传统治理是以“官-民”对立为根本特征的两极模式，1978年以来的治理转型和探索大大加强了“官-民两极”的弹性和适应性，但在模式上并未根本走出“官-民”对立的两极模式；30年治理转型所遵循的“技术性渐进变革模式”也无助于根本解决中国所面临的治理困境。本章在以上论述的基础上，试图提出一个更具有内在稳定性的“官（政府治理）-协调仲裁者（政党治理）-民（社会治理）”的三极互动模式来取代现在治理运行遵循的两极治理模式和30年治理转型所遵循的“技术性渐进变革模式”。三极良性互动既是中国治理转型的路径，也是中国治理转型的最终目标。
第1节模式重构的标准与原则
治理转型的过程和目标是存在差异的，对于我们这样一个大国而言，目标的彻底很重要，但是过程的有序也同样重要，尤其过程必定较长的时候。根据以上分析，提出两项衡量治理转型模式重构优劣的规范标准。并进一步提出模式重构需要遵循的基本原则。
1．目标标准：中国国情与现代基本价值的创造性结合
在目标上，最重要的是坚持中国国情与现代治理基本价值的创造性结合。人权、宪政、民主、法治等现代治理的基本价值是普世价值，是人类文明的硕果，而不是西方发达国家的专利，中国的治理转型必须坚持这些普世价值导向，这是本文的出发点。另一方面，坚持现代治理价值的普世导向，并非照搬西方发达国家的具体治理形式，西方发达国家的治理形式也是根据它们自己的国情结合现代治理价值形成的，问题在于它们已经找到适合自己国度的合适形式，而我们还没有循此路径（两结合）找到适合我们的形式。在中国治理转型方面，最大的国情就是中国共产党的存在，虽然从根本上中国共产党的领导和宪政发展是兼容的，但是其现阶段的领导形式已经不适应传统治理向现代治理发展的需要，不能建设性转化为内洽于治理转型的动力，即很容易不利于治理转型的深化，第三条道路很难寻找。
2．过程标准：整合、改革、发展的高层次平衡统一
整合不同于稳定，虽然有的学者提出动态性稳定的说法，试图挽救“稳定”的概念，但稳定很大程度上已经成为一个“加大打击力度，把矛盾消灭在萌芽状态”的代名词，特别是在实际工作者那里又简化为打击“台独”、“藏独”、“东突”、“民运”、“法轮功”、“处理突发性事件”。整合面向未来立足共同愿景的凝聚，着眼于矛盾的制度性转化，但不排斥分歧和矛盾，只是努力使分歧、矛盾的博弈走向制度化轨道。整合为良性的改革、发展提供前提。改革才能除旧布新、建立新的制度框架，为制度性转化社会矛盾，为整合提供制度平台。改革和整合都不能彻底解决问题，只是把问题和矛盾的解决纳入良性循环轨道，而发展是对整合的巩固，对改革的检验，但没有整合和改革，就没有发展。在宪政发展中不断促进制度化的解决矛盾和问题是整合、改革、发展三者有机统一，在互动中走向高层次平衡的内在灵魂。
3．模式重构的基本原则
实践可行性和理论彻底性的统一。治理转型的模式应当体现实践可行性与理论彻底性的原则。有的在理论上有其独特价值，但是在实践上很难行得通，例如治理转型的“宪政民主说”、“儒家王道政治说”；有的在实践上是可行的，但是在理论上依然不够彻底，需要在发展过程中继续完善其理论，例如“国家基本制度建设说”、“增量民主说”、“借鉴东亚模式的渐进变革说”。好的治理转型模式应该是实践可行性和理论彻底性的有机统一。当然，实践可以是分阶段的，但理论上必须力求彻底，不能以实践的阶段性划分来证明理论的阶段性。
过程有序性和结果彻底性的统一。好的治理转型模式应该是过程有序性和结果彻底性的有机统一，对我们这样一个国情复杂的大国尤其如此。治理转型模式的重构不是否定治理转型进程的渐进性，而是为了更好渐进发展；坚持治理转型进程的渐进有序性也不能牺牲结果的彻底性，而是为结果的彻底性服务。
长期合理性与短期合理性的统一。好的治理转型模式应该体现长期合理性与短期合理性的有机统一。没有长期合理性，就没有明确的变革方向以及现代治理基础的积累；没有短期合理性，政治上就很难具体操作，循序渐进的分阶段发展也就难以实现。理论上，“咨询性法治政体说”、“党内民主说”是缺乏长期合理性的典型；实践上，“行政体制改革”集中体现了短期理性的优势和困境。而“宪政民主说”虽具有较强的长期合理性，却极其缺乏短期合理性。
第2节价值和功能的选择与承担
在以中华治理传统重建为基础的公共治理结构中有三个重要的组成部分，分别是“宪统”、“官统”、“议统”。如果中共从全能型政党转型为功能型政党，则须从中选择最有利于中共政治权威转化，也最有利于渐进、有序、彻底的治理转型的价值和功能。邓小平关于党政分开的讲话具有指导意义，党政分开是“政治体制改革的首要关键”，“党政不分、以党代政这个问题不解决，整个政治体制改革都无从展开。”党政分开“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥‘协调各方’的领导作用。”
1．承担“议统”功能
第一种选择，中共的权力中心转向人大，即“议统”，承担意见表达与综合的功能。支持结构内调整的大多数学者明确支持或认可在现行政治结构内中共与人大关系的调整，党的权力逐渐转向人大。张鹏飞认为党与人大关系变革是中国宪政制度建构的核心和重点，认为党的权力应该实现由行政机关到立法机关的转变，该转变有三个优点：符合法理；符合党的政治体制改革的思路；有利于实现社会各种力量的协调。谢岳也持此观点。胡伟认为中国共产党应该实现“整合型政党”向“意见综合型政党”的转变。朱光磊认为应该通过更好的发挥人大的作用来规范党政关系，也可以认为支持该观点。实践上，自中国共产党的第十五次代表大会以后，省级行政区中，实行党委书记兼任人大主任已占多数，且还有上升趋势。但是王贵秀却认为这个思路是一个误区，他认为这种做法是以往党委书记兼政府首长的变相：目的在于加强对人大民主选举的控制以实现组织意图；比党委书记兼任政府首长还要倒退，没有跳出党政不分、以党代政的老路；仍是典型的人治做法。
这种选择存在如下问题。第一，意见表达与综合仅仅是政府过程的一个环节，不是政府过程全部，如果仅仅承担这一个环节的功能，不利于政党处于一个超脱的、协调各方的位置。第二，现代社会的分化为不同的阶级、阶层、利益群体的，每个群体都有自己的独特意见，按照功能型政党建设的思路，承担这些不同的阶级、阶层、利益群体意见表达和综合功能将会给政党转型和政党建设带来两难：代表所有阶级、阶层、利益群体的利益不仅不可能也很容易将社会分化“党内化”，给政党建设带来特殊的困难；选择性的代表某些阶级、阶层、利益群体的利益，忽略其余的阶级、阶层、利益群体不符合现代治理的基本价值，将其余阶级、阶层、利益群体的利益交由其他政治性组织代表则必然面临政治竞争。第三，此种选择将使中共在治理转型中处于更为尴尬的地位，不真实的代表民意自身将丧失合法性基础，真实的代表民意则极容易被民意左右，再加上民意本身的复杂性、竞争性、高度分歧性，无论中共表现好坏都将面临指责。回避困难，过滤和扼杀民意，则完全失去政党转型的意义。第四，在现代治理运行中，民众意见表达和综合这个环节，本身是一个高度竞争性的环节，使中共转型垄断这个环节的权力，则必然意味着排除其他政治性组织在此领域的努力，这是很困难的。
2．承担“官统”功能
第二种选择，中共将权力重心转向政府，承担“官统”，成为“执政党”，掌握行政大权。这种选择存在如下问题。
第一，不利于渐进、有序、彻底的治理转型。治理转型的目的之一就是实现政府和平有序的轮换，而不危及基本政体。政府的产生源于民主选举，政府为其所提出和实施的公共政策负责，公共政策的实施招致民怨则需承担责任，辞职或在竞选中下台。按照功能型政党建设的思路，中共对执政权在较长时期的垄断，不仅排除了民主竞选，也排除了对公共政策应付的责任，也很难实现政府和平有序的轮换；这显然不符合现代治理的本义。
第二，使中共“成为矛盾的一个方面”“使党委变成了当事人的一方，毫无回旋余地，实际上使自己丧失了本来应该具有的协调矛盾的资格。”按照邓小平对党政分开的设想，中共应该处于一个比较超脱的位置来协调各方利益和矛盾，这种选择必然使中共与公共政策的成败捆绑在一起，公共政策有效则相安无事，公共政策失败则成为批评和攻击的靶子。
第三，不利于现阶段“官-民”两极紧张关系的缓和和协调。中共掌握执政权，成为“官-民”两极的一极，在现阶段的官民冲突中，选择加强控制则不利于矛盾的缓和和治理转型，只能在稳定的表面下制造更多的紧张；选择扩大民主、自由来根本缓和矛盾，则很容易导致混乱并使政府处于被动位置。
3．承担“宪统”功能
第三种选择，中共将权力重心从目前的政府转到新设的“宪政委员会”，承担“宪统”功能，以宪法及其所体现的价值为准则，在一个较为超脱的位置协调各方。
第一，“宪统”定位。在公共治理结构中，“宪统”是宪法性整合秩序的核心。“宪统”价值定位是维护体现现代治理道统精神的宪法价值、宪法和法律；职能上主要是教化、监督、审查、裁决；组织上以“宪政委员会”为法理依托；资源上以遍布全国各行各业各个层次的“宪政委员会”为依托；公共治理结构中定位是权利-权力的监管者，是宪法价值和宪法规则的坚定守护者。
第二，这种选择有利于渐进、有序、彻底的治理转型。中国的治理转型将是一个较为漫长、曲折和充满矛盾、冲突的进程，中共将权力重心转向“宪政委员会”有利于在政府-议会之外形成新的政治-社会稳定和整合的中心，依托其强大的组织资源，维护治理转型的渐进性、有序性；这种选择平衡和转化治理转型过程中中的民意爆炸，由于中国现阶段积累了很多历史和现实矛盾，一旦治理转型开始，自由化、民主化很容易导致民意爆炸，进而冲击脆弱的现代治理基础，而“宪政委员会”的设置则有利于控制治理转型的节奏，平衡、引导和转化这种民意爆炸，也有利于在最终公共治理结构中平衡“民意合法性”，维护宪政结构的健康运行；中共的价值和职能定位是在治理转型过程中和未来公共治理结构中维护宪政稳定有序的运行，这种职能定位内恰于宪政治理的要求，与宪政治理根本相容，这有利于治理转型的最终彻底性。
第三，这种选择有利于中共政治权威的建设性转化。中共价值和职能定位的合法性基础是“道统合法性”，中共政党转型的目标是以此为基础的功能型政党，这不仅为政党建设性转化为治理转型的积极因素提供了可能，也为政党政治权威的转化提供了“西方式政党”之外的新出路；在较长时期中共对“宪政委员会”权力的垄断，不仅为治理转型提供了一个稳定的基础，也为中共本身的彻底转型提供了有利条件，使中共有充裕的时间和空间实现自身价值、组织、功能、作风的彻底转变，从一个全能型政党彻底转型为内恰于现代治理的功能型政党。
第四，这种选择更符合政党的本义。政党作为一个政治组织，本应是政府与社会的中介和桥梁，既不应“以党代政”，包揽政府事务，也不应“代民议政”，变相代替议会的功能。在西方政治中，政党是通过选举的方式沟通政府与社会，在中国治理转型过程及治理结构中，中共作为一个政党则是以特殊的方式介于国家与社会之间、政府与议会之间，居中协调、平衡，维护两者的良性运转。
第3节三极互动模式与中共的创造性转化：一个构想
本小节具体阐述一个治理转型与中共政党转型兼顾，实现中共创造性转化为治理转型的积极因素的模式构想，即宪统-官统-议统三极良性互动的新政统。
1．“宪统”：中共转型为宪法性整合秩序的核心主体
中国治理转型的主要内容是促进宪政发展、维护宪政健康运行，但迄今为止不具备自主自立自足的宪政发展的条件；对于中国共产党而言，在新的形势下也面临长远的合法性困境。解决这一双边困境，重新达到新的均衡需要中国共产党在治理变革过程中重构自己的政治权威，即：通过自身价值、职能、组织的转型使自身适应宪政发展的内在需要，把促进宪政发展、维护宪政运行作为自身未来的权威增长点和权威立足点，在此过程中实现自身权威最大化和社会产出最大化的新均衡。唯此，方能在一个异质性、多元性、开放性不断增长的社会体系中维护和加强自身权威，同时为维护和促进社会整合做出建设性贡献，成为治理变革进程中的进步力量、现代治理运行中的健康力量。
中共实现由“全能型政党”向“功能型政党”转变。为此，需要中国共产党党的建设思路实现由“全能型政党”向“功能型政党”转变，即，中共不再将自身定位于政府的核心和社会的核心，而是宪法性整合秩序的核心，是宪法及其所体现的普世价值的教化者，是政府运行、社会运行的监督者，是政府与社会之间的协调者，是权力与权力、权力与权利、权利与权利博弈的仲裁者。具体包括：创设“宪政委员会”，专司促进宪政发展、维护宪政健康运行；将党的权力重心逐步转向“宪政委员会”（而非如现在重心在政府，及一些学者所构思的未来将权力重心转向人大），即通过宪政委员会来实现党的领导，而非作为第一议会“代民议政”，作为第一政府“以党代政”；在领导方式上，由直接领导转变为间接领导，由行政控制转变为法律控制；主要职能由决策、执行转向教化、监督、审查、裁决；价值立足点是促进和维护现代道统、宪统，同时促进相对独立的政统、民统的健康发育。
中共在治理变革过程中的使命。中共在治理转型过程中的使命包括：（1）维护治理转型过程的有序性，包括社会稳定和整合、国家统一和安全等；（2）渐进性的促进传统治理向现代治理的演变，包括制度的突破，宪统、政统、民统的相对分离和健康发育；（3）通过教化、监督、审查、裁决等方式规范权力与权力、权力与权利、权利与权利关系，促进和维护三者在宪法基础上的制度性合作和博弈。
中共在未来公共治理结构中的定位。在最终的公共治理结构中，中国共产党仍然是宪法性整合秩序的核心主体。价值上维护宪法为核心的现代治理的道统、宪统；职能上主要是以宪法和法律性规范为准则的教化、监督、审查、裁决；组织上以遍布全国各行各业各个层次“宪政委员会”（党组织）为依托；资源来自于宪法赋予的特定法权；体制中定位是权利-权力的监管者，是宪法价值和宪法规则的坚定守护者。
对中共的运行的监督和制约。中国共产党作为权利-权力监管者的崇高地位是以宪法为基础的，其所有的活动也必须建立在法律的基础之上，监管者本身并无任何超越法律的特权，这是对中国共产党的运行进行监督和制约的法理前提。具体包括如下几点：（1）中国共产党自身的监督和制约，中国共产党的价值和职能定位决定了可以实现真正的委员会制，其主要事务也是可以高度公开透明的；（2）来自于政府的抗辩，政府对于宪政委员会有具体的人-事抗辩权；（3）来自于人民代表大会（议会）的具体人-事的抗辩和监督；（4）来自于更广泛的普通公民组织的监督；（5）来自于媒体的监督。监督的目的不是否定中共的监管地位，而是为了维护其良性运行。
2．“官统”：政府是公共物品供给的核心主体
政府的形成、运行和监督。各级政府逐步实现由选民直接或间接选举产生，选举和政府形成过程在“宪政委员会”的监管之下，政府运行既受“宪政委员会”以宪法和法律为基础的制约，也受人民代表大会以“代议权”为基础的制约，亦受普通公民组织和媒体直接以公民基本权利为基础的制约。
政府是公共物品供给的核心主体。政府的价值定位是公共性；职能是提供公共物品和公共服务；组织是各级政府及其附属机构；资源是法律赋予的行政权；体制中定位是公共物品的主要提供者。
充实和完善一主多元的公共物品供给结构。政府是公共物品和公共服务的主要供给者，但并不排斥而是积极鼓励商业组织和非政府组织提供公共物品和公共服务。为建立有效的公共物品供给结构，挖掘商业组织和非政府组织在提供公共物品中的潜力，政府自身应实现由直接生产者的单一角色向动态的兼任生产者、安排者和培育者的“多面人”角色转换，建构以政府为主导，商业组织和非政府组织广泛参与的多种方式并存的“一主多元”公共物品供给结构，以更好的提供公共物品，实现公共服务的价值定位。
3．“议统”：人民代表大会是民意表达和综合的核心主体
人民代表大会是行使法定代议权的法权性代议机构，是民意表达和综合的核心主体。人民代表大会的价值定位是代表民众利益，如果不能更好的代表民众利益，它就完全丧失了自身存在的合法性基础；职能定位是民众利益表达和综合；组织依托是各级人民代表大会；资源依托是宪法赋予的“代议权”；三极互动治理模式中的定位是民众利益和权利的法定代理人。人民代表大会是三极互动治理模式中权力与权利之间沟通的关键性桥梁，作为民众利益和权利的法定代言人必须保持其高度开放性和透明性，作为权力制衡的关键参与者必须坚守其合法性基础。作为三极互动治理模式中法定代议机构的人民代表大会将逐步实现直接选举，并在治理结构中逐步真正行使代议职能，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，成为传统治理向现代治理转型进程中民主发展的增长点。
4．以“民统”为基础保持三极互动治理模式的开放性
宪统、官统、议统的三极互动必须保持足够的开放性，并建立在“民统”（公民社会）的坚实基础之上，方能保证其有效、良性的互动，避免价值的异化、职能的扭曲。
三极互动治理模式中宪政委员会（中国共产党）、政府与人民代表大会三者的关系是相对封闭的权力制衡关系。宪政委员会对三极互动的主导是建立在宪法和法律规定之上的，并非不受任何制约的权力；有权力制衡比没有权力制衡是治理变革的一大进步，但仍然是一个相对封闭的体系。之所以是相对封闭的，因为三者在每一个层级上拥有权力的只能是少数人，现代治理也难以摆脱少数人统治多数人的局面；理论上，拥有权力的少数人仍然是一个相对封闭的精英体系，有可能沦为基于精英利益的相互钳制或勾结，而不是依据公共利益和法律的健康的相互制衡。
“民统”（公民社会）是三极互动治理模式的坚实基础。公民社会包括除中国共产党、政府、人民代表大会以外的所有不享有法定权力，非政府、非企业的多种多样、数量众多的民间组织。千千万万的普通民间组织是三极互动治理模式的坚实基础，其在三极互动治理模式中的价值和功能是基础性的：没有这千千万万个普通的民间组织，公民社会无法有效监督宪统-官统的权力、避免其价值和职能的异化，无法有效保障人民代表大会的代表性和其本身价值与职能的异化，也无法有效参与到公共物品供给过程中去建设性的弥补政府公共物品供给的不足。
宪政委员会（中国共产党）、政府、人民代表大会与普通公民组织构成一个相对开放的公共治理体系。在这个开放的体系中，无论是宪政委员会（中国共产党），还是政府与人民代表大会，各自的活动和相互监督制衡都处于普通公民组织以及媒体的监督之下，能够较为有效的避免三者沦为相互勾结的特殊利益集团，保持公共治理体系的开放性和活力。同时，为更好的提供公共物品和公共服务，满足民众需要，商业组织、非政府组织（包括志愿组织和合作组织）与政府构成一个相对开放的公共物品供给体系，三者以宪法和法律为基础、以政府为主导，分工合作为社会提供公共物品和公共服务。
5．“三极互动”模式的比较优势
宪政委员会（中国共产党）、政府与人民代表大会构成一个“三极互动”的治理模式，该模式与“渐进性技术变革模式”及其他治理变革的理论构想相比，具有比较优势。宪政委员会（中国共产党）、政府与人民代表大会“三极互动”的现代治理模式主要有以下几个优点：
（1）它既是一个过程模式，也是一个目标模式，较好的实现了路径与目标的统一；从形式上摆脱了两极治理结构的内在紧张，不仅为现代治理因素的发育开辟了足够的空间，而且现代治理因素的发育和成长只能使该模式更加巩固、充实而不会使之内在矛盾更加突出；但形式的转变仅仅是为传统治理向现代治理的转变奠定了足够开阔的空间和包容性，是为了治理转变的有序、持续和彻底，而不是对渐进性治理变革的否定。
（2）较好的实现了中国国情与现代治理基本价值的创造性结合，使现阶段的治理结构与现代治理之间有了一个较好的对接；既保证了权威的连续性，又较好的实现了权威合法性基础的转化；在保证权威连续性的前提下，民主、法治的健康成长必将为根除地方庇护网政治、既得利益集团政治、结构性腐败、权力-资本的非良性联姻四个恶性政治肿瘤，以及其他困扰治理变革的深层次问题，创造条件。
（3）较好的保证治理变革过程中整合、改革和发展三者的有机统一；有利于保持转型过程的有序性和彻底性，防范治理结构转型中民主化所引起的分裂和动荡；有利于处理中央和地方关系，逐步根治地方政权的类苏丹化现象，改善和规范中央-地方关系；有利于保证国家统一，防范民族分裂；有利于保证行政机构退出乡、村后县以下政治博弈的有序性；有利于防范民主化过程中外国势力的干预等。
（4）较好的实现了实践可行性和理论彻底性、过程有序性和结果彻底性、长期合理性与短期合理性的高度统一；也能够较好的实现治理变革阶段性和连续性的衔接，避免因领导集体转换带来的发展断裂。
（5）较好的解决了宪政发展与党的转型两者的适应性和匹配这个治理变革的核心问题，能够达到新的诺斯均衡。一方面，政党从宪政建设过程中获得新的合法性、在未来治理结构中也有独立的法理地位；另一方面，也能够赋予宪法以最强大的政治力量支持，将纸面宪法转化为实践性宪政秩序，赋予现代治理的道统、宪统以现实的政治力量基础，有利于推动道统、宪统的重建。
（6）三极结构比两极结构更具有稳定性，有利于摆脱传统的两极恶性循环，逐渐建立良性的三极循环。
第4节两极治理模式向三极治理模式的过渡
上已述及，现阶段的治理模式仍未脱传统“官-民”两极政治的窠臼，而且积累了深厚的矛盾，不是一张可以随意涂写的白纸，如何在重重制约中实现两极治理模式向三极互动治理模式的转换，并在三极互动中实现渐进、有序、彻底的治理转型，是三极治理模式构想首先面临的问题。
1．治理转型的启动
任何治理转型都需要启动的契机，在中国现阶段，治理转型的启动契机很可能是特定事件的出现及其影响所致。
首先，虽然进行以政治改革为核心的治理转型已经是包括中共政治精英在内的精英阶层最为关注的问题，党内也有倾向于改革的政治精英，而且随着领导集体的代际更替（第五代领导集体出生于50年代，受教育于70、80年代，第六代领导集体应该出生于60年代，受教育于80年代、90年代），政治改革的态度和意愿应该更加积极，旧的意识形态也早已不构成实质性障碍。但是即使主张改革者主政也很难主动推行结构性的政治变革，原因很简单：以官僚阶层为主的既得利益阶层已经是强大的改革障碍；弥散党内外的技术性调整、短期行为、机会主义等普遍性心态很难克服；中国政治已经很难产生毛泽东那样“乾纲独断”的独裁型、魅力型领袖，也很难出现邓小平那样依赖政治实力“一言九鼎”的政治权威，改革者仅仅是领导集体的一员，改革者的选择受寡头政治结构的制约，更受庞大官僚阶层的制约；虽然推动宪政改革也许是中国最后一个建立千古伟业的机会，也是最后一片产生“克里斯马领袖”的沃土，但中共的政治筛选机制和政治文化很难产生那种既具有华盛顿那样的品质、识见、视野（孙中山勉强算一个），又具有高超的政治艺术，能够适应并且熟练驾驭中国政治游戏的的政治家（像袁世凯、毛泽东那样）。
其次，在现阶段政治控制、政治吸纳、政治改革三位一体的政治战略下，维权运动、公民社会、私营企业主阶层（资产阶级）都不具备推动结构性政治改革的足够力量。虽然社会矛盾频仍，但是限于组织和宣传的有力控制，社会矛盾并不能转化为政治矛盾很长时间内，群体性事件及维权运动的意义仍然在于具体的问题、具体的个案；很长时间内，公民社会不可能改变其技术性、经济性突出、政治性较弱、帮忙而不能添乱的基本特征；私营企业主阶层（资产阶级）更多被政治吸纳，依附于政治权力并从中获益，而不是政治改革的推动力。整体上，假如中共的基本政治战略不改变，在较长的时间内，三者都不具有推动整体政治改革的能力。
再次，很多第三世界国家的政治变革源于外在动力。这一点，对于中国几乎没有可能性。中国只要不分裂，来自全球化的外源性政治变革动力就只能在价值的潜移默化方面起作用，而不可能在推动政治变革议程上起作用。因为中国是一个实力和影响力正在上升的大国，任何国家都不可能拿中国政府的态度不当回事，毕竟现实的国家利益大于价值偏好。近来，美国在人权问题上向中国施压的力度和频率明显减少，即是显证。再就是，第三波民主化浪潮在90年代达到高峰，现在已进入衰退期，何时再来下一波高峰，谁也不知道，眼下对民主的反思似乎日渐增多，在中国，民主的辞汇似乎也越来越具有负面色彩。
最后，特定事件的发生可能成为政治改革的契机。第一，局势产生事件，官-民关系的持续紧张，反腐败愈反愈烈，失业、失地、住房等领域积怨甚深……一旦遇到经济危机或其他大规模突发性事件，这些问题很容易引发特定事件，而特定的事件往往带来转折，像甲午战争、珍珠港事件、六四事件一样。第二，特定事件凸显政治改革的迫切性，激活遍布各领域的改革潜能，上述的三个方面，虽然主动推动结构性政治改革很困难，但是却具备强大的政治改革潜能，对政治改革的认识、政治改革的基础也完全不似89年那样幼稚和理想化，特定事件的出现很容易激活这种强大的政治改革潜能，只要能够因势利导就能转化为强大的改革动力。第三，事件的必然性和偶然性。这种事件的规模、烈度不大则影响力不足以激活、聚集足够能量推动政治改革，这种事件的规模、烈度太大超出了控制范围则导致动荡分裂，事件发生的时间、地点、方式、领域、规模、烈度都是难以预知的，但是持续的内在紧张却不发生点事件似乎很难。运气的成分很大，但是为事件而准备不同预案却并非没有意义，在这种意义上，事件和准备都是现行危机管理的高级版。第四，如上所述，没有特定事件的出现并形成客观情势，集中凸显政治改革的迫切性，即使改革者主政也很难实现政治动员，更难克服既得利益阶层的强大阻力；在这种意义上，一定规模和烈度的事件是政治改革的机会。
政治改革的决断。当特定事件发生，事件的规模、烈度恰到好处，既未导致大规模动荡从而使秩序上升为第一位的需求，也具有足够的冲击力和影响力能够激活政治改革潜能，政治改革成为焦点性问题，这是，政治家的清醒、政治家的远见、政治家的决断、政治家对时局的掌控及因势利导的政治艺术就上升为能否成功进行政治改革的首要因素。这样的机会千古难逢，一旦失去，就再难拥有。
治理转型的持续动力。一旦特定事件带来政治改革的突破性转折，各方面的改革潜能得到激活并获得空间，则推动治理转型持续进行的动力似乎并不是问题，来自于党内改革派的、公民社会的、私营企业主阶层和中产阶级的，以及维权运动的动力非常强大；斯时，也许不是为政治改革缺乏推动力而发愁，而是为避免改革的激进化、如何建设性转化和引导这些动力而担忧。
2．治理转型的战略
治理转型的战略首先基于治理转型的不同阶段。在第一阶段，治理转型的战略以实现充分的改革动员、凝聚力量实现制度突破作为战略重点；在第二阶段，以抑制激进变革势力，维持治理变革渐进、有序、彻底的进行，巩固新的治理结构为重点。择其要者有如下建议。
（1）改革动员
第一，充分反省特定事件的政治内涵，把握契机，壮大政治改革力量阵营，强化政治改革话语，促进政治议事日程的有利变化；第二，凝聚党内外改革力量，突破制度障碍；第三，如果在破旧立新之间有过渡状态，则在过渡时期，推动基本政治共识的形成，建构新的制度框架；第四，通过立法将基本的政治共识制度化，在技术上，为避免宪法文本冲突以及可能的频繁修改，并为未来的发展预留空间，可在正式宪法之后附设适用于治理转型时期的宪法特别条款或特别法，并在一定期限内（例如30年或50年）宪法特别条款或特别法的效力优先；第五，形成较为系统的治理转型战略，以指导治理转型期的政治实践。
（2）基本战略转变和体制重构
改变片面的注重经济社会发展，将治理变革技术化、边缘化的状态，以宪政建设为中心带动和促进经济社会领域改革的彻底化和持续发展；改变治理变革的整体思路，实现由“两极治理结构”向“三极治理结构”的转变；政党实现由“全能型政党”向“功能型政党”的转变；摆脱强化权力、控制权利的稳定思路，树立权力-权力、权力-权利、权利-权利制度化博弈与整合的现代治理思路，以彻底的根本性改造权力-权力、权力-权利、权利-权利的制度性关系为治理变革的主线。
根本改变权力-权力关系。创建覆盖全国所有层次、所有领域、所有组织的“宪政委员会”，逐步将党的权力重心向“宪政委员会”转移（一定时期内可以合二为一），同时直接领导转变为间接领导，行政控制性的领导转变为以法律为中介的政治领导；彻底解决以党代政、代民议政，党是一级政府、一级议会的体制性问题，还行政权于政府，还代议权于人大；宪政委员会实行委员会制，享有以宪法和法律赋予的教化、监督、审查、裁决权，政府实行首长制，享有完整的行政权，人大具有完整的代议权；所有法律法规必须交由宪政委员会统一审查、备案；逐步实现乡镇自治，虚省实县撤市，简化行政层级，村（居）民自治、乡镇自治的指导权由政府转向宪政委员会；实行中央-地方法律分权，由宪政委员会负责裁决中央-地方纠纷、地方与地方的纠纷；检察院、法院作为司法机构在（省级以上）宪政委员会指导下依法独立开展工作，宪法性问题由宪政委员会负责，一般的刑事、民事、行政案件由司法机构独立负责，检、法两院在财政、人事上独立于地方政府、地方人大，亦不再按行政区划设置；电视台、报纸、网络等媒体由各级宪政委员会依法监管；军队、武警等暴力组织由宪政委员会实行政治和法律控制；逐步推进宪政委员会、军队、武警、司法机构、文官队伍的政治中立（而不是价值中立），只效忠于宪法及其体现的宪法精神。
根本改变权利-权力的关系。逐步落实宪法赋予的言论、组织等基本政治权利，以法律控制取代行政控制；在宪政委员会监督下，由低到高，逐步实现政府主要负责人与人民代表的直接选举，扩大民意对政府及人大的控制，特别是对地方政府与人大的控制；政府与人大的转变反过来对宪政委员会是否依法行使职权形成“倒逼”，对其权力的规范行使形成外在压力。
根本改变权利-权利关系，改变权利失衡和权利贫困的现状，促进权利的均衡发育和健康重组。
在宪政委员会的依法监督下，从思想上、战略上、制度上、管理上真正推动公民社会的健康发育，为建立成熟的宪政，为建立有效有限的政府，为多元主体合作提供公共物品奠定坚实的社会基础；以宪政制度建设为突破点，在较短时期内形成一个基本的宪政制度框架，为彻底解决权力-权力、权力-权利、权利-权利的关系确立一个制度基础；推动政府向公共服务型政府转变，改善政府提供公共物品的效益，逐步推动多元主体合作提供公共物品。
促进宪政委员会、政府、人大在价值-职能-组织-资源要素的分离和重组；促进普通公民组织与宪政委员会、政府、人大在价值-职能-组织-资源要素的分离和重组；促进村镇自治组织、社区自治组织与宪政委员会、政府、人大在价值-职能-组织-资源要素的分离和重组；在上述要素分离和重组基础之上，完成体制的重建。
如果形势允许，实行“县政改革”先行战略。按照“虚省实县撤市，乡镇自治”的思路，先在县一级实行政治改革实验，并进而推广。形成中央-省-县三级制度化分权的关系，其中省级只具有宪政委、司法、教育、环保等衔接性功能。此举不仅有利于渐进的改革，也有利于彻底解决中央-地方关系，化解分裂的隐忧。
（3）保持治理变革过程的整体性掌控
对于中国这样一个国情复杂的大国而言，保持治理变革进程的整体性掌控，避免出现分裂或大的社会动荡至关重要，宁可发展的速度慢一些，也要保持治理变革进程的整体的秩序性。
弘扬和贯彻理性、合作性、建设性。积极培育和促进有利于治理变革持续、健康进行的良好社会氛围，在认知上强调理性，在态度上强调合作性，在行为上强调建设性，为治理变革进程的良性有序创造条件和氛围。
常规性行动与非常规性行动。治理变革是一项艰巨而波澜壮阔的事业，必须将常规性的教化、引导、制度建设和适当的社会动员有机结合起来。非制度建设无以有未来，非强有力的运动难以摧毁盘根错节的既得利益结构；社会动员是为了集中火力清除改革和发展的巨大障碍，为制度建设开辟空间，制度建设是为了承接社会动员的目的和理想。现阶段，已经形成较为强大的既得利益集团并顽固的阻碍着改革地深入，不进行社会动员难以通过常规的方式扫除障碍；30年过去，形势和格局已经发生根本变化，那种杯弓蛇影，鉴于历史教训，谈运动色变者实际上属于刻舟求剑、食而不化。
过程性社会博弈与协调引导。在变革方式上，实行高层政治精英推动与底层维权政治推动，上下结合的方式。通过权利的逐步落实，推动维权政治和政治参与的发展，推动不同社会力量之间社会博弈的显性化；通过宪政委员会教化、监督、审查、裁决等职能的行使，引导不同社会力量之间社会博弈逐步走向制度化博弈的良性循环轨道，使非制度化的生存转变为制度化生存，使非制度化的竞争合作转变为制度化的竞争合作，最终，使围绕权力-权力、权力-权利、权利-权利的博弈走上制度化轨道。
（4）政党重新定位和逐渐转型
政党在治理结构中的重新定位。为实现政党利益最大化和社会产出最大化的均衡，中共必须在新形势下重新定位自己在治理结构中的位置；将权力重心转向宪政委员会，以维护“宪统”、推动宪政发展、维护宪政秩序作为核心价值，以协调权力-权力、权力-权利、权利-权利在运行中的冲突和纠纷为基本职能。
中共的逐渐转型。在改革动员和突破时期，实现更名、易帜、重新登记等政党重组举动，此举虽然有一定阻力，但是有利于处理历史遗留问题，也有利于价值、职能、组织、作风的彻底转变；按照“新道统”的基本精神重塑党的意识形态、党内文化、党的作风；按照党的新政治定位改造党的组织人事体系；在一段时期内为确立新的权力重心，实现党委和宪政委合二为一，此后逐渐分离；在一段时期内，人大代表、政府官员的选举保证一定的党员比例，此后逐渐下降，直至不作比例控制；在治理转型时期，坚持以政治改革为核心的三位一体政治战略，即不放弃政治控制和政治吸纳的策略，但二者仅仅是辅助性的，政治改革才是中心。
适当处理历史遗留问题。在新体制确立之后，在适当时机成立“历史问题特别委员会”，专司处理历史问题。“适当”不仅指更为开明、更为人道的态度对待历史问题，也指不能将历史问题泛化、扩大化，乃至影响渐进政治变革。
培育现代治理能力。在治理转型时期，积极培育现代治理能力，因为：一方面，直接领导转变为间接领导，行政控制性的领导转变为以法律为中介的政治领导，对相应的能力、技巧和艺术提出了新的要求；另一方面，政府、人大逐渐享有完整的行政权和代议权，更逐渐具备充分的民意基础，这增加了制约“宪政委员会”的资本，如果政党不具有现代治理能力，仅凭法律规定、组织依托难以保证其实际政治影响力。可以说，治理转型时期不仅是宪政的过渡期，也是政党转型、重建的缓冲期、考验期，如果在此时期不完成传统政党向现代政党的转型，则不仅不利于治理转型，也难逃被淘汰的命运。
3．治理转型的过程
治理转型时期是传统治理因素逐步衰退、现代治理因素逐步成长的过程，也是一个多进程并进、相互交织的过程。不能指望超越时代“内圣外王”的伟人引导，无法预期政党超越现实的羁绊转而成为真理的象征、正义的发源地，也不必希望公民社会、中产阶级忽然成为建设性、理性兼具的强大积极力量，更不必寄希望于民族政治成熟的迅速实现……一切都需要时间，需要潜移默化（而不是强行灌输和控制），需要渐进的和风细雨（而不是狂风暴雨），需要一个过程。
行政组织性控制向宪政协调的逐渐演化。虽然在改革之初就确立了宪政委员会的政治、法律地位，并且要求以“间接领导取代直接领导”，“以法律为中介的政治协调取代行政控制性领导”，但具体的取代则体现为一个渐进和此消彼长的过程。期望短时期内完全实现行政组织性控制向宪政协调的过渡，是不现实的。
传统权谋政治向现代规则政治的逐渐演化。权谋政治在中国具有悠久的传统，既有制度依托也有深厚的文化根基，即使制度框架改变了，其传统也会顽强的附着在新制度框架上以新的面目出现，期望几千年形成的权谋传统以及权谋人格在短期内彻底改善是很困难的；可以预期，即使在新的宪政制度较为巩固的时候，宪政治理运行的过程也会比其他西方宪政国家具有更多的权谋色彩，不过是这种权谋色彩已经不能危及宪政制度框架而已。在过渡时期，不在于消除这种权谋政治，而在于努力使其不是颠覆宪政制度框架和宪政制度规则，而是受到宪政制度框架和宪政制度规则制约，没有规则和底线的游戏演变为以明确的宪政制度框架和宪政制度规则为约束的游戏，因而更有稳定性和可预期性。
非理性的暴力文化向理性、建设性、合作性政治文化的逐渐演化。中国传统个政治文化具有狭隘、非理性、暴力倾向浓厚、黑白分明你死我活的特征，1919年至1978年的政治阶段不仅没有彻底清算这种恶劣的政治传统，反而在新的形式下使之更加极端。治理转型时期一个重大的任务就是彻底清算这种政治文化，逐渐形成开放、理性、和平、合作、妥协、建设性的政治文化。
“编户齐民”的地方控制和社会控制向地方自治和公民社会的逐渐演化。传统中国的一个特征就是政府不断的强化对地方和社会的行政性控制，在传统中国由于技术限制无法无法深入，1949年以后则借助现代组织手段和技术手段彻底的实现了“编户齐民”、“利出一孔”的传统理想，行政控制贯穿上下左右。改革开放以来，虽然大有缓解，但是行政控制性机制并未根本改变且有虽社会矛盾的凸出而有强化的趋势。治理的转型必然要求地方自治和公民社会的逐渐扩展，并以宪政控制取代传统的行政控制。随着地方自治和公民社会的发展，新的公民习俗逐渐形成，并成为宪政运行的坚实基础。
与现阶段的现代治理因素的成长是对现行行政控制性秩序的威胁相反，一旦宪政治理的新框架确立，现代治理因素的成长是对宪政治理形式的充实和巩固，必将使宪政治理形式的运行更加健康和规范。
4．治理转型的终点
道统、政统、民统的磨合。在治理转型阶段基本结束之时，新“道统”的地位基本确立，“以道驭势”的传统理想借助宪政结构得以实现，在“道统”范化和约束下的“政统”、“民统”实现有序的良性互动，冲突和矛盾也通过社会运动体制化、政治纠纷司法化得以和平有序的解决，以权利为基础的社会的创造力和活力得到保证，以权利为基础的社会秩序也得到较好的保障。在道统、政统、民统三者的良性互动中基本实现了自由与秩序的统一、竞争与合作的统一，民众创造力和活力更多被引导到人与自然的关系上，而不是人与人无休止的冲突、内耗上去。
宪统、官统、议统的磨合。在治理转型阶段基本结束之时，新政统的三个基本组成部分也得到有效磨合，新的宪统已经确立其相对于官统、议统的权威地位，宪统、官统、议统各自形成独特而有互补的核心价值和运作逻辑，相互制约也相互合作，共同形成运转协调而有活力的公共秩序。
道统、政统与民统的磨合、政统内部宪统、官统与议统的磨合标志着治理转型的基本完成，但在治理转型基本完成之时并非万事大吉。有些方面会有根本性改变，例如：组织控制和宪政控制将会实现重心转换，权谋政治与规则政治将会实现重心转换，公民政治文化与臣民政治文化将会实现重心转换，集体非理性压倒集体理性的局面会有根本性改变，等等。但有些方面仍将会在更长的时期内存在，例如：枭雄和聪明人主导政治的传统，庇护与被庇护的文化，在价值排序上个体的安全和发展比权利和尊严更加重要，等等。不能简单论说好坏，只是对这些方面的改变一种更为悲观的逾期。
节选自：《困境、重构与突破：中国治理转型的模式研究》，耿国阶著，东北大学出版社，2011年4月
