内容摘要：中国治理转型具有非常独特的环境，其复杂性举世无匹。研究中国治理转型的未来趋向和规范导向，必须系统、深入的把握构成和影响中国治理转型的关键性因素。总体而言，中国治理转型的基础环境比较恶劣：纵向上，传统治理向现代治理的演变是必然的历史大趋势；横向上，多层面贫困的并存和交织决定了治理转型进程的复杂和艰难。这对中国治理转型的模式选择提出了更高的要求：既要考虑最终目标，也要考虑过程，更要考虑路径依赖和衔接。
引论
环境深刻的制约和影响着一国的政治选择。中国治理转型的基础环境非常独特也非常复杂，研究中国治理转型的未来趋向和规范导向，必须系统、深入的把握构成和影响中国治理转型的关键性因素。既有的研究有两个不足：一是一般性的讨论中国治理转型的价值、原则、目标等，相对忽略了基础环境对这些导向性规范的制约甚至扭曲；二是越来越多的实证性研究虽然为中国治理转型基础环境的总体把握奠定了坚实学术基础，但是大多局限于具体的侧面，缺乏总体的、系统的把握。本文立足既有的实证性研究，系统的分析了制约中国治理转型的基础环境，在分析中强调系统性、总体性，抓住关键性因素，而不是局限于一时一地一个侧面。
一、治理转型的纵向环境：传统治理向现代治理的演变
1．多领域合一向多领域相对分离的历史演变
传统社会向现代社会的转型的基本趋势之一就是领域合一向领域分离的历史性演变。贝尔把现代社会看作由经济-技术体系、政治与文化三个特殊领域组成的，每个领域都服从不同的轴心原则，有自己独特的模式和行为方式[1]。王南湜把人类活动划分为经济、政治、文化三个基本领域，认为非市场经济向市场经济的转变所造成的最基本的变化就是三大领域之间的结构性关系从领域合一状态向领域分离状态的转变。随领域合一向领域分离的转变，诸领域之间的均衡方式也由以政治为中心的“中心限定”方式向“网状限定”转变，社会价值结构亦从原来以政治价值为中心的统合为一的价值体系向疏离性的、多维性的价值体系转变。领域分离导致了公民社会取代共同体的兴起，政治的民主化和法治化，以及实用主义文化与理想性文化的分离。但领域分离的过度化，以至诸领域之间的差异和冲突超过了一致和协同，也有造成“领域断裂”的危险，这对领域间价值原则权重的结构性分配以及社会基本价值共识的效度提出了挑战[2]。
2．行政性整合向契约性整合的历史演变
与领域合一到领域分离的趋势相应，从传统社会向现代社会转变过程中，社会整合机制由伦理性整合向契约性整合转变，由“身份社会”向“契约社会”转变[3]。在中国，则由于全能性政治社会结构的出现，而经由行政性整合向契约性整合转变。
3．治理转型的社会潮流冲击传统治理结构
随着经济社会的发展，以及中国社会转型过程中出现的种种问题和危机，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，并通过社会、传媒、司法和政治参与等各种途径表现出来。世纪之初，公民对权利的关注开始扩展到生存环境保护、历史文化保护、受教育权等，近几年来，对公民宪法基本权利的保护成为热点和焦点：对公民迁徙自由的追求，不断挑战户籍管理法规；公民开始要求平等的劳动权和受教育权，反对就业歧视。不仅如此，公民的政治参与权的诉求越来越强烈，从要求实行并参与政府决策听证、立法听证，到挑战违宪审查制度、竞选人大代表。公民逐渐要求兑现宪法中规定的权利。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，推动国家向宪政发展。蔡定剑将这些力量概括为：以竞选代表为代表的自主自发的政治参与；媒体和舆论监督；以齐玉苓、许志刚案件为代表的用宪法维权；以四川步云等为代表的地方自主的民主改革；以政府信息公开、审计风暴等为代表的法治政府建设[4]。
治理转型的社会潮流为根本的制度变革奠定了坚实的社会基础，如果没有公民自觉自主争取权利的过程，宪政不可能通过一场政治改革来实现；没有公民自觉、自主的权利诉求为基础，很可能发生历史上皇朝更迭那样的革命，而可能不是真正的宪政改革。同时，治理转型的社会潮流也对传统治理结构形成了巨大挑战和冲击，并在深层次上呼吁根本的制度性变革。中国的宪政发展仅有民间的动力是不够的，还必须有一些较为根本的体制改革作为宪政变革的基础。没有从上到下的体制改革，民间社会宪政努力的空间会很有限，甚至会因为政治气候的改变而受到压制。但是，它丝毫不能说明民间的宪政努力是没有用的，相反，它是实现中国宪政必不可少的社会力量和动力。
4．不同进程的复杂交织
中国治理变革的过程是多进程的复杂交织，治理转型（强调民主、法治等现代治理要素的成长）与国家建设（包含国家统一）问题、政党转型、社会转型等进程复杂的交织在一起，这些不同进程之间内在的冲突和矛盾经常大于其相互的协调和互补，中国治理变革模式和战略的选择必须兼顾这些不同的进程。
（1）治理转型与国家建设-国家统一的交织
治理转型是指传统治理向现代治理的转型，是从传统治理的无限政府、人治政府、专制政府、集权政府、封闭政府转向现代治理的有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府[5]。治理转型过程中，最重要的是宪政、民主、法治等因素在价值上、制度上、行为上不断的生长，直至以之为基础的现代治理完全取代传统治理。
国家建设主要包含文化-心理和制度两个方面。文化-心理方面主要是民众对国家的文化-心理认同。国家建设的制度方面，包括国家的暴力、政治、经济和行政制度等多方面：在政治暴力方面包括国家统一的军队和警察制度；经济制度方面包括近代金融、财政、税收和食物供应制度；在行政制度方面包括行政技术官员的录用和培训制度等等[6]。无疑，国家建设与治理转型不是一回事，治理转型强调宪政、民主、法治的发展，权力的监督制约、权利的保护，着重解决公共权力的性质问题；而国家建设注重文化-心理认同，中央与地方关系的处理，注重制度的完善和有效，着重有效性问题。郑永年等学者认为，虽然民主发展是必要的，但国家建设应该优先于大规模民主化，它是支撑现代民主运行的坚实基础[7]，因为“理想地说，民主化应当是一个国家建设过程，通过民主化而使得国家转型成为民主政体。但现实的情形并非如此。民主化往往不能成为国家建设（state－building）的一个过程，反而是国家的毁灭（state－destroying）过程。”而且“民主化可以是一股强大无比的摧毁非民主的旧制度的力量，但很难充当同样强大的力量来建设新制度。而且很多国家制度或者国家机器并不是通过民主化所能建立的。可以说，一旦民主化到来，或者一个国家成为民主政体之后，有些方面的国家制度就再也建立不起来了。”[8]
国家统一。中国的国家统一不仅包含尚未统一的台湾问题，还包含存在统一隐忧的新疆、西藏、内蒙问题。有利于促进国家统一，维护国家的统一和主权完整，这是中国的精英和民众在考虑治理转型时最优先考虑的问题之一，苏联、南斯拉夫解体的前车之鉴更加深了中国精英和民众的忧虑。有的学者就认为，中国政治改革的首要挑战会是民族问题，民族问题在很大程度上决定政治改革能否成功，甚至决定政治改革能否开始。……对于一个国家，法律乱了可以重建，经济乱了可以恢复，只有领土分离覆水难收[9]。
中国治理转型与国家统一的关系是非常吊诡的。首先，对于台湾的统一而言，一方面，台湾先行的民主政治发展，大陆滞后的治理转型，成为和平统一的一个根本性障碍；另一方面，许多“台独分子”也在不无恶意的期待着大陆民主化过程中可能的乱局，以寻找机会。其次，对于西藏、新疆等地而言，国民意识形态认同的瓦解以及政治高压、民事姑息的政策已经制造了大量的潜在矛盾，要根本上消解和转化这些沉淀的矛盾，唯有实现治理转型，重建国民意识形态认同，以更加民主、法治的方式处理民族矛盾；另一方面，根本之策立足的是长远合理性，就短期而言，以民主、法治为标志的现代治理方式也许不是消解和转化沉淀深厚的民族矛盾，而是起到了导火线和催化剂的作用；由此进入另一个两难，不实行治理转型难以根本解决这些民族问题，实现治理转型却很有可能在过程中产生乱局，给心怀异志的分离分子送去机会。再次，对于西方的政治家、学者而言，中国的国家统一从来不是其关注的焦点，他们既没有兴趣也没有义务这样做，他们关注的是中国的民主化问题，这既是他们的兴趣也是他们的利益（认为的），如同苏联的解体并不危及他们的利益一样，中国的解体也不会危及其利益，换言之，无论中国的民主化成败，他们都坐收渔人之利，所以他们起劲的鼓吹民主，培植势力、推广价值、通过各种手段施加压力，很难说都是出于恶意，但至少不会从中国的艰难处境去真正为中国考虑；对于中国精英和民众而言，既希望实现治理的顺利转型，制约权力、保护权利，保护民众权益，也希望治理的转型能够促进和维护国家统一，最起码不能导致国家分裂，因而倾向于强大的中央集权，寄希望于统治集团主动进行渐进的政治改革、推动治理转型，但两者的内在矛盾在于，一个强大的统治集团是否有足够的意愿和动力去主动进行政治改革、推动治理转型？对于执政集团而言，改革者将不得不面对客观的不利情境，主观上政治远见、政治魄力、政治艺术匮乏等问题，僵化的保守派则很容易从国内外的不利情境中找到借口抗拒和推迟改革。
治理转型是大势所趋、民心所向，但从中国的历史和现实处境出发，中国的精英和民众们有理由担心是否会出现20世纪初期的乱局，有理由担忧可能导致的国家分裂和动荡问题；而这些，是西方的政治家、学者所难以真正理解的，即使他们在“知识”上认识到了中国人的忧虑。
（2）治理转型与社会转型的交织
社会转型是指中国从传统臣民社会向现代公民社会的转型，从身份社会向契约社会的转型。在西方先发展国家，社会转型和治理转型在时序上是基本错开的，市民社会推动了治理转型；而在中国，两者是紧密的交织在一起，不可能期望一个运行良好的现代治理体系去规范和引导公民社会的发育，也不可能期望存在一个成熟的公民社会去推动传统治理向现代治理的转型。“公共秩序依赖国家与社会两方面制度安排及其关系的优化，与西方发达资本主义国家渐次发育的路径不同，中国面临着同时建设国家制度和社会制度的双重任务，这意味着中国必须走一条不同于西方的制度发展道路，意味着中国国家与社会关系的规范化、制度化是一项艰巨的漫长的过程。”[10]
从长远看，两者是相互促进的关系，公民社会的发育将为现代治理奠定坚实的基础，传统治理向现代治理的转型将为公民社会的发育开辟政治空间、建立政治规范。但是在共时态上，两者却经常是相互矛盾、冲突的，加强公民教育、普及公民价值、释放政治空间促进公民自治的发育，都有利于促进公民社会的发育，也有利于现代治理的建立，但在短时期内却是在瓦解旧秩序的基础，为传统行政控制机制所不容；加大控制力度，有利于短期的政治稳定，像20世纪90年代那样，但同样加速了矛盾的隐形积累，为未来的治理转型、社会转型制造了更大的阴影。
过去30年的政治战略已经为两者的转型铺下了丰富的干柴烈火。支撑过去30年经济发展和政治稳定的政治战略可以归结为政治改革、政治镇压、政治吸纳三大战略的有效配合[11]。政治改革，例如向地方分权、技术官僚的兴起、政府机构改革、村民自治等，没有改变权力垄断的本质却增强了官僚体系的适应性、弹性，却并没有舒缓和解决社会矛盾，而且这种技术性的政治改革越来越难以突破其限度，受到基本制度的瓶颈制约；政治控制和镇压增加了民怨和矛盾在体制外的隐形积累；政治吸纳虽然有效应对了一部分精英人物的政治参与需求，却形成了政治精英化，在客观上形成了精英联盟与广大民众之间更大的鸿沟，工农等大众群体的利益得不到制度化保护和表达，广义吸纳机制的失灵导致结构性的长期不稳定因素，而且政治吸纳后如果不能予以制度化整合和分配，将导致“内爆”。三大战略，立足在不改变基本制度（权利-权力关系、权力-权力关系）的前提下，提高现有官僚体系的能力、强化权力控制机制，虽收到了稳定的短期功效，但是催生了弥散性的腐败，和广泛的社会不满，为国家和社会两者渐进、有序、良性的互动转型铺下了干柴烈火。
中国治理传统决定了两者互动过程的长期性、曲折性、反复性。在政治上，中国几千年的官僚-民众互动是恶性循环的互动，新朝建立初期，鉴于旧朝教训，政治比较清明，但是缺乏有效约束的官僚体系随时间的推移逐渐腐化，民众不能通过正常渠道表达自身意愿，民怨在体制外积累，事件引发民众叛乱和反抗，成功者取而代之建立新朝，开始下一轮循环；其中，不仅“官本位”的传统、官僚恶治的传统发达而深厚，游民政治传统、造反叛乱传统、暴民乱治传统也同样发达而深厚；二者皆大不利于治理转型与社会转型渐进、有序、良性的互动。在文化-心理上，中国传统的政治文化缺乏现代理性，将政治问题道德化，明君清官情结浓厚，而漠视和拙于制度建构，黑白分明、你死我活、成王败寇的意识深厚，妥协、共赢、谈判的意识薄弱，这种狭隘、激进、非理性的政治文化迄今没有得到有力的文化清算和超越，显然不利于治理转型与社会转型渐进、有序、良性的互动。制度可以短时期内速成，但是政治传统、文化心理的改造则必定是一个较为漫长的过程，在此进程中的曲折、反复也是正常的。
如何面对以上事实，在制度建构上有效转化或抑制以上不利因素，促进治理转型与社会转型渐进、有序、良性的循环，预防激进、动荡、恶性的循环，是对中国精英们政治智慧的巨大考验。
二、治理转型的横向环境：多层面贫困的并存和交织
1．多层次贫困的并存和交织
社会学家把社会结构分为从外到里同心圆式的三层结构：最外层的是物质资源结构，中层承外到内的是制度结构，内层是精神结构。依此来分析和把握中国治理转型的基础环境就会发现，中国的治理转型仍然处于物质-资源贫困、制度贫困、精神贫困多层次并存和交织的基础环境之中；30年的改革和发展催生和强化了治理转型的需求，却没有为未来的治理转型奠定坚实的基础和支撑。
（1）物质和资源贫困
在这里讲的物质，是可以用GDP、人均收入、消费指数、存款余额等指标来衡量的现实的物质财富；这里讲的资源，包括自然生态资源，也包括人力资源。
首先，物质的贫困。近30年的高速经济发展确实大大缓解物质的贫困：经济方面，1978年GDP总量仅3624亿元，2007年已达到246619亿元，年均增长9.7％，中国经济总量跃居世界第四，进出口总额位居世界第三，人民生活从温饱不足发展到总体小康，农村贫困人口从两亿五千多万减少到两千多万，人均GDP过2000美元，进入中等收入国家之列和工业化中期阶段；社会和人类发展方面，根据UNDP公布而对各国人类发展指数HDI，中国HDI指数是过去十几年排名上升最快的两个国家之一，由1975年的0.525上升为2007年的0.8，已经超过世界平均水平；但是毋庸置疑，人们的欲望比物质财富增长的更快。相对于这种迅速苏醒迅速扩张的欲望而言，以及我们庞大的人口规模而言，物质资源的丰富、物质贫困的缓解仅仅是初步性的。这种初步性主要表现在三个方面：一是表现在人均GDP上，2005年我国人均GDP仅为1703美元，仅相当于美国的1/25，日本的1/21和世界平均水平的1/4，大体上与乌克兰、摩洛哥相当，全球排第110位；二是分布极端不平衡，除少数高收入群体外，绝大多数处于社会底层的农民、工人仍然捉襟见肘、经济处境尴尬，“中国已经从80年代初期收入比较平等，转变为目前世界上收入不平等程度比较严重的国家”[12]；三是相对于收入的增长而言，生活成本也在迅速扩张，其扩张势头甚至超过人均收入增长速度，特别是教育、医疗、住房成本迅速由国家向民众转移，以至于被称为新的三座大山。乃至于有的学者已经明确断言“美国式的生活方式不可能为全世界所复制，尤其不可能为有十三亿人口的中国所复制”[13]。
其次，自然生态资源贫困和脆弱。相对于我们的人口规模而言，我们在土地、水、能源、森林、矿产资源等基本方面都比较贫乏，而且整体状况仍在持续恶化，以至于IPCC(IntergovernmentalPanelforClimateChange)2007年2月份最新发布的气候变化报告中认为环境恶化导致极端气候最有可能在中国发生。2007年年初东北的暴雪，2008年年初南方大面积的雪灾，2008年5-6月份南方大面积的水灾即是现实例证。自然生态资源的贫困的制约在于：直接制约和影响经济的中长期发展；直接影响人们生活质量的提高；压缩改革和社会发展的空间，一旦经济动荡或危机爆发，回旋余地较小，社会经不起大的动荡。
最后，人力资源的贫困。对于现代经济发展而言，人力资源已经是不可或缺的一个宝贵资源。中国最不缺的就是人，中国丰富廉价的劳动力是“中国制造”的最大利器，但是这种简单劳动力的丰富仅仅是一种低层次的丰富，而且这种优势也在逐步削弱，“人口红利”过后便是“未富先老”，劳资矛盾紧张所包含的民工健康透支也是对社会未来财富的透支。这里指的人力资源的贫困主要是指高层次创造性人才的匮乏，即创造力的贫困，这种创造力的贫困是无法用高等教育毛入学率、论文发表数量来衡量的，只能用自然科学和人文社会科学领域真正有创造性的成果（或发明专利，或论文著作等）来衡量，而我们在这方面的贫困不言自明。没有伟大的思想家、科学家，没有伟大的大学，缺乏充分激发并整合人的创造活力的机制。美国的强大不在于其经济第一、军事第一，而在于美国有最好的大学、最好的思想家和科学家，有最能充分激发并整合人的创造活力的机制。创造力的匮乏有体制和传统的社会原因，也有个体和家庭的原因，但不论原因在哪，都是一种更具战略威胁的人力资源贫困。以“中国创造”衡量，我们人力资源的贫困仍然是没有改变的现实。
（2）制度贫困
制度贫困主要分为三个方面：“良制”的匮乏；制度能力的匮乏；“良制”支撑资源的匮乏。
“良制”的匮乏。这里讲的良制，是能够既能够促进人本身的健康发展、社会自由和平等（人道），又能够实现有效人际整合（秩序），并有效促进资源持续开发和利用（效率）的制度。从实证的角度来讲，我们的法律制度多如牛毛，据统计：到2007年底，全国人大及其常委会共制定了300多件法律，11件法律解释，有关法律问题的决定122件，共计400多件；国务院制定了600多件行政法规，地方人大及其常委会制定了7000多件地方性法规和规章。但这些法律法规制度经常是自相矛盾而且缺乏实质性规范能力。我们真正缺乏的是简单有效的“良制”。制度的本意就是帮助人们解决各种问题的，只要制度起不到这种作用，它就徒具形式而已。例如：预防腐败的制度，我们既有离任审计，也有纪委日常监督，但大都起不到“应当”的作用，换句话说，这些制度都不是有效的“良制”。
制度能力的匮乏。有两层含义：第一，建设“良制”的能力匮乏，我们不仅缺乏相应的理性和价值沉淀，也缺乏相应的耐心、责任心、眼光和毅力魄力；第二，维护“良制”的能力匮乏，我们建设“良制”的能力薄弱，但我们破坏制度的能力却很强，几千年的传统智慧所沉淀的权谋人格和权谋沉淀能够攻破和扭曲任何严密的制度。
“良制”支撑资源的匮乏。“徒法不足以自行”，“良制”的运行需要良好的社会基础，我们缺乏支持“良制”运行的社会基础。一是社会的失衡和断裂[14]，包括城市乡村之间的失衡断裂、东西地区之间的失衡断裂与阶层阶级之间的失衡断裂[15]，“良制”的运行需要良好的社会阶级－阶层结构为基础，一个社会性失衡和断裂过多的社会积累了太多的干柴烈火，无论制度多么优良也难以正常运行。二是社会自组织的缺乏，良好的社会自组织是制度运行的“源头活水”，没有良好的社会自组织，优秀的制度也只能逐步萎顿乃至于失去生命力。三是集体性社会资本的匮乏[16]，集体性社会资本是超越个体和家庭单位的集体性合作解决共同问题的理性、价值、习惯和网络，是制度的润滑剂，缺乏集体性社会资本支撑的制度仅仅是干瘪的骨架。
（3）精神贫困
灵魂性的精神贫困，主要是指信仰和信念的缺失。传统的儒家信仰已经被破坏的差不多了，虽有呼吁但其现代重建却困难重重，以至于余英时教授称现代儒学为“游魂”[17]；西方的自由主义和基督教的影响在中国呈上升趋势，有一定的社会影响力，但恐怕行而不远；传统的共产主义理想的影响已经很薄弱。人的生存是需要意义的，这种深层意义的缺失助长了表层的浮躁；随便走在大街上，所处可见的表情透出难以掩饰的猥琐、鄙俗、焦虑、精明的算计、浮躁和空虚……却很少可见那种澄澈的眼神所传达的心灵的宁静，以及坚定的信仰或信念支撑的坚毅，这就是处于“伟大复兴”进程中的中国？！
现代公共性的缺失，主要指现代社会发达的公共领域所需价值和理性的贫乏。我们不缺乏个体和家庭（族）理性，但我们极度缺乏比个体和家庭（族）更高层次的集体理性，例如社会理性和组织理性；在某种程度上，我们是一个建立在个体和家庭（族）理性之上的民族，而不是一个建立在社会理性和组织理性之上的民族，以至于杨国枢概括为“泛家族主义”，“家族既是中国传统社会内主要的团体或集体，自小生活中积累的强烈经验和习惯，遂使中国人养成一种很明显的心理和行为倾向，那就是将家族意外的团体和组织予以家族化，亦即将家族中的结构形态、关系模式及运作推广或概化到家族意外的团体或组织。”[18]我们不缺乏传统的个体和家庭（族）价值，但我们缺乏现代的契约理念、参与理念、权利理念、公民理念、自由理念、平等理念、人本身的尊严等现代价值。价值和理性的缺乏难以支撑一个健康有序、充满生机活力的现代社会。
公德性的缺失。主要体现在三个方面：道德沦丧，对金钱、权力、美色的追求主导一切，获得与否证明一切，笑贫不笑娼，社会趋向“无耻化”；在竞争过程中，越是不讲规则、不讲诚信，越是有利，老实等于无用，诚信就是傻，美德沦为累赘；公共生活的领域随经济社会的发展而大幅度扩张，但是伴随的是“无道德的个人”，公共领域的运行缺乏现代人格与伦理潜规则的支撑。
引导性价值的缺失。在一个社会处于转型的关键时期，我们缺乏真正的能够引导整个民族健康顺利的转型的引导性共识和价值。社会转型是一个艰难而充满意外的过程，我们庞大的社会规模，积累深厚的问题，使之更甚；引导性的价值和共识意义在于有效的凝聚民心、民力，同舟共济，共同面对转型过程中的不测和意外，甚至艰难，以期实现顺利转型；引导性的价值和共识使我们的转型之旅更加脆弱，甚至难以承受轻微的挫折。
科学性精神的匮乏。发达的科学精神、深厚的科学传统是自主创新的不竭源泉。中国文化审美和道德传统深厚，但“求真”的科学精神、实证精神、逻辑意识却非常匮乏，延续至今仍未有根本性改变。这必然影响自主创新能力发展，影响科教兴国战略实施，影响可持续发展的实行。
精神贫困在总体上表现为社会性的浮躁和低层次徘徊。急功近利，“速成”、“一夜暴富”成为流行色，甚至最需要积累的人文社会科学领域也成为重灾区。试问，一个正处于艰苦创业之际的民族如此浮躁怎堪大任？精神的低层次徘徊，低层次需求是主流的、也是主导的需求，对权力、金钱、美色、美食、不劳而获的追求日益赤裸裸的不择手段，自己不以为耻，社会亦不以为耻，甚至反成为万众羡慕的对象；比这个更重要的是，民族性的自我反思和超越能力的匮乏，我们是一个善于忍耐、遗忘和同化的民族，而不是一个善于创新、反思和超越的民族；所以，不仅我们现在精神贫困，而且展望未来，我们走出精神贫困的道路也很艰难。
物质贫困、制度贫困和精神贫困的并存和交织形成一个恶性循环。物质－资源的贫困、制度的贫困、精神的贫困并不是三个独立发挥作用、互不干预的分离领域，它们不仅在横向上并存交织，而且在纵向的发展维度上也是并存交织在一起的。长历史时期的物质和资源贫困导致了精神贫困的积累和沉淀，而精神贫困又直接加剧了制度和物质的贫困，并使我们克服物质和制度贫困的过程更加艰难。对于中国的治理转型而言，不从根本上认识到三个层次的贫困并存和交织基础环境，不从根本上认识到三个层次的贫困并存和交织对治理转型的制约，不从根本上谋划在此制约下的治理转型战略，恐怕再好的思路和战略规划都会变形，沦为恶性循环的一个环节。
2．多领域贫困的并存和交织
从政治、经济、社会、文化诸领域看，突出的体现为：一方面仍然维持对各个领域的强力控制，另一方面各个领域都存在深刻的问题和矛盾并且相互交织在一起。
（1）政治控制与政治不成熟
在政治领域，强有力的政治控制与民族的政治不成熟交织在一起。一方面，通过组织、宣传、吸纳-转化等有力措施，政治控制依然很强，积累深厚的社会矛盾难以集中转化为政治矛盾，当然也难以通过组织转化为宪政建设的强大推动力。另一方面，作为一个民族在现代政治上仍然处于很不成熟的阶段，现代政治所需要的理性、理念和传统非常匮乏，反而传统政治的理性、理念和传统仍然异常发达，行之有效。政治的不成熟成为加强政治控制的理由之一，政治控制反过来又压缩了政治成熟发育的空间和机会。
（2）“官僚市场经济”与经济基础脆弱
在经济领域，一方面，非公有制经济已经占据半壁河山并成为就业和经济增长的主要来源，但“在中国官僚市场体系下，私有企业家建立像美国微软那样的大型跨国企业或者台湾地区和香港地区那样小规模却十分成功的企业纵然不无可能但也是极端的困难。在中国，数以千计潜在的世界级企业家希望为实现自我成就和中国经济的现代化贡献才能，却被政治和官僚环境束缚了手脚”，所以邹至庄把中国的市场经济称之为“官僚市场经济”[19]；另一方面，国有经济仍然牢牢控制着国民经济的命脉，垄断行业的改革亟待深入，即使在非公有经济中，具有权力背景的经济成分仍然是最大赢家，形成所谓的“权贵经济”。80年代，社会资源配置呈现出扩散趋势，但是进入90年代以后，社会资源重新集聚到少数地区、少数群体甚至少数人手中[20]。按照基尼系数衡量，现在已经达到0.465，少数人占有了大多数财富，经济领域的矛盾深刻而尖锐。虽然现在仍然维持较快的经济增长速度，但诸多中长期因素表明我国的经济基础仍然是很脆弱的。
（3）社会控制与社会断裂
在社会领域，非政府组织的发展以及密切相关的公民社会的发育仍然牢牢控制在政党-政府手中，扮演一个帮忙而不能添乱的角色，虽然社会矛盾频仍但碎片化的社会矛盾即使激烈也难以威胁到整体的社会稳定，只是加大了危急时刻共振的可能性。与之并存，随市场经济的不平衡发展，社会阶级-阶层结构、城乡结构、地区结构出现深刻的断裂，不同时代的东西共存于同一时代，增强了社会的异质性和整合难度，行政性整合日益建立在一片流沙的社会基础之上。
（4）文化控制与文化冲突
在文化领域，通过宣传机构，仍然维持着较为有效的文化控制，虽然网络的兴起给予传统的文化控制以有力挑战，但很多研究表明，事实并没有那么严重，甚至传统的思想和舆论控制利用网络得到了某种程度的加强。但有效的文化控制并不能取代和解决深层次的文化冲突，甚至也不利于其自发演进的解决，只是使之更加隐性化。在精英文化层次，新左派、自由主义、新保守主义成为三种最有影响力的思潮，三者在对现实的认知、对未来的建构上存在根本性分歧；普通民众虽然远离“主义”，但是对现实的认识、对未来的认识同样四分五裂，自相矛盾。在民族性价值共识基础上的文化多样性是互补，而在缺乏民族性价值共识基础上的文化多样性则蕴含着潜在的冲突和分裂；文化的多样性是社会进步的体现，问题在于能否实现有效整合和互补，而这是文化控制鞭长莫及的。
综合四个领域，可以发现，有力地控制维持着表面的政治和社会稳定，但是不能解决各个领域深层次的矛盾积累，甚至使之更加恶化；而这些领域的矛盾积累相互错综复杂的交织在一起，与行政性控制的内在矛盾日益深刻，为未来矛盾的爆发积累能量；不仅如此，这些错综交织的矛盾破坏性有余建设性不足，即使瞬间的爆发摧毁了行政性整合机制，其自身能否形成新的高层次整合机制并将矛盾的解决导入良性轨道，仍然是值得怀疑的，失去行政性整合之后的另一幅图景可能是是冲突、分裂和自相矛盾。
结论
虽然向以宪政为基础的现代治理转变是中国治理转型的大趋势，但是中国治理转型的基础环境是很不理想的，这对中国治理转型的模式选择提出了更高的要求：既要考虑最终目标，也要考虑过程，更要考虑路径依赖和衔接。
