2011年6月的最后一天值得纪念。在中国公民和人民代表大会常委会多位委员的积极促动下，全国人大常委会通过了修改个人所得税法的决定。决策者反复权衡利弊得失，终于在一定程度上听取了民意，这对于今后社会公众参与公共决策，而不总是充当旁观者起了一个不错的示范作用。

但接下来的情形却又多少有些令人失望，许多人似乎仅仅满足于自家上调“起征点”的愿望已然实现，而对个税进一步改革的关注热度马上就降温了，现在媒体上已很少有人继续关注个税改革就是一个证明。

而在这个起伏跌宕的过程中，仍然存在人们没有充分注意到的问题，即这次调整充其量只是对某个次要环节的“修正”，虽然可以在一定程度上缓解公众对于不当税敛的抱怨情绪，但绝说不上是一次实质性的税制改革。只是锣鼓敲得响，个税改革的大幕其实没有真的拉开。

起征点之惑

在当前微妙的经济形势下，CPI高企，民众钱包缩水，个税税率却未见跟着调整，纳税人的实际负担表面上未涨，实际上却增重了不少，每个家庭为日常过日子多花几百元，低收入者更是感觉度日艰难。

由于通胀率持续走高，导致银行实际利率长期处于负利率状态，这也诱发了资金从储蓄转入各种投资领域，短期性的投机活动大增，提高了整个经济发展的系统性风险。

低利率的金融政策，加上不利于底层人民的财政政策，除了制造投机之外，也在事实上造成了富人更富、贫者越贫的窘境。老百姓对自己手头的钱不值钱还要承受税收负担心知肚明，坊间议论纷纷，就是少交一毛钱也是好的。

此次个税法修改征求意见，共有8万多网民参与并提出了23万条意见，比以往20多部法律草案征求意见的总和还要多。

对于3000元免征额，85％的网民表示不赞成。当得知这些意见未被二审稿接受时，民间掀起了更大的反对浪潮，直到最后常委会议接受3500元的要求为止。这种情形，为几十年以来所未有，称得上是政治生活中的一道亮丽风景线。

税改真问题

但这次个税调整还是犯了老毛病，避重就轻，小打小闹，解决不了税制设计和运行机制之间已存在的诸多老问题。

“综合税制与分类税制相结合”早就被确认为个税改革的目标模式，却至今未见任何动静，与之相关的个人各类所得如何综合在一起，以及应不应该以家庭为纳税主体、免征额通胀指数化等问题统统绝口不提。

对于庞大的财政收入而言，个人所得税只是其中的一小部分，而且起征点的调整固然重要，但如果不从根本上解决其他要紧问题，那么就很难说税收改革是成功的。

而且，税改的方向不能只是为了政府增加收入服务，而是应该转到为老百姓服务的方向上来。

这就意味着税制改革要考虑到怎样才能促成“底层人民减负、全体人民享福”的局面。底层减负意味着缩减由于贫富差距导致的社会不公，而享福意味着对于税收的使用应该有更多公民的监督，以真正达到所谓的“取之于民，用之于民”。

这么多迫在眉睫的改革“真”问题统统被绕开，这样的个税“改革”除了继续积累问题，到底能有多大作用？这样的税制，又怎能不改？

中国个人所得税在税制设计上没有多少技术含量可言。我国是世界上少数实行分类所得税制的国家之一，这种税制最大的特点就是对同一纳税人不同类型的所得，分别扣除费用，又按照不同的税率分别征税。

这种差别待遇的征税方式，显然没有全面考虑纳税者真实的承受能力，极易导致那些所得来源渠道多样、综合收入较高的人逃脱税收，从而造成税负的纵向度的不平等。

他们可以通过分解收入、多次扣除费用等办法达到少交税、不交税的目的，而税收负担就会转由那些收入来源渠道单一、收入水平较低的纳税人来承担，所谓税收的公平性就无从谈起。这样的税制，怎能不改？

中国个税生计费用扣除与纳税人的实际生活成本之间的差距相当大，由于是以个人为纳税单位，对每个人都给予同等金额的费用扣除待遇，纳税人家庭成员的构成和家庭支出的因素就被完全忽略掉了，诸如抚养、赡养、就业、教育、医疗、购房等，它们直接决定着每个纳税人究竟能够承担多少税收。

这样做的结果，就是纳税人所承担的税负常常远超过其实际承受税收的能力，量能负担这一最基本的税收原则逃得不见踪影。这样的税制，怎能不改？

个人所得税的费用扣除，其目的主要在于保障纳税人的基本生存权，故而必须贯彻纳税人必要生活支出免税的原则。也就是说，过日子的钱只能用以过日子，不能用来交税。

由于各地经济发展水平极不平衡，各地居民的收入水平和消费水平也就存在极大的差异，全国一刀切地实行一个扣除标准本来就是个笑话，这样的政策却在我国实行了20多年而未加改变。

即使在经济发达地区，中低收入群体仍占较大的比重，而这些地区的人们为维持必要生活而支出的费用成本也必然大大高于经济不发达地区，如果不提高这些地区的免征额标准，就可能出现百姓把居家过日子的钱当做国税来上交的情形，这在税收上有个行话，叫做“恶税”。这样的税制，怎能不改？

中国的个人所得税几乎没有调解贫富差距的作用，一些权威学者对此判断颇不服气，拿出高收入阶层纳税在个税中所占比重作为根据来说事，但却没有多少说服力。其实将税前基尼系数和税后基尼系数拿来做个对比就一目了然了。

仔细比照1994年至2008年的《中国统计年鉴》公布的各年数据，发现我国城镇居民个人所得税税前和税后的基尼系数有微弱的上升趋势，说明现行个税调节贫富差距的作用不是丁点儿没有，只是非常小，小到若取两位小数点的话，税前和税后就是基本相同的数字，只能得出我国个人所得税对城镇居民收入基本不存在调节作用的结论。

而美国、英国、日本等国的税前和税后收入比，一般税前收入比相差会达到十几倍的样子，但征税之后再比，其收入差距就缩小到三四倍了。

目前，我国的基尼系数已经超过0.5，收入分配不公的状况早就大大超过世界多数国家。在中国，现在已经很难形成所谓的中产阶级，不同群体之间的差距过大已成难以改变的事实，社会已然就此发生断裂。这样的税制，怎能不改？

个人所得税的诡异在于，当中低收入群体正在为免征额标准的提升给自己带来实际好处（少纳税）的时候，某种不可测之压力可能也伴随而来。

问题出在这是在社会贫富差距已然过大的背景下，面向所有纳税人群进行的调整。

费用扣除标准的提升在降低中低收入者负担的同时，也会进一步拉大高收入者与中低收入者之间的收入差距，其结果，不仅不会给中低收入者带来真正的好处，反而会增加高收入者的可支配收入。

如此，中低收入群体当初的一点喜悦就可能保持不了多长时间，人们就又会为新的、更大的社会贫富差距而困扰。比如，当通货膨胀袭来的时候就会看到，真正的受害者并不主要是那些富有者，而依然是穷人，现有的税制可能连你最基本的必要生活费用都保证不了。如果没有个人所得税根本性的改革，这将是一个难以避免的和正在出现的结果。这样的税制，怎能不改？

税改出路

显然，现行个税税基狭窄，导致工薪之外的税源大量流失，对调节财产性收入无能为力，也就几乎没有调解收入分配差距的作用。

我曾经呼吁在中国实行减税政策，但若是在这样的税制结构之下运作，即使实行了轻税政策，也还是解决不了税负不均、不公正的问题。如果不彻底下决心对现行个人所得税进行外科手术式的改革，就只能继续看着社会贫富差距一步步拉大而束手无策。

在我国未来的个税改革方案中，应当在税前增加若干必要的费用扣除项目，简单说，家庭日常消费支出，吃喝拉撒睡之类的费用支出都不应被征税。纳税人用于自身的和子女的教育费用、老人赡养、购买保险、大额医药费、为残疾人家属购买的自助设备、自用住宅贷款利息支出、公益性捐赠、灾害损失等，也不应被排除在免征范围之外。公民个人与组成家庭，在税负上也应有个明显的差别，不能像现在这样都混在一起算。

此外，还应考虑不同行业和职业的因素等。我国应借鉴国外的经验，生计费用的扣除标准应与CPI挂钩，由全国人民代表大会授权国务院或地方人大，每年择机进行调整。

两次世界大战期间，西方各国大都实行了多级累进税率，有的多达几十个级别，但是，进入20世纪80年代以来，在世界性的减税运动中，各国的税率级距明显减少，税率也大大降低。经合组织16个成员国的税率级距平均从10级以上减少到不足6级，其中英国减到只剩两个。欧洲和西亚多个国家甚至实行了单一税率。

在我国，税率级次只要5个或更少些就足够了，现在的7个还是太多，工薪所得最高边际税率30％也就可以了，现在的45％高得离谱，也不会有人认同在这个税率层次上老老实实地纳税，所以应该降低乃至取消。

关于以个人还是家庭为纳税申报单位的争论，笔者更倾向于后者，因为后者更能充分考虑家庭成员的人数、家庭总收入、需要赡养的人数是否有残疾人等，也就更能体现纳税人的综合负担能力和体现税收负担的纵向公平。近期的改革可以考虑设置个人和家庭两种申报单位，由纳税人自行选择其中一种，为将来全面推行以家庭为纳税申报单位进行技术上的准备。

李炜光为天津财经大学财政学首席教授

来源: 《财经》杂志