而无具体的行动措施予以落实，那就难免流于空谈，原有不太适应社会和经济变革状况的体制形态依旧，也就无所谓政治改革可言。没有明确的时间表，把本来经过努力可以实现的政治改革目标一再拖延，一拖十年二十年，让社会和经济的问题日益积累，延误本来可以改革的时机，同样不是对历史负责的态度。有了路线图和时间表，使政治改革有序地启动、逐步深入，并让全党全民有必要的心理准备，通过政改实践逐步地学习锻炼，由易到难，由浅入深，不至于像遇到重大危机时进行休克式治疗那样造成巨大的社会动荡和震撼。坚定不移的、渐进式的政治改革，是代价较小、收益较大的社会体制构建过程。这就需要设计改革的路线图和时间表。

基于前述政治改革的目标，我国政治改革的路线图大致设计为：对于政治民主的体制改革，先党内后全民，先基层后中高层，从间接到直接的民主选举；对于分权制衡的体制改革，需要明确国家权力机关之间的相互监督牵制，人民代表大会的常务委员专职化，明确司法独立。在政改的推进程序上，实行局部试点，取得经验，逐步推广，避免大震荡的改革方式。

如前所述，社会主义民主制度的最终目标是范围广泛的公民直接选举制度，即所有各级公共行政部门的首席负责首长、人民代表大会代表的直接民选。目前全国范围内实行直接民选的还只是区、乡镇级的人民代表和农村村委会的负责干部。局部地区进行了乡镇长的直接选举，但还没有在全国推广。从理论上说，村委会是基层民众自治机构，而不是一级政权组织。只有当各级政权组织的首席负责人均实行了直接民主选举，我国社会主义民主政治可衡量的目标之一才算实现了。因此，需要确立选民逐级直接选举县、市、省乃至全国的人民代表大会代表，选举乡镇长、县长区长、市长、省长乃至国家主席的发展路线图和时间表，可以花十年时间完成这一工作。目前需要以两年时间在各个不同的地区进行试点，即在各省、直辖市先选择一些典型进行乡镇长和县长区长的直接选举试点，取得经验后以一年时间进行全国范围的推广。再以类似的方式推广直接选举市长、省长和国家主席，共计十年内予以完成。区县级以上各级人民代表的直接选举，需要推广到市、省和全国的级别，也需要在十年内予以完成。

除了形式上的直接选举以外，公共职位的选举本身也需要体现民主选择的实质，即选民的多数票实质性地改变领导人和政策。这里就有候选人的人数与被选职位的差额问题。目前的基本状况是，无论是党内职位的选举还是人大、政府官员的选举，差额的比例相当有限。中国共产党的全国代表大会代表的选举以及代表选举中央委员和修补委员，差额比例均不超过10%。而更高级别职位包括政治局委员和常委的选举仍然是等额的。区乡级人民代表的选举，候选人数目比当选人最多是多出三分之一。这样，选举人可以选择的余地还是相当有限的。虽然存在预选制度，即推荐候选人时有一定的内部选举程序，候选人的人数可以超过推荐人数较多，因而往往在确定最后正式选举的候选人名单时需要几轮投票。但由于这种预选通常不公开进行，选举人的范围和资格认定也有一定的主观随意性，因而难以避免黑箱作业，缺少正当的代表性。只有具有充分代表性的公开竞争性选举，才能充分体现民主。因此，无论党内党外，各级职务的正式选举都应该体现竞争性，以供选民选择。候选人的提名和认定也需要经过公开的民主程序，即所谓初选制度，有一定人数的选民联署提名即可成为候选人，也可以个人站出来竞选，通过赢得够格的提名人数，参与竞选。最终正式选举时的候选人的数额应该高出被选举职位数的一半以上，直至达到一倍，这样才能体现民主选择的真正意义。选民能够感到自己的投票的确能够产生实质性的改变，包括候选人当选以后的政策改变。这种将候选人的差额数达到一倍左右的各级职位正式选举也需要在十年内完成。

如前所述，我国目前的宪法构架也设计了一定的分权制衡的制度，如立法机构与行政、审判、检察机关人员不得互相兼任。但目前主要规定全国人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，省、市、县级人大常委会并无此明确的规定，兼职的情况还相当普遍，不少行政官员担任人大的常委。尤其是人大常委的专职化问题需要解决。我国县级以上人民代表大会设置的常委委员会，其委员目前均非专职，大多由政府官员、公司和事业单位的主管等人士担任，他们自己职务上的工作已经相当繁重，几乎没有多少心思和精力从事立法工作，更不要说就立法和监督政府的工作进行社会调研了。常委们通常只是开会时来几天，会议结束后就回到原单位。他们在人大机构内没有专门的办公室，也不设助理，没有调研经费。选民们甚至无法联系到他们，那将如何正常地反映选民的意愿，参与民主决策和监督政府呢？既然是代表人民行使立法权和监督政府之权，许多政府官员的任命和罢免也均由人大常委会做出，这样的非专职设置显然难以胜任。因此，政治改革的一项重要任务是县级以上人大常委会委员的专职化，一旦当选为常委，就得辞去本职工作，在任期内专职服务，反映民意，参与立法和监督政府。

民主政治是向全体人民开放、供人民选择的政治过程，选民在选择候选人、了解公共政策的决定、立法的意图和对社会公正的安排等方面，都拥有知情权，把一切置于阳光下。否则，黑箱作业中的官员状况、立法和决策只会加深民众的怀疑、猜忌和不信任。因此，公开透明是民主政治的必然要求。我们的政治改革需要在这方面认真作出努力。首要的任务是公职人员的个人财产公示。公职人员用纳税人的钱提供公共服务，能否公正使用公共资源，尤其能否避免把公共资源用于寻租，任职以后是否以权谋私，大发横财，甚至其配偶子女是否从其担任公职中得到不正当的获益。这些都需要公职人员进行财产公示，把拥有多少动产和不动产公之于众，有关部门在公职人员任职开始和结束时进行对照审查，了解是否因为职位而不当获益。这是与私人领域的公民拥有自己财产等方面的隐私权的情况是不同的。公职人员财产公示制度必须列入政治改革的计划，目前已经在广东省等部分地区一定级别的官员中进行了试点，但是离全面推广还有相当的距离，也存在一些阻力。无论如何，此事必须在一定时间内完成，从政府机关的科级干部到国家主席，都需要进行财产公示。越是高级干部，越需要向社会公示，低级干部也需要公开申报备案，供社会包括人大代表随时查阅和任职审查。如果因为阻力大而拒绝实施，那将会失信于民。即使不能在一两年全部做到，以十年时间应当完全可以做得到。此外，在立法、决策、信息公开等方面，均需要公开透明的制度保障。尤其是各级机构民主选举的结果，各级代表大会的程序和公共辩论，无论是党内还是政府内，都需要向社会公开，围绕公共政策的决定举行的听证会，候选人之间的政策辩论，都需要公开进行，并且制度化。否则，选民们不知道公职候选人的政策见解，也不了解政府政策的形成过程和所依据的原则，就难以做出合理的选择。

中国目前的执政党中国共产党集中了大量的社会管理精英，执政党本身的民主制度是否健全，直接关系到全国政治体制的运作和民主建设。党内的民主制度建设同样迫切需要认真实施。执政党本身的权力构架也有分权制衡的设置，比如党的代表大会、党的委员会(常委会)及纪委检查委员会这三个机构之间有点类似于立法、行政和司法的制度设计，当然，由于党组织的特殊性，其职能只涉及党内事务，与政府机构还不完全相同。目前需要加强党的代表大会对于党委会的监督作用，以及纪委检查委员会在维护党纪方面的重要作用，以克服腐败，制止少数人的独断专行。党的代表和党委成员及书记的选举，也离不开自下而上的提名和选举，扩大差额选举的范围，达到真正的民主竞选。从政治学的常识来说，民主指的是对社会公共职位任职者自下而上的选择，而不是少数人封闭的决定。而政党在民主政治中的主要作用是推荐自己的候选人，表达自己的政治理念和政策主张，以说服选民选择自己提名的候选人。因此，政党在民主政治中的竞争作用主要发生在社会选举的过程中。这就要求党本身的政治决定过程也是民主的。在中国目前的政治现状下，执政党本身的民主可以为全民民主做出示范和榜样，以促进全社会的民主发展。因此，以党内民主推动全民民主，是适合中国政治发展的现实路线。

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[1] James M. Buchanan， The Limits of Liberty： Between Anarchy and Leviathan， The University of Chicago Press，1975， p.180.

[2] 《邓小平文选》，人民出版社1993年版，第二卷第333页。

[3] http：//news.21cn.com/history/lishijiaodian/2012/12/27/14187388.shtml

[4] Robert Dahl， A Preface to Democratic Theory， University of Chicago Press， 1956， pp.137， 146.

[5] 《中华人民共和国宪法》，人民出版社1993年第3版，第20-21页。

[6] 《中华人民共和国宪法》，人民出版社1993年第3版，第54页

[7] 见《中华人民共和国中央人民政府网站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm

[8] 见《中华人民共和国中央人民政府网站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm

[9] 《中华人民共和国宪法》，人民出版社1993年第3版，第29页

本文主要内容发表于《江苏行政学院学报》2013年第5期，特此致谢！