摘自《中国政治改革常识》
一、前言
天下大治从来就是历代中国政治家的理想，但俗话说“太平盛世”，要实现这个理想，政治稳定是一个必要条件。1989年2月26日,邓小平在会见美国总统布什时就指出:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。中国一定要坚持改革开放,这是解决中国问题的希望。但是要改革,就一定要有稳定的政治环境。”这表明，他的第一追求便是政治稳定。保持中国的政治稳定无疑是顺利实现中国社会主义改革（即制度变迁）的政治前提条件，而政治权威则又为政治稳定的政治前提条件，这便是政治权威、政治稳定与制度变迁三者之间的客观联系。改革以来，在坚持“政治稳定压倒一切”这一重大原则问题上，从邓小平到江泽民再到胡锦涛，三任中央领导集体都一脉相承。最近，十七届四中全会又尖锐地指出：“党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题……这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现，必须引起全党警醒，抓紧加以解决。”居安思危，政治不稳定乃是当前改革和发展的最大天敌，政治发展一定要把维护政治稳定作为重要目标。
二、当局的理论及实践
在如何保持中国政治稳定的政治决策过程中，有一种观点影响至深，即西方研究政治稳定的权威人物亨廷顿的“政治秩序”论。他在《变动社会中的政治秩序》（1968）这本书中探讨了第三世界国家如何取得政治稳定的问题。立足这些发展中国家的政治实践，他详细分析了政治参与和政治制度化的关系，建立了政治稳定理论的经典分析框架。按照他的看法,政治稳定是公民政治参与程度与政治制度化水平之间的平衡，必须要有确定的政治秩序。他曾说：“我写那本书是因为我认为政治秩序是一件好事。”当时在政治学领域研究第三世界政治的圈子里，正大行其道的“现代化理论”认为：这些国家只要加速发展经济，同时促进政治上实现民主化，就能和西方社会一样，进入经济发达、政治民主的“现代化”社会。亨廷顿从观察中却得出针对现实的隐含意义是：政治秩序本身不仅不能从现代化过程中自动产生，而且实际上正相反，经济发展对这些国家政治发展的影响很可能是负面的，因为经济发展造成原先处于政治之外的社会阶层获得了参与政治的要求和能力及动力。可与此同时，第三世界国家政治参与的制度并不健全。在公民对政治参与的需求爆炸性增长与国家未建立好参与机制的情况下，会造成“制度过载”。其结果就是政治动荡和不稳定，以至政治崩溃。没有政治秩序，不管是经济发展还是社会发展都不可能成功进行下去。只能由政治权威先提供政治秩序这种经济和社会发展所需要的条件。为此他确立了这样一个政治发展战略，即该书中提到的:必须先有权威，然后才能对它加以限制。他还说：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”亨廷顿的上述“政治秩序”论，在客观上也许支持了政治改革滞后的主张。当然，亨廷顿也指出：“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”。一旦政治参与的扩大随着经济社会发展而成为一种客观趋势时，只有及时提高政治制度化水平，才能保持政治秩序的稳定。
上个世纪八十年代，中国学界受亨廷顿的影响开始兴起一种新权威主义思潮。1986年初，复旦大学政治系讲师王沪宁写了一篇文章，论述现代化建设过程中的政治集权作用，受到中央书记处一位书记的赞赏，被推荐刊登在中共中央参阅文件上。上海的另一位青年学者萧功秦，也提出了“过渡权威论”思想，反对改革的“浪漫主义”，认为“半集权制”政治体制是导向多元民主的必要过渡性阶段。之后，在全国形成了一场新权威主义论战。当时中国思想界的一些主要代表人物和重要媒体，都或多或少地卷入其中。1989年3月6日，邓小平在听取一位当时的中央主要领导向他汇报思想界流行的新权威主义思潮时，他斩钉截铁地说：“我就是这个主张。”以王沪宁为代表的新权威主义在政治稳定上的主要观点是，推行政治体制改革和推进民主政治中：第一，必须配合中国现阶段的历史、社会、文化条件，不能移花接木、揠苗助长；第二，必须有统一和稳定的政治领导；第三，在中国社会转型过程中，旧的权力结构的权威弱化，已经不能有效地指导和控制社会，旧权力结构还在但权威荡然无存，需要进行结构型调整。新的权力结构需要新的权威，这种权威可以来自于推动民主。
但回顾新权威主义理论二十多年来的政治实践，明显存在着忽视政治参与和政治权威及政治稳定之间辨证关系的缺陷。一方面，确实也有人在中国政治体制改革实践与理论都尚未真正清楚的情况下，就急于冒进，有不注重政治稳定的倾向，新权威主义则将公民对政治的参与限制在十分有限可控的范围内和对体制外政治现象进行压制，以及它实行的准接班人制度与中央集权制，故然有利于维持一种表面的、暂时的刚性政治权威及政治稳定，以保障经济和社会的正常发展；另一方面的代价却是，新权威主义中的“在中国社会转型过程中，旧的权力结构的权威弱化，已经不能有效地指导和控制社会，旧权力结构还在但权威荡然无存，需要进行结构型调整。新的权力结构需要新的权威，这种权威可以来自于推动民主”这番在理论上很到位的观点，实践中并未到位，本可及早进行的政治治理中扩大公民的有序政治参与权利，如在县市地方、国有大中型企业、国有大中专院校……实行直接自由民主政治，启动行政、企业、事业政治治理的分权自治改革，迟迟未能列入政治改革议程，导致集权政治治理下的各种权力腐败现象越演越烈，党委、政府及官员个人的政治权威下降，干群关系紧张，无以维持一方政治稳定。随着这种矛盾和问题的不断积累，稳定的基础已开始动摇，中国政治权威合法性危机日益凸显，正如孙立平所说：“人们对于权威的认同程度在不断下降；党和政府及领导人的威望大不如以前；对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府一些关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自我的抵制。”古今中外的历史经验证明，一个政治体系具有较高的政治权威，不仅可以减少统治成本，使统治更具效力，使政局更具稳定，从而也有利于促进经济、社会的发展。卢梭曾坚定地认为，“公意”是政治权威合法性的基础。温总理也说：“公平正义比太阳还要光辉”。“潮平两岸阔，风正一帆悬”，“吏不畏吾严，而畏吾廉；民不服吾能，而服吾公；廉则吏不敢慢，公则民不敢欺，公生明，廉生威”。没有一定的社会公平，一个政治体系就只能得到少部分人的认同和支持，与毛泽东思想的“团结和依靠绝大多数人”背道而驰，也与三个代表“重要思想”的“代表最广大人民的根本利益”格格不入，其政治权威的合法性是不稳固的，要想持久地维持社会政治稳定也是不可能的。
三、对现状的分析讨论
正确认识与处理好上述政治参与和政治权威及政治稳定之间的辨证关系，至关重要。过于保守地限制政治治理中扩大公民的有序政治参与权利，拖延政治治理改革，从深层、长远看正好会适得其反。政治治理的分权自治即行直接自由民主政治，并让法治来制约自由民主权利，是自由、民主、法治三位一体的直接市场政治。同时用宪政法治或行政法治的手段（即通过立法与司法）调整政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业之间的关系，用自由民主的手段(包括选举自由民主、舆论自由民主……）直接制约监督自治权力的行使。这样，既可以充分调动、发挥和形成政府、地方、社会与企事业的积极性与活力，又能避免对其失控，而且是控制得更为直接有效。与中国当前社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等相适应，惟有几千个县市地方、几千家国有大中型企业、几千所国有大中专院校……规模范围适中，适宜实行分权自治。县市地方和企事业单位都不是独立的政治实体，也不可能演化为政治实体，这些范畴内的政治改革只能是政治治理改革，其目标是“善政”，并有具体针对各种权力腐败现象的明确目标与特征，只要操作得当，不仅不会影响政治稳定，而是更有利于维护政治稳定。
江泽民同志在十五大报告中早就指出:“我们必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来,在社会政治稳定中推进改革、发展,在改革、发展中实现社会政治稳定。”可至今仍在持“政治改革不能急，超前了会翻车”观点的大有人在，如萧功秦先生撰文认为（《炎黄春秋》2010年第4期，“从清末改革想到当代改革”）：“清末改革的失败与戈尔巴乔夫在苏联的改革一样，都是属于政治超前型。”主张当前我国的政治改革应当 “走小步，走慢步，不停步”和“步步为营”，这样“更有利于保持秩序的整合状态而减少脱序的风险”。其论点是：“在权威危机的沉重压力下，执政者往往会通过加大改革的幅度与加快改革的速度的‘良好表现’来争取民心；然而，由于执政者陷入权威危机，无力驾驭这种大幅度的急剧改革，其结果就进一步引起社会矛盾与人们的不满，处于这种情况下，清末执政者又会进一步饮鸩止渴地再次加大改革速度，其结果更无法驾驭改革，导致的整合危机更严重，于是陷入恶性循环。清末新政的整个过程就是如此。”大概是为了证明当前政治改革并未滞后，他还说：“中国当下改革过程中是否存在着与清末新政中类似的权威流失问题？我的回答是，至少就我个人的研究而言，中国近三十年经济改革使国力增强，人民生活水平提高与城市化程度的提高，这种实效对执政者权威合法性的增加，应该说是大于改革中出现的腐败与其他各种消极现象所带来的权威流失的。总体上说来，中国当政者现在的权威与1976年时的权威相比，出现了增值。在改革条件下，‘实效’合法性是权威合法性的基本来源之一，研究发展中国家的政治中心的权威合法性时，这种‘实效合法性’的概念具有独立意义。正因为‘实效’是一个不断变化的量，一个政府可能因为其施政的实效而提高了它在国人中的威望，反之亦然。”
对于一个国家的政治改革来说，其应包含着政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次。但是，改革30年来，我国理论界尚未确立政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次的基本分野或基本范畴。政治哲学、政治体制与政治治理显然有着明显的区别：政治哲学在理论上具有导向性，但作为意识形态又具有滞后性，政治体制则具有全局性、宏观性，而政治治理只具有局部性、微观性。这些特点，决定了政治哲学和政治体制的改革都要慎之又慎，宁可滞后一些，政治治理改革则相对于政治哲学和政治体制改革可以先行一步，待其取得成功后再进行政治体制改革，最后才是政治哲学的跟进。而行政、企业、事业政治治理改革当然是由中央来决定部署，且也对其具有实际的支配地位。因此，当前我国的政治改革是否滞后，理所当然的应分政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次来看。这三者之间存在着一种逻辑性的先后次序，政治治理改革严重滞后之下，政治哲学和政治体制改革不能不跟着滞后，否则，若硬要不滞后，那就真正会超前了，风险也真的是不可预测。王沪宁也指出过：在变革社会中维护政治稳态要有一套整体性的政治发展战略，具体内容应包括充分促进新社会秩序的成长，全力促进经济增长和社会发展，积极促进程序性政治民主的发展等。但对于政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次的政治改革，我们却没有一套整体性的政治发展战略。如当前舆论呼声很高的“官员财产申报制度”，由于政治治理改革严重不到位，缺乏出台所必要的清正廉洁政治环境，风险与阻力均大，使得其一再难产。因为这好比一个人患病后要动手术，需先疗养好身体，否则推上手术台就下不来了。
萧功秦先生关于中国改革过程中是否存在着政治权威流失的分析，仅仅片面地强调甚至夸大了政绩的“实效”合法性。不错，按照唯物史观，政绩的“实效”是决定政治权威合法性的最根本基础，但却决不是唯一决定性的因素。其一如恩格斯在论述历史唯物主义原理的著名信件“致约·布洛赫”中所指出：“根据唯物史观，历史过程中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产。无论马克思或我都从来没有肯定过比这更多的东西。如果有人在这里加以歪曲，说经济因素是唯一决定性的因素，那么他就是把这个命题变成毫无内容的、抽象的、荒诞无稽的空话。经济状况是基础，但是对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争的形式的，还有上层建筑的各种因素……”而无独有偶，亨廷顿也认为：一个政治权威合法性基础牢固的政权须同时具备三重政治权威合法性。一是意识形态的合法性，即政权所代表的价值主张必须被社会成员普遍自愿认同。仅有意识形态灌输不能维持这方面的合法性。二是程序的合法性，政权的产生、更迭和组成、运行方式，必须得到选民以投票的方式来进行检验，统治的权力是有限的，并受到宪法法律和政治程序的约束。三是政绩的合法性，一个得到民众支持的政权必须有良好的政绩。建立在政绩单一合法性基础之上的政权，一旦政绩出现问题，民众就会质疑这个政权所赖以建立的价值基础和这个政权在建立过程中所依据的程序。而我以为，在社会主义意识形态之下，更要注重社会公平。当代中国，由于权力腐败愈演愈烈、贫富差距日益增大，以及带来的信仰危机和劳动者生产积极性下降对生产力发展的破坏与阻碍等，都导致政绩合法性受到严重挑战。
最近，郑永年先生在“中国改革的路径及其走向”（《炎黄春秋》2010年第11期）一文中则非常肤浅的武断结论：“选举民主会强化中央的合法性和权威。如果选举民主先从地方进行，这会加速中央权威的衰落。地方选举表明地方权力机关的权力来自选民，而非上级政府。在地方政府是由选举产生的，而上级政府不是的情况下，会发生什么？上级政府权威急剧下降，甚至丧失。”竟将如此复杂的权威问题如此简单化。关于权威, 恩格斯在《论权威》中指出：“这里所说的权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的。”西方政治学中，最权威的定义当来自德国社会学家马克斯.韦伯：“按照定义，‘权威’ 应该叫做在一个可能标明的人的群体里，让具体的（或者：一切的）命令得到服从的机会。”在他看来，权威是命令与服从。丹尼斯.朗在《权力论》中也认为“命令与服从是权威的sine qua non（必要条件），不管对象遵从的原因与动机是基于他感觉到的权威行使者的资源、品质、地位，还是声誉。”并指出服从权威的不同动机是：“服从强制性权威的动机是畏惧；服从诱导性权威的动机是趋利；服从合法权威的动机是履行义务；服从合格权威的动机是信任；服从个人权威的动机是爱。”对权威分类最著名被广泛采用的也是韦伯，他把权威分为三种类型：合法型权威、传统型权威和魅力型权威。据韦伯的介绍，合法型权威是完全非人格化的权威，传统型权威是半人格化的权威，魅力型权威则是完全人格化的权威。韦伯还具体分析了不同类型权威的合法性基础。第一，理性的基础。相信法令、规章必须合乎法律以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。这是法理型的统治，在这种统治形式中，人们服从命令是出于对法律的信守；法律代表一种大家都遵守的普遍秩序，因此他服从依据法律而占据某种职位行使统治管理的人，但这种服从仅限于这个职位依法所享有的权威。第二，传统的基础。相信源远流长传统的神圣不可侵犯性以及拥有权威的人按照传统实施统治的合法性。这是传统性的统治。在这种统治形式中，统治者因据有传统所承认的统治地位而享有他人服从的权威，但这种统治也仅限于传统所认可的范围。在这里，服从表现为在传统习惯规定的义务范围内对个人的效忠。第三，超凡的魅力基础。这种基础的主要表现是人们敬仰领袖。其主要原因是因为领袖个人所拥有的英雄气质、卓越品格以及他个人的思想言论。仅只是了解上述政治权威最基本的概念，郑永年先生的观点就用不着费力去驳。如蒋介石的特务控制与毛泽东的群众运动，形式虽有所不同，但都是通过使人恐惧而树立权威。“文革”中对少奇同志的迫害，没有人敢站出来仗义执言，却有人自觉或不自觉的“落井下石”，就多少有这类恐惧因素。然而更根本的却是人心向背，蒋败了，毛泽东胜了，之关键就在这里。人心向背是实质，选举只不过是一种表达形式或程序。自治能消除腐败便人心所向，中央又掌控着军队和意识形态，并拥有立法与司法手段制约县、市地方，其权威何虑之有？县、市民主选举与中央集权其实可以并存，且台湾地区早有政治实践先例。
当前，政治权威缺失最严重的领域实际上是在地方政治治理，这与中国历史上的情形有着惊人的相似。中国民间自古就有这样的俗语：“天高皇帝远”及“灭门的知县”。这两句话有两层含义，一是皇权遥远，百姓可以躲避皇权的直接干预和侵害；另一层含义则是，皇权不能有效制约地方权贵对百姓权益的侵害，远水不救近火。但中国民间对皇帝或国家素来保持着好感和尊敬，当受到一方权贵压迫侵害时，平民百姓大都寄希望皇帝或国家为他们主持正义。现在也同样可以观察到这种情形，如詹姆斯·法卢斯在其2009年4月发表于《大西洋月刊》上的文章中说：“当人们抱怨的时候，人们所抱怨者通常是黑心的老板、记者、市政官员或者各级官僚，人们并没有抱怨体制本身或者领导人。针对体制及其压迫的日常抱怨确实存在……但这并不是常态……也许大部分中国人趋于短视，但就目前来说，人们行动中所透射出的期望是：国家的体制能够保护他们免受地方层面造成的冤屈。”近些年来，面对国家改革中所面临的种种问题和挑战，中央高层深感忧患，不断告戒全党要居安思危。但体制内的官僚们及官僚机构显然没有这种忧患意识。相反，为数不少的党政官员仍是醉生梦死，私利至上，以至贪污腐败，毫无政治责任感。这种情况越到下面，越是严重。尽管许多地方已经到了高度的无政府状态，但地方官员依旧睁一只眼闭一只眼，得过且过，似乎政权的存亡和他们毫不相关。目前越来越频繁的“群体性事件”和“恶性案件”，只不过是政治治理中政治权威缺失浮出水面的“冰山”，下面隐藏着的是各种各样的人们：从普通农民、市民、游民和工人、商人、军人……到普通党员、公务员、知识分子及大中专学生……对权力腐败与社会不公的强烈不满。唯有下决心启动政治治理改革，扩大政治治理中公民有序的政治参与，完成政治治理转型，才是有效治理地方权力腐败的治本之策。
四、后语
胡锦涛总书记在十七大报告中曾一言九鼎地指出：“改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”在后有追兵（政治改革压力），前有守军（既得利益阻力）的窘迫中，我们只有“破釜沉舟，背水一战”。古人云“识时务者为俊杰”，但我发现从古至今，能真正读懂者又有几人？时务者，天下大势与具体现实相统一也。自由主义与新左派们固然没有真正读懂，新权威主义或体制内者又何尝真正读懂也？纵观当今学界，被体制内重视的一些学者及理论，往往是四平八稳缺乏创新精神，多脚踏“实地”而少有“崇高”，这是值得我们警惕的另一种“书生官僚化误国”。我这里再次疾呼：“化着杜鹃啼血归，不信东风唤不回。”也想起了两年前“5·12”汶川大地震中，举国上下万众一心共赴国难，曾让我当时写下“加起无数的苦难，摧不垮一个民族；请相信所有的道路，都会通往自由！”
2010.5.15，2010.12.23
