1980年代，经中国共产党第十三次全国代表大会批准，在中共中央主持下，曾经自上而下开展过一次政治体制改革。这次改革从研讨到展开，前后经历了三年左右的时间。后来虽然被迫中止了，但是它在中国现代史上的影响是深远的。它的目标、基本原则和许多做法，对我国社会实现向民主政治的转型，仍然具有重大价值和参考意义；它的许多经验和教训也值得我们总结汲取。

一、1980年代中国政治体制改革的历史背景

1980年代初期，中国刚刚从文化大革命的历史大浩劫中走出来，人们开始对那场“革命”进行反思。由胡耀邦等人推动，发动了以“真理标准大讨论”为标志的思想解放运动。正是在这个背景下，邓小平于1980年8月18日在中央政治局扩大会议上发表了一篇著名的讲话，题目叫做《党和国家领导制度的改革》。在这个讲话中，邓小平指出，在“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。邓小平这个讲话获得了政治局扩大会议通过，经过媒体公开以后，在党内外引起了很大反响。按理说，邓小平的这次讲话之后，党和国家领导制度的改革就应该提上日程，但是很可惜，讲完以后就没有下文。

为什么会如此？一是当时邓小平提出的对党和国家领导制度要进行改革，是出于对文化大革命的反思，但是怎么改，他并没有更深刻的认识和成型的想法。二是当时华国锋还在台上，邓小平刚刚复出时间不长，还没有成为事实上的一把手。他提出的特别要解决党内的权力过分集中和个人崇拜问题，实际上有针对华国锋的意思。第三，党内刚刚复出的老同志在思想认识上也并没有完全统一，没有达成完全的共识。第四，当时中国的经济改革还没有开始，原有的计划体制还在照样运转，陈云等一些老人还在力图把中国经济拉回到1950年代的轨道上去，经济体制的现实还没有对政治体制改革提出客观要求。在这种情况下，当时政治体制改革还不可能很快提上党的议事日程。

1984年，中国经济体制改革从农村进入城市，进入了经济的各个领域，整个国家的形势发生了很大变化。特别是在邓小平的支持下，由赵紫阳主持起草，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，使得在改革计划体制、扩大企业经营自主权方面的一些争论逐步趋于统一。关于计划经济和市场经济方面的争论，当时有两种说法，一种叫做计划经济为主，市场调节为辅，这是陈云一贯的主张。另一种说法，就是赵紫阳提出、邓小平支持的有计划的商品经济的说法。两种观点的争论最后还是统一到了有计划的社会主义商品经济这个提法上来。赵紫阳当时给中央写过信，阐述他的看法，也和陈云进行过交流。赵认为，计划调节也要以价值规律为基础，而且也不一定完全都是指令性的计划。计划可以分为指导性计划和指令性计划两类。这样就避开了计划和市场到底谁为主、谁为辅的争论，并且实际上冲破了所谓计划经济的束缚，把经济体制改革的目标确定到建设社会主义商品经济上来。随着经济体制改革的深入，商品经济的发展，企业自主权的扩大，原有的以计委为中心的计划经济的政府经济管理体制就开始不适应了，企业自主权的扩大需要政府简政放权，转变职能，实现“政府调控市场，市场引导企业”的目标模式，这样就势必要求政府在管理体制上进行相应的调整。

经济改革和商品经济的发展，导致了经济实体独立化、经济利益多元化、经济决策分散化的趋势。这种趋势与原有的权力高度集中的政治体制、经济管理体制产生了激烈的矛盾。面对这种形势，也出于思想解放运动中对文革产生的历史和现实根源的反思，党内外、思想理论界的人们对于政治体制改革的呼声日益高涨。特别是1985年、1986年，著名的“三宽部长”朱厚泽担任中宣部长以后，报刊上关于政治体制改革的讨论日益增加，各种学术讨论会、座谈会一个接着一个。政治学界、法学界的专家学者们提出了各种各样的改革意见和方案。在社会上影响较大的，有体改所和发展组的、中央党校的、社科院的，以及各大专院校的一批人，这是体制内的，还有一些在野的。由于邓小平公开讲了要搞政治体制改革，当时的报纸、刊物这方面讨论也比较放得开，比如当时的《世界经济导报》连篇累牍进行了政治体制改革方面的报道，在社会上也形成了这样一个潮流，大家都在研究并推动政治体制改革，把政治体制改革提上日程的呼声越来越高。

参加讨论的许多人认为，我国政治体制的主要弊端，就是邓小平指出的“权力过分集中”。其主要表现是：以党治国，在国家体制上，以党的职能代替国家政权职能；在经济和社会管理上，以党委、党的基层组织代替行政首长负责制和厂长、经理负责制；在干部人事管理上，以“党管干部”代替用人单位的具体管理；在人民代表大会制度和法制建设方面，则表现为各级党委对同级人大、司法机关直接干预。关于政治体制改革的基本任务，要实现政治体制由高度集权向相对分权转变，关键要实现以党治国向以法治国转变。

到了1986年前后，由于经济体制改革逐步发展和企业自主权的扩大，邓小平也感到，原有的政府管理体制已经成为经济体制改革的障碍，政治体制改革看来不搞不行。他在1986年这一年就讲了二十多次政治体制改革，包括接见外宾以及在内部。他的这些讲话，主要出发点就是经济体制改革已经进行到这个程度了，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不下去。从内容上看，邓小平此时讲的政治体制改革实际上是行政体制改革，和他1980年提出的“党和国家领导制度改革”已经有了重大差别。他为政治改革规定的内容，首先是党政分开，解决党如何领导和善于领导的问题，这是关键。第二，是权力下放，解决中央和地方的关系问题，同时地方各级也有一个下放权力的问题。第三，精简机构。还有一个就是提高效率。这些内容，确实是经济体制改革的客观要求，但是，邓小平并没有把解决政治体制中的问题上升到发展民主政治的高度。

几乎就在邓小平重提政治体制改革的同时，国内和党内的反对改革的左派势力抓住当时宽松政治环境下一些人的言论和政治体制改革研究中的一些观点，利用1986年底上海等地发生学潮的时机，再一次发动了反对资产阶级自由化的运动。从1980年开始，他们先是提出“清除精神污染”，以后又提出反自由化，几乎是每隔一年再提一次这类主张，并且都得到了邓小平的支持。1986年底这次反自由化，再一次得到了邓小平和党内老人们的支持，并直接导致了党的总书记胡耀邦的下台。

主张进行政治体制改革的邓小平为什么同时要支持“反对资产阶级自由化”？其实这并不奇怪。邓小平从来都主张要有两手，“两手都要硬”。所谓邓小平理论，无非就是两句话：坚持四项基本原则，坚持改革开放。从1979年3月邓小平在理论务虚会上发表《坚持四项基本原则》讲话那一刻开始，这一格局就已经奠定了。邓小平本人曾多次讲过，四项基本原则是毛泽东的老东西，不是他的新东西。他之所以重新强调老东西，是为了寻求与毛泽东时代对接，为共产党确立执政的合法性基础。只有改革开放才是他的新东西，是他的旗帜。这里，蕴含着邓小平的两条政治底线：坚持四项基本原则，其核心是强调党的领导，他绝不容许在他手中葬送共产党的政权；坚持改革开放，他需要靠改革开放来挽救党，挽救这个国家。这两条底线，都是为了同一个政治目的，即巩固党在中国的统治地位。每当他感到改革开放威胁到党的领导地位时，他就会出来大讲反对资产阶级自由化；每当他认为改革开放遇到障碍时，他就要出来大声疾呼“不改革就是死路一条”。改革开放以后，邓小平虽然从不讳言他主张对党和国家领导制度进行改革，但他的出发点是为了改善这个制度，而不是为了改变这个制度。邓小平从没放弃他对西方国家多党制和三权分立、议会制的否定性看法。差不多每次讲到政治体制改革的时候，他都要说上一段绝不照搬西方那一套的话。他所反对的资产阶级自由化，首先就是指这个。1986年前后，党内外政治体制改革的呼声日益高涨的情况，不能不引起邓小平的警觉，加上党内反对改革势力的煽风点火，以及党内老人们对胡耀邦“纵容资产阶级自由化”的长期不满，导致了1986年底反自由化运动的发生。

党的政治路线事实上的这种左右摇摆，对党内外已经开始的政治体制改革研讨产生了很大的消极影响，也给那些主张和从事政治体制改革的改革者带来了重大政治风险。但是不管党内左派势力如何企图压制这场即将到来的改革，至少邓小平在表面上是支持政治体制改革的。这就在中国造成了一种自上而下、由党内开明领导者主导进行政治体制改革的可能性。而恰恰又由于当时处在实际操作一线的中央领导层是胡耀邦、赵紫阳这样的开明领导人，他们有远见卓识，又善于把原则性和灵活性结合起来，这样，政治体制改革能最终提上党的日程，就不难理解了。

二、政治体制改革主题的确立与制约条件

1. 政治体制改革方案制定的大体过程

在邓小平反复表明他的主张，要进行政治体制改革，党内外对政治体制改革的呼声也日益高涨的情况下，政治体制改革研究和方案设计工作也在中南海拉开了序幕。从1986年初开始，在中央总书记胡耀邦主持下，中央办公厅调研室着手收集政治体制改革方面的资料和研究这方面的问题。但出人意料的是，由中央正式决定的政治体制改革研讨工作，并没有交给胡耀邦主持，反而交给了当时任国务院总理的赵紫阳。为什么会这样，是谁做出这样的决定，目前尚无资料可考，但从这种安排中，人们已经不难解读出，即将召开的党的十三大上中央人事安排可能发生的重大变化。

1986年9月18日，赵紫阳召集中央政治体制研讨小组的几位成员开会。会后，他给邓小平和中央常委写了一封信，信中说，根据中央常委的意见，成立中央政治体制改革研讨小组，由赵紫阳、田纪云、胡启立、薄一波、彭冲五个人组成。这个小组定名为“研讨小组”，是因为它不是权力机构。研讨小组的职责是：为政治体制改革探讨思路和设计蓝图，提供中央政治局常委决策。要在第二年10月党的第十三次全国代表大会之前，把有关政治改革的头绪理清楚。赵在信中还提到，要在研讨小组下面设立一个办公室，办公室由鲍彤、严家其、贺光辉负责（后来又增加了周杰）。授权办公室挑选10到20名有研究能力者组成工作班子，负责搜集和阅读资料，召开座谈会，研究问题，提供建议。

10月4日，中央政治体制改革研讨小组办公室（简称“中央政改办”）召开了全体研究人员的第一次会议。在这次会上，鲍彤讲到：我们这个办公室的工作是搜集资料、研究问题、提供建议。要立即展开工作，从现在开始到明年十三大，只有短短的一年时间，我们要拿出对政治体制改革的意见，起草出文件，并经中央政治局、中央全会通过，提供给十三大。鲍彤还说：研究可以无禁区，讨论中大家怎么想的就可以怎么说，没有任何打棍子扣帽子这些东西，但是宣传有纪律，因为我们现在是中央正式的研究这方面的班子，如果中央还没有决策就泄露出去，会造成党内社会上的混乱。谁泄露出去的谁要负责任。

成立的会开完以后，马上这些人都集中到中办招待所，开始了第一阶段的工作。

第一阶段的工作就是确定中国政治体制改革的含义、目标、内容、步骤。这一段大概经历了一个多月的时间。一开始是搜集大量的资料，包括把原来中办调研室收集的资料也都借了过来，有当时所谓社会主义各国的--苏联的、波兰的、南斯拉夫等国家的资料，也有西方国家政治体制的资料。同时，召开了各方面的座谈会，中央政改办在一年时间内召开了八十几次座谈会，参加座谈会的一般都是国务院部委、各省市负责人，也有全国人大、政协、各党派和工青妇社会团体的负责人，以广泛听取各个方面的意见。

11月7日、8日，赵紫阳主持研讨小组召开了第一次会议，听取了办公室的工作汇报。会议重点研究了政治体制改革的目标和内容。赵紫阳和研讨小组其他成员用讨论的方式，发表了许多看法。在这些看法的基础上，后来又经过一段时间的讨论、斟酌，最终形成了比较一致的意见，把“建设社会主义民主政治”，作为政治体制改革目标，以此与经济体制改革“建设社会主义商品经济”的目标相对应。同时，还大体确定了政治体制改革研讨的主要内容。到11月底，第一阶段的研讨工作基本告一段落。

赵紫阳委托鲍彤和研讨小组办公室执笔，起草了研讨小组给中央常委的报告。这个报告的稿子，在办公室的研究人员中进行了反复讨论修改，因为它可以说是政治体制改革研讨工作的第一个成果，也是下一步研讨工作的“总纲”，能不能得到中央常委，特别是邓小平、陈云、李先念三位老人的支持，就看这第一炮了。

11月18日，这份报告经赵紫阳审阅同意后，以研讨小组五个人的名义，报送中央常委。报告就政治体制改革的涵义和重点，谈了以下看法：“我国当前的政治体制改革有两层涵义，一是使政治体制适应于和平建设的需要；二是使政治体制适应于发展商品经济的需要。”“我国政治体制改革的长远目标是建设高度民主、法制完备、富有效率的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的。”“近期对政治体制改革的总要求，可以考虑概括为一句话：改革领导体制，调整各种社会组织的关系和职能，使之走向制度化。”报告从党政分开、党内民主、权力下放和机构改革、干部人事制度改革、发挥人大和政协的作用、健全法制、如何过渡等八个方面阐述了政治体制改革的基本内容和重点。

从11月底到12月底，根据赵紫阳的计划和给常委的报告，在中央五人研讨小组下面，先后成立了8个专题研讨小组。党政分开专题组由温家宝、陈俊生、王汉斌负责，党内民主与党的组织专题组由周杰负责，权力下放与机构改革专题组由贺光辉负责，干部和人事制度改革专题组由曹志负责，社会主义民主专题组由胡绳、有林、阎明复负责，社会主义法制专题组由畲孟孝负责，改革理论专题组由廖盖隆负责。此外，还有一个中央党校组，由陈维仁和史维国负责。党校这个组与各专题组是平行的，在党校组底下又分了七八个专题小组。中央政改办成为总办公室，负责与各专题组联络、协调和综合。

经过了四五个月的努力，各个专题小组陆续提出了研讨报告。从1986年11月到1987年5月底，中央政治体制改革研讨小组前后召开了七次会议，听取总办公室和各个专题组的汇报，并进行讨论。讨论中，赵紫阳和研讨小组的其他领导都发表了大量的、各方面的观点和意见，为最后形成“政治体制改革总体设想”奠定了坚实的基础。胡乔木、邓力群列席了大多数会议，就一些问题也谈了他们的看法。

最后定名为《政治体制改革总体设想》的给中央的正式研讨报告，总办公室从1987年5月开始起草，前后经过了无数次修改，并且数次在各专题组范围内征求意见。中央政治局于9月19日进行了专门讨论。9月下旬，在根据政治局会议讨论的意见修改后，形成了正式送审稿。9月27日，邓小平在赵紫阳给政治局常委的报告上批示：“完全赞成。”与此同时，《政治体制改革总体设想》的主要内容也写入了党的十三大报告稿。9月30日，中央政治局会议讨论了十三大报告稿，并原则通过。邓小平在看了报告稿以后说，“报告看了。没意见。写得好！”不久后，中共十二届七中全会原则通过了这两个文件。

1987年10月，中共十三大通过了赵紫阳代表中央委员会所作的报告。这标志着中共执政史上的第一个政治体制改革方案，被大会所接受，亦即被全党所接受。

十三届一中全会结束后，举行了记者招待会。有记者问新当选为总书记的赵紫阳：“大会结束以后，您准备干什么？”他冲口而出：“改革，政治体制改革！”赵紫阳这样即兴发表的意见，完全表达了他当时的真实想法，反映了他的整个打算，就是要在十三大以后，认真落实大会通过的政治体制改革蓝图。

2. 改革的核心问题：共产党要从革命党向执政党转型

中国政治体制的最大弊端，或者说核心问题是什么？邓小平对此认识十分明确，他说，叫做“权力过分集中”。集中在哪里？集中于党，集中于党的各级组织，集中于党的主要领导人。文革中有一个说法，叫做“党的一元化领导”。这个说法后来虽然不提了，但实际上还是如此。党和党的组织控制了社会生活的各个领域，甚至直到许多社会细胞，直接代行了国家政权机关和各种社会组织的职能，扼杀了各种社会组织的活力。按邓小平的说法，党管了许多不该管、管不了、也管不好的事。早在1941年，邓小平就提出，要反对“以党治国”，反对“党权高于一切”的观念。他说，我们反对国民党以党治国的一党专政，我们自己也不能搞以党治国。因此，现在我们要改革政治体制，第一个问题，就是如何处理好执政党与政治体制各个系统的关系，与社会生活各个领域的关系。所以，邓小平说，党政分开是政治体制改革的首要关键。

在政治体制改革研讨过程中，研讨小组及其办公室所遇到的工作量最大、最伤脑筋、但是认识也最一致的，也是这个问题。经济要改革，政治要改革，社会要改革，而在整个改革当中，都涉及党的领导体制改革问题。党的改革是第一位的事情，是中心环节。党的领导体制如果不改革，其它方面的改革也无法深入。因此，政治体制改革的中心环节，就是党的重新改造，关键是如何削减党的权力。一定要把绝对权力从党的脑袋中去掉，去掉了以后，党就一定能够管好，这个国家就一定能管好。

这种党政不分、以党代政的体制是怎么形成的？赵紫阳在十二届七中全会上有一个题目为“关于党政分开”的讲话，回答了这个问题，他说，党政不分“这种体制，是在革命战争年代形成的，是在频繁的政治运动中强化的，是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的。现在情况不同了。现代化建设需要发挥各种组织和各个方面的积极性，需要把各种组织的正常秩序建立起来。战争年代的体制不能适应和平时期的需要，群众运动的体制不能适应现代化建设的需要，高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。形势、任务起了变化，领导体制就不能固守原来的那种方式，这是历史条件决定的”。1962年的时候，刘少奇也曾讲过一句话：“我们过去一切目的是为了夺取政权，我们夺取了政权以后，不知道好好使用这个政权。我们现在还是党在那儿干活。”赵紫阳和刘少奇这两段话，都说明了一个道理，也是马列主义的经典原理之一，叫做组织形式和组织原则服从于政治形势和政治任务的要求。政治形势变了，政治任务变了，组织形式一定要有相应的变化，组织原则要适应这种变化。过去，我们没有掌握政权，必须由党直接组织领导夺取政权的斗争。现在，我们掌握了政权，从战争年代转入和平建设时期，相应地，党就要从革命党转变为执政党，运用掌握的政权去组织人民，动员群众。为了适应这种环境和任务的变化，必须要改革党的领导方式和领导制度。

改革党的领导方式和领导制度，实行党政分开，依据是什么？依据就是“党必须在宪法和法律范围内活动”。中共作为一个政党组织，纵然是执政党，也与国家政权机关的性质和职能有本质的不同。党要履行执政党的职能，不应该给政权机关和各种社会组织直接下命令，而是要通过法律程序，成为国家的意志，要支持各种社会组织在宪法和法律的范围内进行充分独立的活动。任何党组织，任何党员个人的活动，都必须在遵守党章的同时，遵守宪法和法律。

在研讨过程中，对于什么是“党的领导”，也重新进行了规范和定义。过去说，“党的领导是政治、思想、组织的领导”。这个说法恰恰是党政不分、一元化领导的理论基础。十三大提出，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策的领导，并向国家机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动人民群众，实现党的路线、方针、政策。实现了党的大政方针，就是实现了党的领导。那么，党还管不管干部？当然管。怎么管？依法向人大提名主要的国家领导人。其他干部，制定相关法律和制度，谁用人，就由谁管。党还要不要“思想领导”？不要！“思想领导”这个概念本身就是错的，人的思想不能领导，更不能搞舆论一律，而是要引导，要靠正确的主张去影响群众。

上述关于“党的领导是政治领导”的主张，也是赵紫阳所倡导的。1987年初胡耀邦被迫辞职，赵代理总书记，主持中央工作以后，他按照自己对党的领导的理解，首先在中央高层的工作方式上，进行了多方面的调整。过去相当一个时期，理论、文化中的一些重要问题，甚至一些影片、剧目能否上演都要中共中央审查拍板，一些重要司法案件也要由中央讨论定案。赵紫阳担任代理总书记后，这种状况开始改变。1987年夏的北戴河会议期间，放映电影《芙蓉镇》，请赵紫阳来看。看完电影以后，一位书记处书记问赵紫阳：“这个电影可以公演吗？”赵紫阳回答说：“我们是来看电影的，不是来审查电影的，以后中央不审查电影。”还有一次，湖南学生跟驻军发生冲突，军人开枪打死了一个学生。结果，官司一直打到中央政治局常委会上，军队代表、高检、高法的人都来了。常委开会，大家汇报完情况以后，政法委书记请示赵紫阳：“这个案子判还是不判？怎么判？”赵明确表示，中央要求依法办案，但不审查案件。“判不判，怎么判，由你们政法部门依法办事，我们这里不讨论。党中央对你们的要求，就是要你们依法办事。”赵紫阳这样说，就表明了一种态度，中央要求公检法依法办事，独立办案，中央不干预具体司法案件。如果这种做法坚持下去，形成制度，那么慢慢的，司法独立原则就会在中国确立起来，中国就会成为一个法治国家。

在这一段时间里，政治环境非常宽松。至少在中央常委和中央书记处的层次上，没有审查制度，不去管具体事务，不对具体问题发表意见。当时，赵紫阳所注重的一个重要问题，就是共产党要转变执政方式，或者说共产党要有新的领导方法。而这种转变，要从中央开始。党的领导是政治领导，大政方针的领导，这样就把很多问题都甩开了。中国要搞民主政治，必须以共产党的执政方式转变为前提，不然的话，不仅其它方面的改革无法深入，而且有可能慢慢使执政党丧失执政基础。

3. 党的承受力与邓小平的承受力

在1980年代的中国搞政治体制改革，政治风险很大。不仅是说共产党自身要承受风险，而且对我们这些搞政治体制改革方案的人来说，风险也很大。党内有一批从内心里反对政治体制改革的左派，他们的眼睛都盯在这件事上。“资产阶级自由化”的帽子，随时都在我们这些搞政治体制改革方案的人们头上晃悠，一个不小心，就会被戴到头上，也许会让你身败名裂。特别是1987年初那场“反自由化”之风刮起来的时候，就更是如此，用“战战兢兢，如履薄冰”来形容，并不为过。

政治体制改革一定要搞，只要能搞下去，哪怕只向前走了一小步，也会使我们国家民主政治建设前进了一大步。这既是我们的任务，也是我们的信念。那么怎么搞？鲍彤曾经对我们政改办公室的人说过：政治体制改革，“第一，方向要正确；第二，建议要可行。”所谓方向正确，就是必须在党的领导下进行，以改善党的领导为目标，不能动摇党的领导地位；所谓建议可行，就是要注意党内外的承受能力。

承受能力是指什么？

一是党自身的承受力。我国政治体制最核心的主体，是执政党--中国共产党。这个党、这个政权是从几十年的政治、军事斗争的风雨中走过来的，它有几千万党员、几百万干部，它的体制、观念、组织形式、工作方式早已经成为一种巨大的历史惯性。要对这种适应阶级斗争、军事斗争的政治体制进行改革，就必须改变原有的体制、观念、组织形式、工作方式，使之适应和平建设的需要，其艰难程度可想而知。其中，观念的改变尤为重要，也尤为艰难。

二是党的干部，特别是党的中高级领导干部的承受力。作为执政党的中国共产党，有几百万在国家各个领域，掌握着从中央到地方的各方面权力的干部。几十年的“一元化领导”，已经形成了一个相对固定的权力格局和利益格局。政治体制改革是权力再调整，也是政治利益再分配的过程。这里面包括中央和地方的权力和利益，党的部门和政府部门的权力和利益，党政部门与民主党派、社会团体间的权力和利益等，都要进行再分配、再调整。在这个过程中，势必会触及一部分干部，特别是领导干部的利益，触及一些部门、团体的利益。他们会不会接受和配合这种调整，他们从心理、观念上会不会支持这种调整，这是开展政治体制改革必须要考虑的因素。

三是中央高层，特别是老一代领导人的承受力。1980年代中期，邓小平、陈云、李先念、邓颖超、彭真等党的第一代领导人都还健在，还有一些主张积极反对“资产阶级自由化”的高层领导也都在，而且有相当影响。党内的中、高级领导层中对政治体制要不要改，改什么，怎么改，都有相当大的意见分歧。讲政治体制改革的承受能力，在相当程度上是党内高层，特别是老一代领导人能不能接受、能接受到什么程度的问题。

四是邓小平的承受力。改革开放以后，邓小平在全党逐渐树立起了领导权威。这个权威在当时，虽然还没有达到后来1990年代所说的那种“第二代领导集体的核心”一言九鼎的程度，虽然他形式上不是党的第一领导人，但在事实上他已经成为党的最高决策者，成为党内老同志的核心。在党的第十二届中央常委中，这已成为一个公认的事实。所以，要考虑所谓承受能力，首先要考虑的就是邓小平的承受能力。他能承受，才可能在全党被接受；他不能承受，在全党就接受不了。当然，这并不是说，邓能接受的东西，党内其他高层，其他老同志就都能想得通，能赞成，而是说邓小平接受了的，其他人就不会提出大的反对意见。

以上讲承受力的四个方面，在政治体制改革研讨阶段，邓小平的承受力是关键。政治体制改革的方案要拿出来，要在中央常委、政治局、中央全会、党的第十三次全国代表大会上通过，首先就需要邓小平通过。邓那里通不过，这个方案就会胎死腹中，政治体制改革也就成为一个泡影。邓那里通过了，这个方案就能得到多数老人、多数中委的支持，就能拿上代表大会，就可能被党代会、被全党所接受。

理清楚了这个关系，政治体制改革这个方案怎么搞，就比较好研究了。这就是要抓住邓小平的思想脉络，研究他说过的话，用他的思想开路。几十年来，邓小平在“改变党凌驾于一切组织之上”的状况、实行党政分开、群众团体要代表群众利益、企业厂长经理负责制等许多问题上，都有不少符合民主政治方向的说法。我们就把这些东西找出来，研究它，并加以阐发。他讲过的这个事情要落实，那个事情也要落实，最后就形成了一个方案。在起草政治体制改革总体设想的过程中，有一些比较尖锐的问题，怎么办？办法是，只要原则对头，话不必说得那么尖锐，把它磨光，使它具有弹性，留有余地。赵紫阳当总书记以后，能够大刀阔斧地在中央高层的政治生活中进行调整改革，就是借重了毛泽东和邓小平关于民主的那些话，点出了党的领导是政治领导的主题。

1987年7月底，邓小平看到政改方案草稿后，亲自告诉赵紫阳：“同意这个总体设想”，但同时点了一句，“决不能搞西方三权分立、轮流坐庄那一套”。赵紫阳立即在方案上加了一句，“决不照搬西方的三权分立和多党轮流执政”。不加这句话，邓小平不放心，没有邓小平的支持，整个政治改革方案就会夭折；加了这句话，文件就顺利通过了。赵紫阳不在乎咬文嚼字，纸上的矛盾应该由社会实践去解决。因此，邓小平继续信任赵紫阳，赵继续得到邓的支持。两个月后，这个政治改革方案得到党的十二届七中全会批准，并载入了中央委员会向十三大的报告。

应该说，近年来我们在讨论中经常提到的民主宪政、言论自由、公民权利、党派政治等问题，在当时的政治体制改革方案研讨过程中都讨论到了。但是在纳入方案时，就要有取有舍。我们当时的想法，就是上面讲的，要考虑到党内的承受能力，党内高层的承受能力，特别是邓小平等老人的承受能力。他们不能接受的东西，就不要提，否则方案就通不过、搞不成。饭要一口口吃，路要一步步走，走出这一步，几年后再走下一步可能就会阻力小很多，再下一步可能就更好走一些。现在要做的提出来，将来要做的不讲，可能留到十年后再讲，十年后和现在的政治环境就完全不同了。如果当时中央的这些老人和党内的高层干部不能接受，方案在中央政治局、在党代会上就通过不了，那就等于这次政治体制改革流产，想再发动第二次是极其困难的。这种想法，成为赵紫阳、研讨小组及其办公室处理政治体制改革的总体方案、决定各种具体的改革措施在方案中取舍的一个基本原则。

4. 关于需要把握的几个原则和对改革大体进程的设想

按照中央的设想，这次政治体制改革，是由党发起和领导的，其目的当然不是自我否定，而是自我改良，是党和国家领导体制的自我完善。因此，在政治体制改革的实施中，必须把握这样几个原则：一是保证国家的安定团结；二是兴利除弊，发扬优势；三是要有领导有步骤有秩序地进行；四是不搞一刀切；五是上下结合，党作表率，中央带头。中央认为，遵循这些原则，就能保证政治体制改革有条不紊地发展。

关于改革的大体进程，研讨小组认为，政治体制改革是个循序渐进的过程。实施各项改革，需要有先有后，有主有次。设想十三大后开始布局，党政分开、党的制度建设、机构改革和建立协商对话制度，抓得紧，通过三至五年可以有一个基本格局。其他各项改革都应抓紧做好各方面的准备工作，逐步实施，但不可能很快达到预期目标，必须有个过程，才能逐步走上轨道，配起套来。赵紫阳的考虑是，经过十五年到二十年，三到四届党代会的不间断改革，中国的民主政治建设就会前进一大步。这就是说，已经提出的目标和改革内容都是有限的，三五年的时间也只能完成一个基本格局。要实现改革的长远目标，需要后人沿着民主政治的方向、进行长期艰苦的努力。这就是赵紫阳的渐进式政治体制改革思想。他可以说是渐进式改革之路的发明人。

上述关于政治体制改革中需要把握的原则和对于进程的设想，都写入了《政治体制改革总体设想》和中共十三大报告当中。

5. 政治体制改革的展开与相关机构的设立

由赵紫阳主持的中央政治体制改革研讨小组的任务，就是向十二届七中全会提出《政治体制改革总体设想》，七中全会也原则通过了这个设想，并将其主要内容写入了十三大报告。十三大之后，研讨小组及其办公室的使命就结束了。这个一直被称为“中央政改办”的机构，从1986年10月初成立，到1987年10月的十三大后结束，前后只存在了一年的时间。在这一年的时间里，办公室顶住了种种困难和压力，很好地完成了研讨小组交给的任务。虽然它只是个临时机构，只存在了一年的时间，但它以自己出色的工作、良好的风气、开放而又敢于冒政治风险的工作态度，受到了党内许多了解内情的人的赞赏。它在中共历史上，在中国政治改革史上，在中国的民主政治建设史上，都留下了鲜明的印记。

早在7月底，研讨小组办公室在一份向中央研讨小组提出的“汇报提纲”中，就曾经说到，十三大通过政治体制改革方案后，后续工作量将非常大，看来需要从总体上研究各项改革之间的配套关系，组织有关方面抓紧制定各项改革的实施方案。为此，是否需要提请中央设立专门的综合研究和实施协调机构，建议研讨小组考虑。十三大结束后的一个多月内，中央政治局常委一共召开了四次会议，都议到了成立中央政治体制改革研究室的问题，并得到了11月14日中央政治局会议的确认。

1987年12月3日，中央正式发出文件，成立中共中央政治体制改革研究室，负责政治体制改革实施过程中的综合研究和协调工作，同时承担中央交办的有关问题的研究和文件起草工作。研究室由中央委员、中央常委政治秘书鲍彤兼任主任，中央办公厅副主任周杰、国家体改委副主任贺光辉兼任副主任。这个机构的名字是研究室，无权“主管”政治体制改革；它的责任，是研究政治体制改革，就像国务院有一个国家经济体制改革委员会一样，中共中央确实需要有一个研究政治体制改革的机构，政治体制改革也需要有一个研究和协调机构。

十三大后，各地政治体制改革方面的工作，都逐步开展了起来。进展情况不尽相同，做法也不完全一致。为了总结交流十三大后半年多的政治体制改革的经验，了解、研究政治体制改革在推进过程中遇到的困难和问题，探讨解决问题的办法，经中央批准，中央政改研究室于1988年5月中旬召开了全国政治体制改革座谈会。参加会的有各省市主管这项工作的副书记或常委，有各地政改办或体改委的负责人，也有中央相关部委的负责人。大家交流了各地政治体制改革的进展情况和经验，全国人大、中组部、人事部、监察部介绍了正在考虑的问题，全国总工会也介绍了工会十一大的筹备情况和准备进行的改革。会议对当时政治体制改革的形势做了一个基本的估计：“政治体制改革已经开始起步，但不能估计过高。已经出台的工作，有一个适应、落实和提高的过程；没有出台的工作更多，更复杂，大量的工作还在后头，任重而道远。当然也不应估计过低。十三大结束才半年，半年中出现了许多新事物、新观念，使我们沿袭了三十多年的政治体制开始发生变化。今年的变化还是小的、初步的，不够明显，但这种变化对我国政治生活，对推动经济体制改革，对建立社会主义商品经济秩序，所起的作用和影响将是深远的。”对于下一步的政改工作，会议的意见是，不搞一刀切。“本地区如何办，当然是请省委、市委、区党委拿主意。这样作出的判断比较准确，比较符合当地的实际。政治体制改革应该学习经济体制改革。农村经济改革最成功的经验，就是中央引而不发，允许探索，大胆实践。花了五年时间，大家心情非常舒畅地统一了认识，而且效果非常好。现在各省市区的政治体制改革研究机构，形式和名称都不一样，我们赞成百花齐放。我们不要求各省一定要成立或不成立专门机构，只要能把这项工作好好抓起来，采取什么形式我们都赞成。”

三、十三大前后：政治体制改革在艰难中前行

中共十三大之后，政治体制改革正式进入了实施阶段。依照十三大通过的政治体制改革方案，从中央到地方，从执政党、国家政权机关，到各民主党派、社会团体等，凡是中国政治体制中的每一个构件，每一个组成部分，都开始研究、制定自己的具体方案，并先后投入了实施。从1987年10月到1989年6月，在这短短的一年半多的时间里，政治体制改革的发展虽然阻力重重，在各个领域、各个地方的进展虽然有快有慢，深浅不同，但毕竟已经起步，在一些方面的成果也已经初步显现。

本文从以下十个方面，对这一时期政治体制改革的进展情况作一介绍。

1. 把差额选举引入党的十三大

中央研讨小组办公室在研讨刚刚开始不久，提出一项建议，在即将召开的党的十三大上就开始实行必要的改革，因为全国党代会五年一次，如果十三大不开始起步，那么许多改革就要再延后五年。这个建议得到了研讨小组的重视和支持。党的十三大采纳了中央政治体制改革研讨小组及其办公室的若干项建议，这其中最主要、影响也最大的，就是把差额选举引入新一届中委选举。

在中国，提到选举，常常在前面冠以“民主”字样，称为“民主选举”。但是，这种“民主选举”却看不到最基本的民主，选举者没有选择权，候选人从来都是等额的，而且都是由组织部门提名，并要向上级报批；被选举人之间没有竞争，既不能发表竞选演说，也没机会相互辩论。无论是党内选举，还是各级人大选举，甚至各种“人民团体”的选举，都是如此。这一“选举”方式的发明者是毛泽东。自从1945年党的七大设立中央主席的最高职位以后，就发明了这种“等额选举”，即在1名主席候选人中“选举”1个主席，在100名委员候选人中“选举”100个中央委员。到了后来，尤其是文化大革命中，被普遍推广到党的基层组织，继而又被普遍推广到党外，成为几乎所有选举的基本模式。此时如果有人要求在中国竞选，肯定会将此人定义为“资产阶级自由化分子”，或“反革命野心家”。这种选举方式的结果是，凡事先经“领导批准”列入候选名单的人，照例个个当选，虽有得票多少之分，决无当选、落选之别。这种选举根本无法体现选举者意志，名为“民主”，实际上是“党主”，上级领导作主。

胡耀邦担任总书记时，有些地方党委开始把“差额”引入某些基层选举，即允许提出略多于当选人数的候选人。在这种有益尝试的基础上，《政治体制改革总体设想》把“差额选举”的原则列入政改方案。这一原则，经十二届七中全会通过，当即在十三届中央委员的选举中采用。因为此举在全国党代会选举中尚属首次，所以差额很小，只为5%，即在大约185名候选人中选出175名中央委员。这样加了10名差额之后，立即出现一个戏剧性事件：本来中央安排邓力群进入十三届中央政治局，另有元老指望他当总书记，却因差额选举，使其落在175名中委候选人之后，不仅在中委选举中落选，更失去了成为政治局委员的资格。大会主席团转而把他安排为中顾委常委候选人，但他再度落选。这次选举虽属第一次尝试，但作为一种体制上的程序上的重大变化，让全党看到了中央坚持政治体制改革和党内政治生活民主化的决心。

2. 健全民主制度，使党的领导机构运行走向制度化、透明化

十三大报告认为，“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”发展党内民主，首要的一条，就是从中央做起，要健全党的领导制度。赵紫阳认为，要改革党的领导体制，使之民主化和规范化，不仅党代会要改革，而且党的高层，中央委员会、政治局及其常委会、书记处更要率先垂范，进行改革，这就是要确定党中央的工作制度、会议制度、议事规则和新闻发布办法。要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。

在毛泽东时期，中央开会毫无规矩，开会不开会，作什么决议，公开不公开，一切取决于毛的个人意愿。八大《党章》规定，党的最高领导机关--全国代表大会任期5年。因为毛泽东不想开九大，八大的任期被无端延长为13年。八大《党章》规定，代表大会实行常任制，年年必须开例会；但毛泽东不喜欢，第二年就没有开，第三年总算开了一次，接下去连续10年又没有开。党的全国代表大会尚且如此，八大《党章》关于中央全会每年必须召开两次的规定，同样也是一句空话。从九大到十一大，为了使毛泽东的随心所欲合法化，《党章》对中央全会是否举行例会，不作任何规定。文革以后，邓小平在党的地位逐步确立。由于邓小平和陈云的政见不完全一致，相互不愿意见面，遂使政治局会议、政治局常委会议无法正常召开，导致主持中央日常工作的总书记胡耀邦无所适从。十三大后，根据赵紫阳的建议，十三届中央政治局第一次会议规定了中央的最低限度的例会制度：每年必须召开至少两次中央全会，中央政治局要向全会报告工作；每个月必须召开一次政治局会议、每星期必须召开一次政治局常委会会议；会议对重大问题的结论必须经过表决形成。十三届政治局第一次会议还规定，中央全会和政治局会议的结论，必须分别通过公报或新闻向社会公布。

十三大后，中央要求，地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会委员。按照这一要求，在十三大后的一段时间里，各地各级党委都纷纷制定了议事规则、表决制度和生活会制度，地方各级党的代表大会的换届选举基本上都仿照十三大，实行了差额选举。虽然候选人的报批制度依然如旧，差额的比例和方式也不尽相同，但是在一些地方，确实出现了上级安排和批准的候选人落选的情况，对于约束一些干部的行为，改善干部与党员、与群众的关系，起到了良好的作用。

在政治体制改革总体设想中，还提出将来要考虑实行党的全国代表大会常任制的问题。每届代表一经选出，任期五年，在任期内如有必要，即可召开会议，审议中央委员会的报告，决定重大事宜。遗憾的是，这个设想没有时间和机会能够实施。

3. 党政分开方面的几项改革

党政分开是政治体制改革的首要关键。党政分开是指党政职能分开。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当划清党组织和国家政权的职能，理顺它们之间的关系，并使之制度化。十三大后，在党政分开方面，出台的措施最多，遇到的阻力也最大。

首先，调整中央与国家机关的工作关系。中央决定，实行党政分开后，中央财经小组、外事小组、政法委（拟改称中央政法协调小组）仍保留，职能是研究大政方针，不直接分管政府各部门的工作，政府及相应部门的负责人可参加有关小组的工作，议定事项由政府按法定程序去办。全国人大常委会、国务院、中央军委向政治局及其常委会提出的有关议题，不再经由中央书记处审议，直接提请政治局或常委会决策。这种调整，在一定程度上划清了中央与国家政权机关的职能，保证了国家机关能依法行使职权。

其次，撤销设在政府机关中的党组。到底什么情况下成立党组，什么情况下不成立党组？在研讨过程中，经过对世界各国，包括苏联等社会主义国家的资料进行的分析研究，形成了一个结论：在有党派政治斗争的组织内部，才需要成立党组（或称党团）。党组的作用，是团结领导本党成员，在组织内部贯彻党的意图。在共产党执政的政府中，是共产党一统天下，没有必要成立党组。况且，政府是行政组织，是依据行政首长的行政命令进行运作的组织，党组的委员会制决策方式与行政首长负责制是根本矛盾的。

当时的情况是，从中央到地方，各级政府部门的行政首长都是党提名的，都是共产党员，但在这些部门中又都设有党组。如果行政首长兼党组书记还好，否则党组起到的作用，就只能是与行政首长闹摩擦；同时安置干部，造成机构臃肿。针对这种情况，党的十三大修改了党章，规定：“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”这就是说，不经选举产生的领导机关，不成立党组。政府各部门是行政机关，当然不必设立党组。按照这个规定，十三大后各级政府部门都开始裁撤党组，在一年多时间内，90%的党组都撤销了，只保留了人大常委会党组、工会党组、妇联党组；共青团是共产党直接领导的，所以不设党组。政府各部都没有了党组，国务院也没有党组。

五年以后的1992年，随着政治体制改革的偃旗息鼓，中共十四大再次修改了党章，重新恢复了十二大党章的提法，规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。”由此，十三大后被撤销的中央和地方政府部门中的党组全部死灰复燃。

第三，调整地方党的组织机构和人员设置。十三大后，中央开始进行地方各级组织机构和人员调整，调整的方向是：地方各级党委不设不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委；撤销地方各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门；根据党政工作的不同特点，调整领导干部的配备，并精简各级党委机构，减少专职党务干部。通过这些措施，从机构和组织、人事安排上，保证政府部门独立开展工作，依法行使职权。

第四，改变基层党组织的职能，推行厂长（经理）负责制。早在1980年8月邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平就已经提出了取消党委领导下的厂长负责制问题。此后他又多次谈到这个问题。1987年初，在一次政治局会议上，赵紫阳提出，要改革企业领导体制，工厂由厂长担任第一把手，是法人代表，企业活动的中心。当时会上的争论非常激烈，有很多人不赞成。但是，当赵紫阳和其他一些赞成的同志，把企业党委负责制的弊端、实行厂长负责制的好处一摆，大家也就没话说了，政治局会议通过，企业活动必须以厂长、经理为中心。党的十三大再次确认了这一原则。

实行厂长负责制是经济体制改革的客观要求，也是在基层贯彻党政分开的一项重大改革。那个时候，全国有几十万家企业，绝大多数都是国营和集体企业，实行的都是党委领导下的厂长负责制。要厂长、经理真正成为企业的法人代表，成为企业事实上的一把手，要动几十万个党委、支部书记的蛋糕，工作的艰难、工作量的巨大，可想而知。但是，中央在这个问题上，决心坚定，措施有力，宣传到位，各级党委也做了大量的工作。经过一年多的努力，全国的国营企业基本完成了向厂长经理负责制的过渡，而且没有对企业的生产和经营造成大的影响。

与此同时，全国的事业单位，包括大专院校、科研院所、报刊媒体等都开始照此办理，校长、院长、所长、社长负责制也开始纷纷确立起来。基层的党政分开，因为得民心、顺民意，所以推开以后，势如破竹。

1989年6月以后，“因为形势和政治工作的需要”，许多地方的“党委领导下的校长、院长、所长负责制”开始回潮，并且一直延至今日。

第五，推行党的基层组织属地化领导。在确立厂长经理负责制的同时，十三大还提出了一项原则，那就是党的基层组织属地化。企事业单位中的党组织，原则上由所在地方党委领导，逐步向少设或不设专职机构和尽量少配脱产干部的方向过渡。这项改革的出发点，是割断基层单位党组织与政府行业管理部门的领导关系，一方面为基层党政分开，实行企事业单位行政领导负责制提供组织上的条件和保障；另一方面，也为转变政府职能，进行机构改革创造条件。但是，这项改革在进展过程中遇到了较大困难，始终没有推开。其阻力不在中央高层，不在地方，而在中央政府的各部门。比如说，把鞍钢党委交给鞍山市委管理，由鞍山市委领导鞍钢党委，地方党委的积极性很高，但中央的主管部门却不同意，理由是，鞍钢是中央企业，其党组织也要归本系统的党组织领导。

党的基层组织属地化领导这项工作进展缓慢，后来甚至基本停止了。尽管如此，从大形势上看，实行厂长负责制以后，这个问题已经不很重要。当确定了法人是企业活动的中心，那么党委在企业中的地位就已经基本解决。至于企业党委是不是交到地方领导，要不要取消行政级别，就只是一个形式问题，可以交给时间去慢慢解决。

第六，党纪政纪案件分别查处。按照中央的考虑，党纪、政纪、法律是性质不同的约束规范，在党政分开的条件下，应该由性质、职能不同的机关分别处理。中纪委应该主管党纪案件查处，并集中力量抓好党纪、党风。各级纪委常驻各部门的纪检组原则上可以撤销。而法纪和政纪案件分别由国家司法部门和政府行政监察部门处理。此项改革，中央要求由中纪委提出改革方案。

但是，由于各种因素的限制，这项改革未及完成，就被中止了。1989年以后，对违反党纪、政纪、法律的案件查处非但没有分开，党的纪委、政府监察部门反而合二为一，而且发明了“双规”的办案方式，开创了一个明显违反党章、宪法和法律的不良先例。

4. 权力下放和机构改革

党的十三大报告指出，“权力过分集中的现象，不仅表现为行政、经济、文化组织和群众团体的权力过分集中于党委领导机关，还表现为基层的权力过分集中于上级领导机关。”应该说，这是中国政治体制的一个基本特征。在这种体制下，掌握公权力的机关变成了全能机关，管了许多不该管、管不好、管不了的事，陷于事务主义而不能自拔；另一方面，基层缺乏自主权，各方面的积极性难以充分调动。克服这一弊端的有效途径，就是纵向分权、下放权力，将不应属于执政党、政府的那部分职能和权力交还给下面，交还给基层，交还给社会。为适应经济体制改革和社会发展的多元化对政府提出的减政放权的客观要求，十三大确立的权力下放的总原则是：在保证全国政令统一的前提下，凡是适于下边管的事，都应由下边去决定和执行；适于地方管的事，交给地方去管；适于企事业单位管的事，交给企事业管；适于群众组织和群众自己管的事，由它们自己管。

在这一总原则之下，十三大后的执政党中央和中央人民政府，即国务院开始了以减政放权为目标的权力结构调整。（1）在中央和地方的关系上，在保证政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。（2）在政府同企事业单位的关系上，按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自已管，政府的责任是按照法规政策为企业服务并进行监督。（3）在党和政府同群众组织的关系上，充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。（4）以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点，调整机构设置。中央强调，凡是规定下放到城市和企事业的权力，各中间层次一律不得截留。

下放权力的各项改革，因与经济体制改革和社会管理改革牵涉较大，与政府职能转变和机构改革、规章制度的改革联系紧密，因此需要有一个过程。中央到地方许多部门都从调查研究入手，认真听取基层的意见，在此基础上制定方案，逐步进行规章制度的调整，逐项做出具体规定。

由于多方面原因，中国的政府机构，是世界上最庞大的。1987年，中央政府即国务院有常设机构72个，非常设机构67个，加上若干直属事业单位，共计5万余人。建国以来，曾经进行过四次大的机构改革，但机构、人员越改越多。出现这种现象，除缺乏必要的法律、财政等刚性约束机制以外，领导人的主观意志、计划经济的管理模式、全能主义的社会管理方式都是重要原因。十三大提出，要把政府机构改革，作为政治体制改革的重要内容来抓，建议国务院立即着手制定改革中央政府机构的方案，提请即将于1988年3月召开的七届全国人大第一次会议审查批准后付诸实施。

为了避免重走过去“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的老路，十三大强调，这次机构改革必须抓住政府转变职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求，按照“政府调控市场，市场引导企业”的思路，合并裁减政府的专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。同时，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，十三大提出，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段约束和控制机构设置和人员编制；要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。

早在十三大之前，国务院有关部门即开始了机构改革方案的调研和制订工作。1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700人，接近20%。

1988年国务院这次机构改革，是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理的行政管理体制改革。其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这次改革并没有取得预期的效果。再加上后来经济上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

5. 干部人事制度改革与建立国家公务员制度

人事制度，是国家政治制度的重要基石。建国以后逐步形成的我国干部人事制度存在一些重大缺陷，其中最根本的，就是如何贯彻“党管干部”的问题。过去根据“党的领导是政治、组织、思想的领导”的说法，把“党管干部”错误理解为党的组织部门要集中掌握所有干部的管理、任免权，后来形成了建国以来党委组织部门以行政级别划分的干部管理任免的制度。事实上，在中共历史上，党的领导人对“党管干部”前后提过3次，每一次的涵义都是说，党应该严格地管理干部，对干部提出严格的要求，要防止干部蜕化变质，根本没有把干部的任命权抓在党的手里的意思。据鲍彤在研讨中回忆，第一次是1953年刘少奇提出来的。他说，要把干部管好。在战争年代，当了共产党人要掉脑袋，敌人帮我们把干部管好了，我们的干部不敢脱离群众。现在掌权了，我们的干部会学坏。人家要来抬轿子，共产党员要保持清醒的头脑。第二次是1954年毛泽东讲了一次。毛泽东见安子文，说：“安子文啊，你现在要管党了，你要管干部了。”他讲这个话，是敲打安子文的。第三次是1963年全国组织工作会议上刘少奇的发言。这三次提到的所谓“党管干部”，都是说要管好干部，而不是说要组织部门把干部任命的权力都抓过来。

正是由于指导思想的错误，导致了我国干部人事制度存在许多重大缺陷，主要是：“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中于党的组织部门，政府用人却不管人，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。十三大认为，“党的领导是政治领导”，“党管干部”应该是党对干部人事制度建设提出方针政策，形成法律和制度。改革现行的干部人事制度，就是要对“国家干部”进行合理分解，贯彻党政分开原则，改变由党的组织部门集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法治的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。干部人事制度改革的突破口，是首先把干部队伍中行使国家行政权力、执行国家公务的人员分离出来，建立国家公务员制度，制定法律和规章，依法进行科学管理。

党的十三大对于国家公务员制度的一个基本设想是，“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”十三大报告认为，按照这一原则建立起来的国家公务员制度，“有利于加强和改善党对人事工作的领导，有利于造就德才兼备的政务活动家和行政管理家，有利于提高政府的工作效率和国家行政管理的稳定性”。为此，中央建议，设立国家人事部，主管起草国家公务员法规和提出各种配套措施，负责职位调查和分类，组织国家公务员考试，并直接管理一定层次的高级公务员。

但是真正实施起来，这个设想阻力很大。其中最主要的，是来自党的组织部门对于“党管干部”的理解，对于什么是国家公务员的理解并没有完全统一到十三大确立的原则上来。对于建立公务员制度，中央组织部的态度是，把这个题目接过去，形式上接受建立公务员制度，但在实际内容中仍然按照他们的意见办，用组织部的传统做法来规范公务员制度，仍然坚持组织部直接掌管负责干部的管理和任命这一条。另外，在一些具体问题上，比如，国家公务员要不要分成政务和业务两类；正副总理、部长算不算公务员；执政党和其他党派的机关工作人员算不算公务员；中组部、国家人事部对公务员管理的权限如何划分等问题，也有很多争论。考虑到当时党内的实际情况，赵紫阳的意见是，无论如何，我们先把国家公务员制度搞起来，争论中的问题，靠时间、靠实践来逐步解决。中组部、国家人事部等部门随即开始了《国家公务员条例》起草的工作。但是，由于政治因素的影响，直到1993年，《国家公务员暂行条例》才由国务院通过实施；由全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》于2006年1月施行。但是，此时实行的“国家公务员制度”，已经与十三大时的设想，有了重大差别。特别是后来，各种“比照国家公务员”管理制度的出台，就更与干部人事制度改革的初衷相去甚远了。

6. 工、青、妇等社会团体的改革

工会、共青团、妇联等群众团体是中国共产党建立的社会群众组织，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，在社会民主生活中具有重要作用。但是，由于左的指导思想影响，在党与这些组织的关系、这些组织与广大群众关系上，产生了一系列的弊端：一是党过分地包揽和干预这些组织的工作，党群不分、政群不分，不能起到党、政府与群众之间的桥梁、纽带作用；二是这些组织“官办”色彩浓厚，在实际上成为党的从属工作部门，不能代表其各自代表和联系的那部分群众的利益，因而难以发挥其在调节社会矛盾中的作用；三是这些组织的官僚化、行政化倾向严重，已经不同程度地脱离了其各自所联系和代表的那部分群众。

因此，在政治体制改革中，要理顺党和行政组织同群众团体的关系，使各种群众团体能够按照各自的特点独立自主地开展工作，能够在维护全国人民总体利益的同时，更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益。群众团体也要改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服“官”气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任。

1987年赵紫阳在会见波兰工会代表时明确表示，工会要替工人说话。他说：“我们政治体制改革的一个重要内容，就是要划分党、政府和社会政治组织之间的职能。工会是社会主义国家中最重要的社会政治团体，要改善党同工会的关系，工会工作本身也要改革。就是说工会要代表工人利益，替工人说话，使工人承认工会是自己的组织。”十三大后，考虑到工会十一大即将召开，中央决定以此为契机，重点先抓好工会改革的工作。

在中央指导下，全国总工会研究起草了《工会改革的总体设想》。这个设想认为，工会不是政府和行政的从属机构，否则就成了“官办”工会。工会当然要支持政府，但政府和工会在法律地位上是平等的、合作的伙伴关系，包括监督关系。工会对话的对象是政府和行政，代表职工参与国家和社会管理。因此，工会改革的目标是：把我国工会建设成为中国共产党领导的，独立自主、充分民主、职工信赖的工人阶级的群众组织，在国家和社会生活中发挥重要作用的社会政治团体。近期改革的主要内容：一是理顺工会的外部关系，主要是理顺工会与党的关系，理顺工会和政府与行政方面的关系，使工会依法独立自主地开展工作；二是密切工会与群众的联系，以增强基层工会活力为中心环节，深入进行工会的自身改革，明确工会的社会职能和工作方针，改革组织制度与活动方式，克服和防止行政化倾向，实现工会组织的群众化、民主化。

1988年10月，中国工会十一大举行。赵紫阳在祝词中鲜明地提出，工会改革要着重“克服行政化”，“实行群众化、民主化”，“代表群众的具体利益”，“按照会员的要求和愿望组织自己的活动”。这些要求，得到代表们的热烈欢迎和支持。工会十一大通过了《工会改革的基本设想》。《设想》认为，工会要以群众的要求和意愿作为自己一切工作和活动的出发点。工会改革要以增强基层工会工作活力为中心环节。通过改革，使基层工会同广大职工群众建立密切的联系，成为群众信赖的“职工之家”，能够在错综复杂的社会矛盾中，独立地决定自己的工作，自主地开展各种活动，敢于维护职工的合法权益，吸引和团结职工为推动本单位的改革和发展共同奋斗。《设想》还强调：“基层工会要健全自身的民主制度和民主生活，实行会员群众办工会……建立会员评议工会工作和工会干部的制度。凡涉及会员群众利益的大事，要由会员群众或代表大会讨论决定。”值得一提的是，《设想》还提出：“在职工群众的正当权益受到严重侵犯，通过基层的民主渠道不能得到解决时，工会有权领导群众揭露、举发以至进行其他各种形式的合法斗争，维护职工的合法权益。”《设想》虽然没有明确指出“其他各种形式的合法斗争”到底包括哪些斗争形式，但事实上《设想》的起草者当时是考虑到了实际存在的上访和罢工等斗争形式的。

关于工会的组织制度改革，《设想》提出：“工会是职工群众自愿参加、自下而上地联合起来的组织。上级工会应当是下级工会的代表者和联合体。工会的组织制度要逐步向联合制、代表制的方向过渡，即各级工会的领导机构由其所属基层工会或下级工会的代表联合组成，真正做到工会代表职工，上级代表下级，为基层、为职工服务。”工会干部制度改革的重点，“是完善选举制度，改变事实上存在的委派制。各级工会领导人都应经严格的民主程序选举产生。选举工作要民主化、公开化，充分体现选举人的意图。基层工会的民主选举，可以自下而上地提名候选人，提倡候选人直接与会员见面。有条件的基层工会委员会可以逐步实行领导人由会员直接选举产生”。

1980年代的工会改革是当时政治体制改革的重要组成部分。因此，1989年6月后，随着政治体制改革的基本停滞，设想中的上述工会改革也就基本偃旗息鼓了。1989年12月，中共中央出台了《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，在一定程度上修正了《工会改革的基本设想》中的某些“设想”。

7. 从基层抓起，进行廉政制度建设

1980年代后期，公权力的腐败尚没有像今天这样严重，但是已露端倪。来自各方面的信息已经说明，腐败有可能发展成为中国社会未来最大的不稳定因素。腐败的总根源在于权力不受监督。当时，干部“发财”主要钻两个空子：一是一些干部利用计划价和市场价两种价格的并存，低价进，高价出，伺机牟利。二是在市场经济开始向人们提供前所未有的获利机会情况下，一些掌握资源的机关，特别是审批权的掌握者，趁机敲诈勒索，“没有好处不办事，得了好处乱办事”。

中共十三大之后，中央开始把反腐倡廉作为了自己工作的重点。1988年年初，赵紫阳提出，“经济要繁荣，政府要廉洁”。1988年下半年到1989年2月，书记处多次讨论了反腐败问题，认为，解决腐败问题，最根本的是解决透明度，解决民主监督问题，包括新闻监督、舆论监督和司法独立审判，关键还是政治体制改革的问题。因此，中央把研究这方面问题的任务交给了新成立的中央政治体制改革研究室。

怎么解决透明度和民主监督的问题？在调研和讨论的基础上，中央政改研究室总结出了公开、透明的具体办法，这就是在直接为群众办事的，包括工商所、税务所、派出所等被称为“七所八所”那些基层政府机构，实行公开办事制度，公开办事结果，依靠群众监督，推进廉政建设，即“两公开，一监督”。经政治局讨论同意，“两公开，一监督”在北京、上海进行试点。试点的具体地方，都选在了最繁华的地区，北京是东城区的王府井、天安门、北京站，上海是黄浦区的外滩、南京路。实行一段时间后，进行了民意调查，群众满意度都达到70%到90%以上。试点单位都反映，一是廉洁了，二是办事效率提高了。

1988年10月10日，赵紫阳听取了北京市东城区廉政工作的汇报，他充分肯定了东城区的做法，在谈到廉政制度建设时，赵紫阳说：“你们的两大措施，公开办事制度和设立举报站，都很重要。但要真正搞好，并不那么简单，必须有一系列配套的东西。有了办事制度，是否真正执行，需要监督检查。有了举报站，是否真起作用，也要有人去查，总之，不能使这两个新的东西变成形式。”

1988年12月30日，在赵紫阳主持下，中央书记处召开专门会议，就党和国家机关在新形势下保持廉洁的问题进行了讨论。会议从当前党政机关的廉政状况、进行综合治理、查处重大经济犯罪案件、加强制度建设、完善监督体制和加强舆论监督、从严治党等多个方面，讨论和部署了廉政建设问题。

在廉政建设试点中，各地方、部门也都有许多创造性的经验。为了总结、交流、推广这些经验，进一步推动廉政工作和党政机构的廉政建设，经中央同意，中央政改研究室于1989年2月召开了“全国廉政制度建设座谈会”。参加座谈的有各省市负责此项工作的副书记、常委，有基层单位的代表，也有中央有关部门的领导人。2月14日，赵紫阳主持中央书记处在中南海怀仁堂听取了与会代表的汇报。胡启立、乔石、芮杏文、阎明复、温家宝等也都参加了座谈。赵紫阳在讲话中，充分肯定了这段时间来抓廉政建设取得的成果，并说：“近一年来，中央多次讲过，廉政问题要摆到各级党委的重要议事日程上来。”“解决廉政问题，下边创造的经验很可贵。尽管是初步的，但代表一条解决问题的路子，就是‘两公开，一监督’。至少已经证明它很适用于基层，我看对领导机关也是解决廉政问题的一个很重要的方法。真正有这一条，就有很大的制约力。解决廉政问题决不能靠搞运动，要靠制度建设。靠制度，这个制度就必须使人民都知道，就是公开，制度公开，办事结果公开，还有监督。举报就是一种重要的监督形式。公开本身也是监督，一公开就能起到监督作用。抓住公开办事规则，依靠群众监督，建设内部的、社会的制约机构来防止腐败，我看是好路子。”他强调，“要按这个路子扎扎实实走下去，不断完善、不断丰富、不断深入。通过廉政制度建设，可以推动商品经济新秩序的建立，推动民主政治建设。要把廉政制度建设同整个商品经济新秩序的建立、民主政治的建设很好地结合起来。”

从1988年年初到1989年年初，仅仅一年时间，“两公开、一监督”就在全国大面积铺开，并初见了成效。这是十三大后政治体制改革的一项重要成果。有人说，这算不上什么政治体制改革，这种看法是不正确的。政治体制改革，不仅需要宏观的，也需要微观的，在政府与群众发生最直接联系的地方进行改革，并使之制度化，是民主政治建设的重要组成部分。直到今天，当年提出的“两公开，一监督”的一些具体做法，在一些地方基层单位仍然坚持下来了，比如一些地方在网络上施行的的廉租房公开摇号、购车公开摇号制度、工商部门的办事大厅等，都仍然在发挥着作用，这是让人感到欣慰的。

8. 人大制度的改革：权力的回归与民众意愿的表达

我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。改革和完善人民代表大会制度，是政治体制改革的重要内容。长期以来，由于多方面因素的影响，在人大工作方面的党政不分、以党代政的问题尤为突出，宪法规定的人大职权并没有落到实处，“橡皮图章”的局面严重破坏了我国作为人民主权国家和共和国的形象。十三大报告提出实行“党政分开”，确立“党的领导是政治领导”的原则，为人民代表大会制度的改革和完善创造了基本的前提条件。十三大以后，改革和完善人民代表大会制度方面工作的重点，就是在党政分开前提下，落实宪法规定的人大及其常委会的各项职权，同时进一步完善人大的各项工作制度。考虑到1988年将面临全国人大和各省级人大换届的实际情况，中央确定，先以全国人大和各省级人大常委会的职权的落实和各项制度的完善为重点。

十三大后，人大改革方面，主要做了以下方面的工作：

（1）理顺人大与执政党的关系。十三大确认，共产党在国家中的执政地位必须保证，但党不是国家权力机关，党的政治主张和提出的大政方针必须通过人大的法定程序才能变成国家意志。党领导人民制定的宪法和法律，党也必须严格遵守。在这些基本原则的基础上，1989年4月，七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。与此同时，全国人大开始研究如何调整立法程序，着手《立法法》的起草工作。经过10多年的努力，《立法法》于2000年3月九届全国人大三次会议上通过实施。

（2）进一步发挥全国人大常委会的作用。在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。这一工作，从七届人大起，就开始着手。

（3）制定全国人大常委会议事规则，促进常委会民主决策的制度化、法律化。全国人大常委会是全国人大的常设机关，人大常委会议依法承担着部分立法和决定重大事项、人事任免的工作。因此，人大常委会工作的法律化、制度化，对于保障人大常委的法定权力，实现民主决策尤为重要。为此，全国人大常委会组织起草了《全国人大常委会议事规则》，并于1987年11月的第六届全国人大常委会第23次会议上获得通过。

（4）制定立法计划。根据经济社会发展、经济政治体制改革的需要，十三大后进一步加快了相关法律的起草和立法工作。在经济和对外经济合作方面，有私营企业法、海商法、投资法、公司法、劳动法、乡镇企业法等。在政治改革和行政管理方面，有行政诉讼法、国家公务员法、国家赔偿法、国家机关编制法等，以为政治改革和行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理逐步法制化。在落实和保障宪法规定的公民权利、促进民主政治建设方面，抓紧研究制定新闻、出版、结社、集会、游行等方面的法律，建立人民申诉制度，以使宪法规定的公民权利和自由落到实处。其中多数法律后来通过了立法程序，但涉及保障公民宪法基本权利方面的法律的起草和制定，于1989年6月以后基本中断。

（5）研究如何改进人大及其常委会的监督工作。人大的监督工作，主要分为宪法监督、法律监督，工作监督。其中宪法监督，由于当时特定的历史条件，没有可能进行重大改革；而法律监督，主要是监督人大制定的各项法律的实施；工作监督则主要是对政府、法院、检查院工作中的根本性重大问题，通过质询、听取工作报告、汇报、视察等形式进行。这三个方面应该如何改革，还需要进行探索。全国人大常委会提出，要认真总结开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，研究制定监督工作条例对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步适应民主政治发展的要求，实现制度化、规范化。而监督问题的根本解决，则有待于政治体制改革的深化。

此外，十三大后，全国人大和地方各级人大在适当增加非共产党员在人大代表及人大常委中的比例、继续依法坚持差额选举制度、改进候选人的提名方式、完善候选人的介绍办法、改进候选人的结构比例的硬性规定等方面也进行了多方面的改革。应该说，这些改革，虽然步子大小不一，但从总体上是符合民主政治建设的方向和要求的。

9. 发展多种形式的社会民主，保障公民的基本权利

发展社会民主、基层民主，保障公民的基本权利，使民主政治制度化、法律化，是我国政治体制改革的一项基本任务。十三大后，按照“建设社会主义民主政治”的总要求，各相关部门抓紧了发展社会民主、保障公民基本权利的工作，在以下几个方面有了相当的进展：

（1）政治协商制度的改革和制度化。中国人民政治协商会议是“具有广泛代表性的统一战线组织”，是“有中国特色的社会主义政治制度”的一个重要组成部分，曾经在建国初期发挥过重要作用。但是，随着后来“党的一元化领导”的发展，政协在国家政治生活中日益被边缘化。在政治体制改革研讨中，有人曾经提出过实行两院制，政协承担国家上议院角色的问题，后被否定。但是，考虑到政协包容了各政党、人民团体、少数民族和社会各方面的代表，他们都代表着各自所联系的一部分群众的具体利益，执政党和政府通过政协这个渠道，可以进行多层次的社会对话，协调社会各方面的利益，接受人民群众的监督，对于推进民主政治建设是有重大作用的，应该得到充分重视和进一步完善。

政协工作方面的改革，重点在落实和完善其政治协商、民主监督的基本职能、范围和内容，并使之制度化。十三大以后，全国政协在这方面做了大量工作，在一年多的时间里，先后制定了《中国人民政治协商会议第七届全国委员会专门委员会组织通则》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《政协全国委员会常务委员会工作规则》、《政协全国委员会秘书长、副秘书长工作规则》、《全国政协专门委员会调查报告的处理办法》、《全国政协委员视察简则》等一系列工作制度。通过这些制度，明确了政治协商和民主监督的范围、内容和程序，推动了政协工作的落实和改善。

（2）完善共产党领导的多党合作制度。政党政治，是政治体制改革中很敏感的题目。中国共产党领导下的多党合作制度，也是“有中国特色的社会主义政治制度”的组成部分。十三大后，中央为了改革和完善这一制度，主要做了以下工作：一是根据赵紫阳的提议，将“共产党领导下的多党合作制度”中的“下”字拿掉，改为“共产党领导的多党合作制度”，以表达共产党与其他参政各党派“平等合作”之意；二是针对各民主党派作为政党，但普遍没有政纲的情况，提出支持各民主党派在社会主义总目标下和宪法的范围内，制定各自独立的政治纲领；三是加强在政府中的多党合作，吸收民主党派成员到中央和省级政府部门担任领导职务；四是健全和完善执政党向各民主党派、无党派人士进行通报协商的制度。协商的主要内容包括对中央作出的重大决策事先征求各党派意见，重大事件的通报，准备提交政协协商的问题等。

此外，中央还曾经专门研究过民主党派在人大中开展党派活动的问题。十三大以后，按照党政分开的要求，政府各部门开始取消党组。1988年春节过后，正在筹备召开七届全国人大、政协。中央书记处会议上研究了在全国人大当中如何设置党组的问题。赵紫阳的意见是，在人大代表和人大常委中，保留中共党员组成的党组，党组书记是万里；其它各民主党派也应该允许分别成立自己的党组。书记处同意了这个意见，但反映到邓小平那里，被否决了。这就造成了后来在人大代表和常委中，只有共产党的党组而无其他党派党组的情况，并且延续了下来。

（3）建立社会协商对话制度。商品经济的发展和经济体制改革的深化，使社会各阶层加速分化，社会矛盾增加。为此，赵紫阳提出了建立社会协商对话制度的问题，以期协调社会利益，缓解社会矛盾，保证改革和建设顺利进行。十三大确定了“重大的情况要让人民群众知道，重大的决策要由人民群众参加讨论”的原则，并开始在涉及国家政治生活、物价、分配政策、城市公用设施的投资和收费等政策方面，向公众公开，并探索建立相关制度。1989年5月赵紫阳提出的在民主和法制的轨道上，通过协商和对话解决社会冲突的建议，应该说也是这方面的一种有益尝试。

（4）抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，依法保障宪法规定的公民权利和自由。政治体制改革总体设想认为，宪法已经明确规定了公民的各项权利。现在的问题是缺少具体的制度和法规保证。应抓紧制定若干有关保障公民权利和公民申诉的法规，争取在七届人大期间（1988～1993年）陆续颁布实施。十三大后，全国人大把制定新闻法、出版法、结社法、游行集会法、行政诉讼法等有关法律列入了立法计划，并开始协调相关部门，进入了研究起草阶段。在要不要制定、如何制定这些法律问题上，当时争论很多，阻力也很大。但在1989年6月之前，应该说，中央加快立法，以法律形式保障公民基本权利的态度是明确和坚决的。

（5）进行新闻改革，在法律规定的范围内，开放新闻自由、言论自由。这方面，是政治体制改革中十分敏感的又一个问题。当时的中央常委和书记处曾经专门开会研究新闻改革，确定了依法管理，在宪法和法律范围内允许出现多种声音，允许自由讨论的原则。十三大后的一年多时间，成为建国以来政治气氛、舆论环境最为宽松的一个历史时期。

10. 党不干预司法，公、检、法机关依法独立行使职权

中国的司法体制，与西方的三权分立不同，也有别于前苏联时期的司法体制，它最大的“中国特色”，就是在公安、检察院、法院之间相互制约的同时，名义上还要由人民代表大会及其常设机关进行监督，但实际上又在公、检、法之上设立一个执政党的“政法委员会”，统一领导公、检、法工作。这种情况，造成党对政法工作干预过多、过于具体，以党代政现象十分严重。各级政法委，甚至中央和地方党委以权代法，直接讨论案件、违法干预案件审理的现象曾经屡见不鲜。

中央提出的政法体制改革的设想是：（1）在政法体制上也要实行党政分开。法院、检察院依法独立行使职权。要严格履行法定的办案程序，不再采用党委领导下的公、检、法“联合办案”的形式。（2）加强国家权力机关和行政机关对政法工作的领导。党中央和省（市）委的政法委员会可考虑逐步由政法工作的领导机构转变为调研和协调机构，地、市、县委的政法委逐步撤销。（3）明确规定各级法官、检察官的任职资格要求，延长法官、检察官的任期，规定在任期内无违法行为和重大过失不得免职或调离，从法律和制度上保证国家审判人员、检察人员依法行使职权。这是加强法制所必须采取的一项具体措施。（4）加快行政立法。在政治体制改革中，行政立法的工作量很大，须加强这方面的工作。与加强行政立法相适应，还要加强行政法庭的建设。（5）改变国家包办律师事务的现状，制定律师活动的有关法律或条例，推动律师事务的开展，完善辩护制度。

如果这些措施都能得到严格贯彻和落实，应该说中国的司法体制将会向着司法独立的方向大大前进一步，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”将有可能变成现实。赵紫阳认为，政法工作方面的党政分开，中央应该带头。他自担任中央总书记以后，就开创了中央不讨论具体案件，要求司法部门严格依法的先例。

遗憾的是，由于实施的时间短，阻力大等原因，在政法体制改革诸项措施的落实过程中，有许多后来并没有实现。特别是改变中央和省级政法委的工作性质，逐步撤销市、地以下地方党委的政法委遇到的阻力很大，还没有来得及开始；法官、检察官在任期内无违法行为和重大过失不得免职或调离这一条也没有落实；至于律师体制改革的成果，应该说在后来坚持下来了，但是在重视和充分发挥律师作用、严格依法保障、支持律师行使辩护权利等方面，还远未达到理想状态。

在现代社会的政治关系中，一个国家的政党、公权力组织、各种社会组织、公民个人都居于不同的地位，依照宪法和法律行使不同的权力、权利和职能。按照不同组织的性质和职能，理顺党、国家政权机关、各党派、社会团体、基层单位、公民个人等方面的关系，并使之制度化、法律化，这可以说是1980年代这次政治体制改革要实现的基本目标。党的十三大报告提出，要通过政治体制改革，“形成政治、经济和社会生活的新规范，逐步做到：党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化，基层民主生活制度化，社会协商对话制度化。总之，应当通过改革，使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化”。实现了“理顺关系，使之制度化、法律化”这一目标，就能实现中国共产党基本完成从革命党向执政党的转变，实现党和国家领导体制从革命体制向建设体制的转变。因此，作为一场体制内的自我改良，中共十三大前后的政治体制改革，选择“理顺关系，使之制度化、法律化”作为改革的出发点，无疑是正确的。

四、1980年代政治体制改革的几点评价和启示

1. 1980年代的政治体制改革，从总体上符合民主政治的方向。由中国共产党主导进行的这场政治体制改革，是由党内一批有远见、有民主意识的开明人士主持进行的一场党和国家领导体制的自我改良，目的在于兴利除弊，试图在保证党的领导地位的前提下，开创出一条走向民主政治的道路。虽然由于各种条件的限制，改革的目标有限，内容有限，程度也有限，但这场改革从总的方向说，符合世界民主潮流的大势，符合中国广大民众对实现民主宪政的期盼和要求，也符合中国市场经济发展的客观需求。在那个短暂的时期内，它创造了一种宽松的政治环境：打破了共产党领导一切的格局，强调党的政治领导，削弱党的思想领导和组织领导；取消党对文化的审查制度，发挥新闻媒体的监督作用，取消党对司法的直接干预，通过建立公务员制度来淡化党管干部，探索党的执政方式的转变等。因而，从大的方面讲，在1980年代，政治专制与经济放开之间的距离是逐步缩小的，这场政治体制改革，对市场经济和民主政治在中国的发展是有益的，应该予以充分肯定。

2．政治体制改革的中断，是当时党内外各种政治力量博弈的结果。这场政治体制改革，尽管它是由中共党的全国代表大会通过、中共中央主持的，但也只进行了一年半的时间。1989年6月，政局的突然变化，打断了这场中共从革命党向执政党转变的自我完善进程，许多已经开始的改革被迫中止，许多已经在拟议中准备出台的改革措施胎死腹中。在此后的几年里，已经实施的许多改革又重新回到起始点，甚至进一步，退两步。这种情况并不偶然，它是党内传统的政治势力不甘心放弃旧的统治方式，坚持维持集权统治的结果，是当时中共党内不同政治力量之间实力对比和相互博弈的结果，也是党内保守力量力图扭转十三大改革开放方向的结果。尽管政治体制改革是中共党的全国代表大会的决议，尽管当时邓小平有“十三大报告一个字不改”之说，尽管党内的许多有识之士，党外的广大知识分子、各阶层民众多数支持执政党进行政治体制改革，但是，由于复杂的政治因素，党内主张进行政治改革的政治力量在与强大的传统政治势力的博弈中失败，于是改革被中止，甚至后退。

3．经济上放活，政治上收紧，是一条走不通的路。从1980年代的这场政治体制改革被中止至今，20多年已经过去了，中国高度集权的政治体制向极端化发展，对经济、政治和社会生活的绝对控制非但没有改变，反而更加严重。虽然在发展经济上取得了一定成绩，但经济上的市场化和政治上的高度集权化，权力不受制约和监督，出现了体制性的腐败，导致了权力的市场化、资本化和私有化，导致了权贵利益集团的形成。于是，贫富鸿沟扩大，权贵贪婪掠夺，官员腐化堕落，大量社会问题产生，社会矛盾加剧。尽管中共在许多场合，多次宣称，要“继续推进政治体制改革”，但是几乎未见任何动作。随着权贵利益集团的产生，权力腐败加速，也随着贫富差距的扩大，社会矛盾加剧，群体事件此起彼伏。进入21世纪以后，为了加强对社会的控制，中国开始进入“维稳压倒一切”的“准紧急状态”。与此相适应，党和国家领导体制迅速向“党国一体化”的“维稳体制”演变，集权程度更加趋向极端。

这种情况表明，“经济上放活，政治上收紧”在客观上造成的结果只能是，在执政党政策的保护下，资本与权力相互勾结，合理合法地侵吞国有资产，攫取国民财富，盘剥公众利益。更为严重的是，在现行的政治体制中形成了一种权力和财富生产和再生产的腐败机制。这种机制，是以权力为本位，以财富为目的。它所影响的，不仅仅是官场的堕落，最后导致的将是全社会的堕落。现阶段执政党所坚持的“经济上放活，政治上收紧”，以经济发展代替政治改革的政策完全走不通。通过政治改革，实现中国社会向与市场经济相适应的民主政治转型，是唯一的路。

4．由体制内进行和平改良，是民主化转型的一条社会成本最小的道路。现在的国内外政治形势，比起20多年前已经发生了重大变化。这种变化，一是国际上的民主化浪潮此起彼伏；二是国内社会矛盾更加尖锐，各种社会事件层出不穷。当局拒绝改革而实行的“维稳”政策，加剧了公权力与民众的矛盾，这种矛盾在许多地方开始走向对抗。如果继续拒绝进行政治改革，党的执政基础将进一步流失，各种社会冲突将更加严重，一点点火星都可能引起一场大的社会动乱，甚至引发社会革命。向民主化社会转型，已经成为中国发展的需要。为了减少国家、民族、民众在转型过程中由于社会动乱造成的痛苦和损失，避免由此产生的经济上的滑坡和国力上的倒退，应该承认，实行由体制内主导的自上而下的渐进式政治改良，是实现向民主化转型的一条社会成本最小的道路。

5．能否实现向民主化的和平转型，关键在执政党。世界上许多国家进行民主转型的经验表明，由执政者主动进行政治改革，果断放弃集权体制，是有可能得到民众的支持，也有可能得到成功的。1980年代台湾向民主社会成功转型的经验，和大陆1980年代那场由执政党主导的政治体制改革，都证明了这一点，并且，也为执政党主动改革提供了可借鉴的经验。当然，顽固坚持极权统治，拒不进行民主改革的当政者也有许多，但其几乎无一例外地被民众和历史所抛弃，这种结局，也是有目共睹。

当下，执政党内的政治形势，与20多年前赵紫阳主持那场政治体制改革时相比，也发生了重大变化。最主要的表现，一是党内传统的保守力量由于自然规律的作用，明显减弱；二是党内一批受过高等教育、具有现代意识的新生代力量即将进入高层领导核心；三是一大批出生于20世纪50、60年代、了解中国社会底层状况、具有基层工作经验的中青年干部已经进入党的各级领导层。这就为重新启动中国的政治体制改革创造了基本条件。

当然，这还只是具备了自上而下重新启动政治体制改革的一种可能性。能否变成现实，既取决于国内外的政治环境变化，社会矛盾尖锐化对当政者的压力，也取决于中国新生代领导人有没有对这个国家负责、对这个国家的十几亿民众负责、对这个党负责的魄力和责任心。时间和机会都已经不多。如果执政党的领导人还想为这个国家、这个民族做点事情，如果不希望中国共产党的执政合法性葬送在这一代人手里，如果不希望这个国家重新陷于动乱之中，那么，就应该抓住历史机遇，拿出实际行动，主动顺应浩荡的世界民主潮流，回应人民的、历史的要求，对高度集权的政治体制进行民主化改革。只要是真改，而不是假改，那么，无论是有人对执政党，对这个政权有多少不满、怨气，甚至是仇恨，也仍然会获得中国绝大多数社会阶层、绝大多数民众的支持。否则，等待全体中国人的，也许只有社会革命一途。吴伟，前中共中央政治体制改革研究室研究员，曾参加1980年代政治体制改革方案的研讨工作。来源:《领导者》杂志总第43期（2011年12月）