摘要：民主集中制是权力具体规则而非权力宏观制度，我们应从两个层面来理解民主集中制。作为权力具体规则，民主集中制在权力宏观制度中是重要甚至核心的要素。通过民主集中制与不同权力宏观制度系统的兼容和张力分析，其在权力委任制、选任制、考任制三种基本权力宏观制度中的地位和作用各不相同，发挥着不同的功能。贯彻落实民主集中制时，必须清晰地对此加以认识和界定，而不能错位、越位。在权力宏观制度的层次上，民主集中制适用于权力宏观制度中科层集权性的权力委任制，而不适用于权力宏观制度中自由民主性的权力选任制，因为其与自由民主之间存在着根本性张力。

关键词：民主集中制   具体规则   宏观制度   政治效率

作者简介：

虞崇胜（1952-），男，湖北黄石人，武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任，教授，博士生导师。研究方向：政治文明与政治发展。

何路社（1955-），男，湖南邵东人，武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向：政治哲学与公共权力。

明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。作为既是中国共产党的组织原则，同时也是我国根本政治制度，即人民大表大会制度的组织原则的民主集中制，其与国家治理体系和治理能力的现代化密切相关。正如有学者所指出：“在中国政治中，不论是政治组织还是政治生活，都离不开民主集中制原则。民主集中制实际上已经成为中国政治最基本的原则，通行于政治生活的方方面面：从组织形态到制度安排，从领导方式到程序安排，从政策制定到公民参与，从纪律原则到政治生活的理想。”[1]但是，毋庸讳言，民主集中制也需要与时具进，不断加以改革完善。当然，前提是在经过深入探讨的基础上，真正弄清楚民主集中制什么方面必要改，什么方面无需改，和如何通过改革完善来坚持与发展民主集中制。

一、民主集中制是权力具体规则非权力宏观制度

改革开放后，随着我国政治的发展，人们不断解放思想突破禁区，政治学术研究领域逐渐呈多元化趋势。对民主集中制的研究中，在如何看待民主集中制的问题上，学术界出现了相互对立的两种不同观点。一方面主流的观点是肯定，其主要是对如何发展完善民主集中制方面展开论述。认为通过不断规范健全民主集中制的制度体系，并加强监督确保严格执行，就能够把权力关进制度的笼子里。但另一方面也有不同的声音，即对民主集中制持否定的态度。认为民主集中制根本就不是一个能够执行好的制度，因为它在本质上有致命的缺陷，理论上存在着逻辑矛盾，实践中不论怎么执行都落实在集中而不是民主上。

此外，特别值得注意的是，近年来一些学者将民主集中制与“中国模式”联系起来研究，其已被上升到了“中国模式”的核心要素的高度。杨光斌提出：“民主集中制既是党的组织原则，也是以人民代表大会为核心的国家机构的组织原则，党和国家领导体制因此而有效地组织起来。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。支撑‘中国模式’的根本制度是人民代表大会制度，其生命力和优势来自民主集中制。”[2]龚文婧认为民主集中制在构建国家体系中具有基础性地位，即“中国模式”构建是以民主集中制为构成要件的。二者的联系具有深切的历史渊源与现实关照。民主集中制不仅根植于我国革命时期的历史土壤，而且在防止西方自由民主制的弊端中凸显其现实优势。如在选举制度无法调和资产阶级统治属性的矛盾、“多数人的暴政”带来的极端的民主后果，民粹主义带来的选举结果“失真”和“否决政治”带来的民主低效率等方面，民主集中制能够从制度内核上形成应对西方自由民主输出的内在竞争力，是“中国模式”与西方民主对话的道路选择，更是我国建立制度自信的重要基石。[3]

然而，我们却不难发现，尽管人们对民主集中制看法不同，在把民主集中制看作权力宏观制度上却是一致的。不论是肯定者看到民主集中制可以执行好的一面，还是否定者看到民主集中制难以甚至不可能执行好的一面，都无不是针对权力宏观制度的层次而言。即人们皆将民主集中制看作一种权力宏观制度，这点在人们眼里似乎是再自然不过的，以致不需要进行任何认真思考。如早在1962年的一次中央会议上，邓小平就曾作出过“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。”[4]的论断。但实际上民主集中制仅是在党章和宪法中明确规定的权力具体规则，而非像政治现实里客观存在着的权力委任制那样一种权力宏观制度。因此，在民主集中制是权力具体规则，而非权力宏观制度这点上，可以说这是人们一直忽视或尚未特别注意到的。

制度是利益的代表，凡制度都会具有某种利益激励机制。宏观制度与具体规则的区别，在于是否具有积极主动的利益激励机制。宏观制度必然是会对事物利益激励机制作出事实上根本性的确切规定，从而受利益驱动可以自动运行。比如，政治领域的民主（分权）制与集权制。前者对国家或群体的权力所有权分属于全体群体成员作出事实上根本性的确切规定，即权力获得及使用必须经由全体群体成员授权；后者则对国家或群体的权力所有权或使用权归属于少数精英甚至个人掌握作出事实上根本性的确切规定。而民主集中制却并没有对国家或群体的权力所有权和使用权究竟归属于什么掌握，作出任何事实上根本性的确切规定，仅是间接性规定如何科学正确地集权。她仅是一种特殊的集权制形式权威制的具体规则。打个通俗点的比方，民主与集权，好似女人与男人，性格女性化的男人仍然是男人，性格女性化不过是其某一具体特征。同理，民主集中制与权威制的关系也是如此，民主性的集权仍然是集权。再如，市场政治与计划政治，前者对政治资源分配机制作出事实上根本性的确切规定是由客观市场竞争来决定，后者对政治资源分配机制作出事实上根本性的确切规定则是按主观计划手段来决定。

由于权力具体规则民主集中制是规定人们去怎么样，仅有消极、被动的利益因素，无积极、主动的利益激励机制，无法自动运行，其事在人为。所以，民主集中制的具体实行中是民主或集权，权力者能有效地加以控制。权力宏观制度则不然，一旦确立，权力者便鞭长莫及。因为宏观制度能激励人们去怎么样，有积极、主动的利益因素，具有一种利益驱动机制，从而自动运行。如权力宏观制度权力委任制和选任制是权力资源配置的两种重要方式，权力服从于来源，利益驱动之下，人们必然千方百计地去想方设法眼睛向上或向下，对上或对下负责来谋求权力，从而享有相应的权力优越。

其实，有关民主集中制历史渊源的考证也证实，国际共产主义运动史上“民主集中制”这一概念的首创者列宁，其最初所表达的是“集中制”。即1903年俄国社会民主工党第二次代表大会上列宁提出：“作为党组织的基础的基本思想，实际上可以归结为以下两点。第一个思想，即集中制思想，是从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”这“是唯一的原则性思想，应该贯穿在整个党章中。”[5]并且“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力。”[6]但列宁的集中制思想遭到了德国社会民主党领袖罗莎·卢森堡的反对，她指出“极端集中制观念的基本思想即主要通过组织章程把机会主义和工人运动隔离开来的思想是根本错误的”和“社会民主党的集中制不能建立在党的战士对中央机关的盲目听话和机械服从的基础之上”。 [7]针对卢森堡的批评，列宁在1905年将“集中制”改为“民主集中制”。列宁论述民主集中制的基本理论时，仅规定了民主集中制是共产党的组织原则和组织制度，并且也是一种根本的工作要求、方法和程序，而没有把民主集中制作为整个党的根本制度。列宁曾这样解释，集中制有专制主义的集中制、官僚主义的集中制，而俄共所实行的则是民主的集中制。列宁还在他起草的《加入共产国际的条件》中规定：“加入共产国际的党，应该是按民主集中制的原则建立起来的。”[8]

关于这一点，民主集中制在中共毛泽东那里，同样主要是作为一种领导干部的工作方法和工作作风来讲的。如毛泽东认为领导干部发扬民主作风，集中各方面智慧的方法“是一种民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”[9]再如，在《论人民民主专政》中，毛泽东也指出对于人民内部的问题“解决的方法，是民主的即说服的方法，而不是强迫的方法” [10]他在1962年1月召开的扩大的中央工作会议上还反复强调：“没有民主，不可能有正确的集中”“没有民主，就不可能正确地总结经验”“没有民主，意见不是从群众中来，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法”。[11]可见在毛泽东的眼里民主集中制的实质在于集中，民主不过是达到更好的集中的手段，目的是防止或减少领导个人和领导集体集中时的失误。

不过，关于民主集中制的实质，我国学术界却一直存在着各种分歧：“理论界形成了多种观点，有人认为民主集中制的实质是一种民主制，也有人认为是一种新型的集中制即‘民主的集中制’，还有人认为民主集中制就是民主制加集中制。更有论者认为民主集中制的本质不是固定的，民主和集中的矛盾双方是互相转化的，有时民主是矛盾的主要方面，有时候集中又是矛盾的主要方面。但多数人认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一。”[12]而我们却进一步以为，民主集中制既不是民主制度，也不是集权制度，而一种权力具体规则，是一种科学正确集权的领导艺术（或曰工作方法及作风）和组织原则，也还是人们常说的群众路线在党的生活中的运用。所谓民主集中制的经典表述“在民主的基础上集中，在集中的指导下民主”，其实质是如何保证科学正确地集权，是一种科学正确的集权艺术。这里，民主基础上的集中，其最终的决定权归根结底在集中手里，更何况这种民主是在集中指导下的民主。反之，若是自由民主的话，则是科学正确的民主，而非科学正确的集中（集权）了。

它作为权力具体规则性的领导艺术或工作方法与作风以及组织原则，古今中外都有这种感性经验认识存在。即使中国在古代君主专制之下，皇帝遇有重大事项，通常也要召集大臣议事。各位大臣们共同商讨，相互辩驳，献言进策。皇帝在充分听取与甄别各种意见之后拍板决策。而且，常规的做法一般也是少数服从多数。各级官僚也要层层下级服从上级，甚至“官大一级压死人”。不过是在现代性的“民主集中制”这一概念出现之前，其仅停留在不自觉的感性经验层次上，并没有上升到自觉的理性理论层次高度。民主集中制则将这种领导艺术或工作方法与作风以及组织原则程序化、规范化，成为正规正式性的权力具体规则。君主制或威权制或权威制（其以民主集中制为权力具体规则）都是集权的特殊形式。作为权威制权力委任制中核心要素具体规则的民主集中制，它的核心就是集中，民主只是集中的手段而已。当然，与威权制、君主制权力委任制的区别则是，其集权性递增、民主性递减。而民主则是分权，是集权的反面，自由民主或资本民主都是分权的特殊形式。

作为权力具体规则的民主集中制运用到权力宏观制度之中时，其诚然是非常重要甚至核心的要素。但是，其在权力委任制、选任制、考任制三种权力宏观制度中的地位和作用各不相同。因此，贯彻落实民主集中制时，必须区别她的适用范围。民主集中制在这三种权力宏观制度中各有其界限，发挥着不同的作用或功能，必须清晰地对此加以认识和界定，而不能错位、越位。

正是由于将民主集中制当作权力宏观制度，从而使在对其的研究中，实际上形成了人们把权力宏观制度与权力具体规则两个层次的民主集中制混为一谈的误区。结果往往是或用民主集中制作为权力具体规则时于自己观点有利的事实或材料，对其作出权力宏观制度层次上的整体肯定；或用民主集中制作为权力具体规则运用到权力宏观制度时于自己观点有利的事实或材料，就连其作为一种科学正确集权艺术的权力具体规则层次上的正当性也被否定。这样，人们在论证自己的观点时都共同存在着一个致命的毛病，其往往是空洞牵强，和瞎子摸象以偏概全，无法让人完全信服。相对而言，认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一者，虽然较之简单地肯定或否定要合理一些，并已经为许多人所认可。但由于它仍然未对民主集中制作具体的分析，未能给我们提供识别民主集中制之利弊的具体方法，因而在实践层面缺乏操作性，依然流于空泛。以至我们至今也不清楚：民主集中制究竟哪些方面才是需要发扬光大的？以及有哪些方面又是需要改进完善的？ 有鉴于此，我们以为在讨论民主集中制时，首先应对民主集中制这一概念从不同层面上作出准确的分析和把握。否则，就难免会混淆这两个层次的民主集中制，在理论上带来各种困惑和误解，从而严重影响我们对民主集中制的实践。若把作为权力具体规则的民主集中制不加区别和限制地运用到权力宏观制度上，既不利于正确的集权，也不利于正确的民主。可以说，民主集中制实践中之所以会凸显出一些政治困境的一个重要原因，正是在理论上未能澄清权力具体规则与权力宏观制度两个不同层次上民主集中制的内涵。因此，正确分析民主集中制权力具体规则与权力宏观制度两个不同层次的内涵，具有极其重要的理论和现实意义。

二、民主集中制权力宏观制度层次政治效率分析

作为权力具体规则的民主集中制，必然是与一定的权力宏观制度相联系而存在的，不可能孤立地去讨论其效用。而作为核心要素具体规则的民主集中制，其与不同的权力宏观制度的兼容程度与张力大小，则决定着这一权力宏观制度的政治效率高低。在政治现实中，计划政治——权威制——权力委任制（据主导地位）权力宏观制度系统和市场政治——民主制——权力选任制（据主导地位）权力宏观制度系统，是具有逻辑一致性的两种基本性标配。下面，我们将分别对民主集中制运用于其中之政治效率进行具体分析：

（一）民主集中制与计划政治——权威制——权力委任制（据主导地位）权力宏观制度系统之间的兼容与张力

1、高度性兼容

计划政治——权威制——权力委任制（据主导地位）权力宏观制度系统的核心是，在权力资源配置上以专制集权性的权力委任制为主，选任制与考任制为辅。改革开放至今，经济领域我们已经由用计划手段配置社会资源的计划经济，逐步过渡转轨到现行的用市场手段配置社会资源的市场经济。但在政治领域中，我们仍然是用计划的手段配置权力资源。各级党委的组织部就相当于计划经济时期各级政府的计划委员会，其担负着有计划按一定要求与结构配置各级权力资源的重要职责。所谓“党的领导”，其核心就是“党管干部”。而所谓“党管干部”，就是按照党的政治路线和组织路线有计划地配置权力资源。不论是权力的选任，如党委书记、政府首长、人大代表；或是委任，如党委政府的部门领导人、政协委员，其人选都事先必须经过党的组织部门有计划地考察选拔提名，然后进行认可式的选举或委任，而不是在政治客观实践中由市场通过自由竞争自然选择。

计划总是与专制、集权、人治联系在一起的，要实现这种人为的主观计划，操作起来必然需要采取专制、集权、人治的手段，而我们利益机制意义上的民主集中制正是这三者的完美统一。我国现行的三项基本政治制度，党员代表大会制度、人民代表大会制度、人民政治协商会议制度的权力选举，都无不是以民主集中制作为游戏规则。在权力计划人事机制中的民主集中制具体规则下，我们不仅是权力者的组织委任制，即使是“党代会”、“人代会”、“ 政协会”形式的选任制，主观上我们都力图去操纵控制左右她，客观上我们也实际基本能够操纵控制左右她。

在配置权力资源上采用资本主义那种民主选举作为游戏规则，并非就像一些人所想象那样美妙。人民是与精英相对的，具体的人民从来都不似抽象的人民那样伟大高尚过，反而一般总是在素质的培养提高上受到各种条件制约。俗话说“可怜之人必有可恨之处”，连鲁迅、高尔基这样的同情者也只能“哀其不幸，怒其不争”。董必武对此也曾有非常精到的议论：“有些同志以为实行群众路线不需要党来领导，这也不对。没有党的领导，群众利益是不能实现的。”“像群众长远的利益或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党领导，群众才不致走错路。”[13]何况人劣根性极多，民主若真的实行起来，交易成本很高，就像一副毒性很大的中药，闻起来香，吃起来苦，具有许多副作用还不保证能治好病，若体质差，弄不好甚至适得其反。从我们所知道的大多数第三世界资本主义国家民主选举实践来看，情形便是如此。我国多年来的基层民主选举中，即使尚在民主集中制的权威主义控制之下，也暴露出贿赂、暴力及宗族势力、宗教势力甚至黑恶势力干预、操纵选举等诸多问题。[14]

而在配置权力资源上采用民主集中制这种权威主义作为游戏规则，交易成本较低，在社会资源总量有限的情况下，其像臭豆腐一样，闻起来臭，吃起来香。前苏联、中国、朝鲜、越南、古巴……一些采取这种政治体制模式的社会主义国家，就极少因国家领导人更换出现过严重政局动荡甚或暴力政变的情况，能较好地保持近期和外表的社会政局稳定，有利于一时社会经济的发展。在这种对比之下，指望当局者放弃权威主义，选择民主选举作为配置权力资源的游戏规则，显然是不现实的。诚然，只要是科学的民主政治便可以治疗权力腐败之病，有益于党和国家肌体的健康，在尽量减少她的副作用以后，再苦也可以咽下去；权威主义虽香，却容易滋生权力腐败，损害党和国家肌体健康，长此以往甚至会亡党亡国，再香也要吐出来。但这只有是在客观地指出资本主义民主选举的弊端所在的基础上，然后加以改进找出一条切实可行的新路径，才有可能会使当局者接受。黑格尔说过：“凡是现实的东西都是合乎理性的，凡是合乎理性的东西都是现实的。”[15]这一至理明言提示我们，任何制度或规则的存在都不是偶然或者“荒诞”的，而是主体在客观环境或特定背景下的理性选择。所以，尽管新的历史条件下创新发展和完善民主集中制是实现国家治理现代化转型的内在要求，但只要这一转型尚未达到理论与实践皆条件完全成熟的最后一刻，在迈出权力资源配置实行真正的自由民主选举这关键性一步之前，有关民主集中制问题上的保守性就具有其现实合理性。

2、致命性张力

从1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》首次规定“党部的指导原则为民主集中制”起至今，我们就一直实行民主集中制。但遗憾的是，从民主集中制的历史实践来看，“民主的集中制”作为具体规则事在人为，经常遭到歪曲被裂变成了可以随权力者个人意志为转移的“民主集中制”。即什么时候想民主就民主、什么时候想集中就集中，和想怎么民主就怎么民主、想怎么集中就怎么集中。即使不断制定完善民主集中制的实施细则与程序保障，其执行效果仍然受权力者的综合素质所决定。要想在民主集中制的实际操作中避免出现偏差？前提是集权者必须正确，而且永远正确。那么，又如何来保证集权者的意志是正确的呢？前提是这个集权者必须是德才兼顾的。能力欠缺不行，道德低下更不行。然而，正是在权力宏观制度的层次上，民主集中制却无法保证这一点。

用民主集中制来配置权力资源，这种“计划政治”表现为政治权力的高度集中和垄断，在人事安排上是少数人非公开操作。虽然有各种形式的选举，但这些选举都不带有真正的竞争性，相反，都是事先内定好候选人，而且在投票时必须想方设法确保这个候选人一定能当选。这样的选举能有多大意义？用民主集中制作为游戏规则来配置权力资源，她的专制、集权、人治性，形象地说就是少数人在少数人中选人。如此情形之下，组织上再好的计划和愿望，什么德才兼备、干部“四化”，都必然会在执行中变味走形，产生用人上的腐败及失当。这便是一切权力腐败和政治治理低效的源头。

这种所谓的民主集中制权力具体规则，有赖于权力者的素质而又不能保证权力者的素质（在过去，我们是靠战争、敌我斗争的残酷环境的自然选择来保证，这也是一种而且是更严酷的一种敌我权力竞争选择机制），权力行使依赖于权力者行为却又不能有效限制权力者行为。其产生、存在的特殊战争和敌我斗争年代环境，早已成为历史。在今天我们已经取得执政地位，进行社会主义现代化建设的一般常规情况下，只有真正的、彻底的、完全的社会主义民主与法治前提下的权力市场竞争机制，才能保证权力者的素质，从而也从根本上有效地限制权力者的行为。

民主集中制根植于我国革命时期的历史土壤，我们这里必须进一步指出的是，民主集中制之所以产生于革命战争年代的特殊环境时期，其历史源头为革命权威主义。而主要原因之一是，当时缺少了列宁所指出马克思主义政党开展民主活动需要具备的三个条件“完全的公开性、选举制和普遍监督”中的第一个重要条件。[16]所以，那个时代包括中共在内的各国共产党，一成立就是阶级斗争政治框架下的革命党，而非民主选举政治框架下的议会党。在过去不走议会道路，走暴力革命道路夺取政权的革命战争年代，为适应残酷的阶级斗争形势，无产阶级政党必然需要一种权威来保障组织运转的效率，以领导无产阶级取得阶级斗争的胜利，并且依赖比市场和平竞争更残酷的敌我之间你死我活的竞争来保证权力者的素质。

那是因为那时民主集中制的实行中，有种自然利益机制在发挥作用。即敌我双方你死我活的残酷权力竞争，夺取政权为天大的一种利益机制。其一如自然科学研究中，巨大的社会经济效益，激励着科学家不畏艰辛、刻苦攻关的献身科学精神。献身革命也是如此，革命理想大于天，于中实现了阶级和个人利益的辩证统一。有大利益管着小利益，而且因为未夺取政权，权力尚少利或无利可图，甚至需要牺牲付出。正是群体、长远、根本的利益，使革命者甘于牺牲个体、眼前、暂时的利益。当时用集权进行权力资源配置能行之有效，正是依赖敌我竞争利益机制的存在。因为显而易见，在严酷的战争环境下，如果权力者领导失误，搞官僚主义不按客观规律办事或贪污腐败，革命立刻受到损失，马上就要付出血的代价，在那种情况下，即使你想不优胜劣汰都不成。所以，在革命战争年代夺取政权的非常历史时期，权力资源配置的确可以通过民主集中制来专断。

但即使中共通过民主集中制来配置权力资源在革命战争年代较成功，其实践中也曾存在过许多教训。如1931年1月六届四中全会前后，中共中央为了加强对各个苏区的集中统一领导，先后派项英、任弼时等到中央苏区组建中央局，派张国焘、沈泽民、陈昌浩到鄂豫皖，派夏曦到湘鄂西，组建中央分局。这些代表中央的领导人到达苏区后，在贯彻中央意图加强集中统一领导的过程中，以及对权力进行新的配置问题上，由于个人能力品格和知识经验的差别或不足甚至缺陷，都和开创红军和苏区的地方领导人产生摩擦与分歧，并发生了激烈的权力冲突，给党的革命事业造成极大损失。

尽管从总的来讲，权力道德化之内容与民主集中制之形式的完美相结合，确曾在中共革命战争年代发挥过极好的历史作用。不过这一切都是依赖于革命战争年代之特殊环境，这种权力具体规则的积极一面得到充分发挥，而其消极一面则受到客观环境的限制，将权力道德化与民主集中制的腐败弊端降低到了最小限度。即革命战争年代权力腐败的空间很小，况且敌强我弱、你死我活的残酷竞争下容不得你腐败。腐败减少了，自然就使其精神道德优势发挥到了最大限度。而且，无数牺牲的同志与战友，对幸存者来说是一种天大的生死性利益，这会产生巨大的精神道德升华力量，使经过战火洗礼的老一辈革命者时时被其鞭策，居功自傲的可能即使虽有也必是次要和少数的。革命胜利后成长起来的权力者，就没有了这种特殊的精神道德动力或优势。

国共竞争中共最终取得胜利，因素有许多，其中最主要的并非民主集中制，而是有马克思主义的科学理论指导，代表着中国最广大人民的利益。历史选择了中共，但不能一劳永逸。革命成功后进入和平执政时期，失去了权力竞争对手，民主集中制原来所依赖的那种天大利益机制从理论上讲即刻消失。这时若没有公平自由的权力竞争来继续让人民进行选择，就缺乏程序合法性，实质合法性也难以得到保障——二者辩证统一唇齿相依。具体历史环境决定相应的具体政治制度，民主集中制适用的范围必须与时俱进重新界定和变化发展，权力配置的民主政治制度则理应得到相应建立。民主集中制本身是一种人治性的制度，其乃应回归为一种科学的领导艺术。

（二）民主集中制与市场政治——民主制——权力选任制（据主导地位）权力宏观制度系统之间的张力与兼容

1、根本性张力

市场政治——民主制——权力选任制（据主导地位）权力宏观制度系统的核心是，在权力资源配置上以自由民主性的权力选任制为主，委任制与考任制为辅。我们现行干部人事中的官员选拔任用，所采用的基本上是民主集中制的方法。实践证明，所谓的民主集中，民主往往只是手段，集中才是目的。我们无论“人代会”、“党代会”、“政协会”选举还是领导干部的组织部门委任，都正是如此——委任（察举）是实质（内容），选任（选举）是程序（形式）。这是一种民主集中制的越位，在此，民主选举作为一种制度，它本身已包涵了集中，而不需要什么另外专门的集中来操控。

由于交易费用的限制，我们不可能事事都直接民主；受信息不对称影响，太大规模的政治范围中直接民主也比较困难。但对政务官的选择上，适度规模的政治范围中之直接民主应是必须的，也是可行的。否则，那民主就真的是一无所有了。只要在凡适度规模的政治范围中，政务官之选择是行直接民主的；那么，民主她又真的是无处不在了，因为所有的集权都将是于此基础上派生之，不能不受到其的影响与制约。这好比穿衣服扣扣子，首先要扣好政务官类权力者选择这第一颗扣子。

政务官委任制违背权力天然优越必然引起竞争的政治权力运行客观规律，否定公平自由的权力竞争，是一种在权力道德化幌子或误导下的人治性计划政治，实践中会自然形成权力系统的封闭垄断性。这种自上而下任命和运行的人治性的利益机制，因为没有科学规范的公开公平竞争机制，必然产生“劣币驱除良币”的逆向淘汰。具体逻辑表现为所有官场者要想求得“进步”，都必须“眼睛向上”。因为对拟提拔任命官员人选的取舍上，在已任职官员的调整中，在官员选拔出来后的使用中，以及在以后的进一步发展中，已在位权力者特别是“一把手”具有较大的影响力甚至决定权。

即使选拔使用过程中所谓发扬民主走群众路线，怎样从群众中来？又如何到群众中去？能动的主体始终是权力者。可谓“运用之妙，存乎一心”。其与自由民主选举对比，群众的知情权、参与权、选择权、监督权难以得到最基本的尊重和保障。这样一来，官员的任命往往能在小范围核心权力者内部秘密确定产生，当权者可加以操作使其符合自己之意图。

任何一个人只要他手上有了这种难被制约的人治性权力，那他首先想到的必然是提拔“自己人”，和给他们好处，像秘书、亲信以及亲戚、朋友、知己、熟人等等。一切皆凭私人依附关系亲疏有别甚至进行买卖交易，其致使权力系统任用亲信近亲繁殖，进而抱团结帮与官官相护，势必就会在官场形成小圈子则属必然。而且这其中无须什么去落实，利益驱动之下，一切皆是上下级官员们积极、主动所为。从而做人（搞好上下左右人际关系甚至溜须拍马、阿谀奉承）成了决定各级官员仕途升迁的最重要砝码，做事（能力道德）反是可有可无之点缀。这种政治生态环境如同一大染缸，让好人也难以独善其身，出污泥而不染如梦呓一般。

在目前的权力配置民主集中制权力具体规则下，干部的选拔、使用过程中，干部本人是消极、被动的，任何积极、主动争取和要求职位提升的行为都被视为“向党伸手”。所以，中国官场上的人即使想升官，自己却不能说，要想方设法找说得上话之人推荐；有人推荐了，还要三推四让，显示自己谦逊。反之，若明着去争，就会被说成是“有野心”。最后的结果便是缺乏积极、主动、公开、有序、良性的制度化竞争机制的情况下，消极、被动、私下、无序、恶性的非制度性竞争方式就难以抑制地蔓延开来。甚至有些地方，这种恶性竞争已经发展到为了去除仕途障碍而雇佣杀人的地步。总之，竞争是有限性和随机性的，而非充分性的自由公平竞争，其从政治效率的角度讲至少是低效率的，不能实现将最优秀的人才最合理地配置，甚至是负效率的，如任人唯亲或买官卖官。

2、有效性兼容

权力的取得宜民主，以自由、公开、平等的选择与竞争，以权力者向人民负责；权力的运行则宜集中，以责、权、利三者相统一保证效率，以下级向上级、被管理者向管理者负责。这里，集中又作为另一种权力制度，集中就是主要的，而民主只能是次要的。所谓集中时的发扬“民主”，如决策前广泛征求各方面意见（包括反对意见），只不过是集中的题中之意或必然程序而已。权力等级制是任何有效率的组织所不可避免的安排，从组织管理学的角度看，民主集中制符合科层制管理原则，强调层层服从，以便统一意志，达成组织目标。明朝一代铁腕名臣张居正，就曾有一句名言：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”[17]美国前总统杜鲁门更甚至说：“一个有效率的政府也就是一个独裁的政府。”[18]而我国目前的民主集中制，在权力的取得上正好民主不够，在权力的运行上，则又恰恰集中得不够，权力的优越远未真正名正言顺地落实。

按照毛泽东最著名的一个说法，领导干部的主要任务就是“用干部、出主意”。这里的“用干部、出主意”正是民主集中制集权领导艺术适用的范围。其分两个层次：首先是民主的操作性艺术（调研咨询过程以及征集建言献策），其次是科学的规范性集中手段（针对泛民主议而不决或决策拖沓）。民主集中制在权力运行方面，实行两条重要的工作原则：一是集体领导，二是分工负责。实行集体领导，就是说凡属于重大用人与决策问题必须集体来讨论、研究和决定。实行分工负责，就是说经过决定了的事项，要有专人去承担、负责和落实。只要如习近平所强调指出：“要带头执行民主集中制，按照程序进行决策，做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。要注意听取班子成员意见，带头增进和维护县委班子团结。”[19]严格实行民主集中制的具体规定和基本程序，按民主集中制的具体规定进行决策，充分发扬民主，广泛听取并注意吸纳各个方面尤其是班子成员的各种意见，就能很好地发挥出民主集中制科学决策功效。并充分发挥领导班子每个成员的积极性和责任心，从而能够依靠集体的智慧和力量实现高政治效率。

民主集中制的重要形式群众路线是中共的优良传统，是被长期革命、建设和改革实践证明了的正确领导方法。毛泽东说：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众中坚持下去考验这些意见是否正确。”[20]一切为了群众，一切依靠群众，是群众路线的核心。一切为了群众讲的是目的，一切依靠群众则讲的是手段。坚持群众路线，就能保证党与群众的血肉联系，保证党的各项事业的成功。中国特色社会主义进入新时代，更要积极研究并把握新形势下群众工作的特点和规律，切实提高有效开展群众工作的本领。要认真研究我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾后群众工作的新特点，积极探索和掌握适应新时代要求的做群众工作的新途径新方法新机制，善于运用说服教育、示范引导和提供服务等方法凝聚和激励群众。为新时代谋划发展，必须相信和依靠群众，组织群众用自己的力量去解决自己的问题。要在集中群众意见的基础上制定各项方针政策，交给群众讨论、执行，并在讨论、执行过程中不断依据群众的意见进行修改，使之逐步完善。

三、通过权力宏观制度改革发展完善民主集中制

体与用是中国传统哲学的一对重要范畴，泛指本体和作用，且一般认为“体”是最根本的、内在的，“用”是“体”的外在表现。我们以为具体到政治哲学范畴，概括性而言，于政治体制、政治机制的层次上即为“体”，于政治艺术、政治方法的层次上则为“用”。在此意义上国家权力资源的配置，从体制、机制上讲，我们必须强调肯定物质、利益、市场、自由、民主、法治；但在实际具体操作中，我们却又离不开和需要运用精神、道德、计划、专制、集权、人治等范畴的政治艺术与政治方法。

终上所述，应在宏观制度的层次上肯定自由民主制，以其为体；而在具体规则的层次上肯定民主集中制，以其为用。走下“意识形态神坛”的民主集中制，则仍可以在其理性边界与合理范围内发挥善治作用。所以，民主集中制作为工作方法及作风（党的群众路线）和组织原则，不仅无需改，而且还要继续发扬光大。显然，民主集中制作为政治领导艺术（群众路线）与政治组织规则（宪法和党章），无论过去或现在还是将来永远都是正确合适的。因为任何一个政治组织没有民主就没有活力，没有集中则没有合力，二者缺一不可，相辅相成。需要改的是，民主集中制作为集权性权力宏观制度具体规则，不能错位、越位到民主性权力宏观制度权力选任制中。因此，应科学稳妥地对这方面进行改革。十九大报告中指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。”自由民主性选任制是人民当家作主的一种权力宏观制度，但必须保障其在以下三个方面的架构内有效地运行。

（一）保障贯彻党的领导原则

现在看来邓小平当初提出党政分开，党要加强和善于领导，是很高瞻远瞩的。有不少人主张多党制，其实多党还是一党并不真正重要。如果民主选举本身有缺陷，一党制是一党腐败，多党制则多党腐败。而且，西方国家政治现实证明其弊大于利，实际上形成一种寡头竞争政治，反是权力腐败之源。如台湾地区陈水扁一案，就有政党庇护因素存在其中。还可能带来意识形态多元化，容易撕裂社会族群。连主张政党多元主义的萨托利也这样说，没有政治观念上的共识，多党制是很危险的。多党政治也往往沦为政党竞争和分肥的场所，成了多数者政党操控的工具。反之，只要民主选举本身完善，即使一党制下的民主也能够防止腐败。而且一党执政的政治格局优势是可以深谋远虑，不必顾忌社会短期行为的压力。尤其是在改革历史阶段，往往伴随着新制度出生的阵痛，未必总是能得到多数人的理解和支持。正如2014年12月4日的《纽约时报》著文所说：“现代治国面临一道离奇的悖论：要满足公众日益提升的需求，改革必不可少，但公众很容易被动员起来反对这些改革。”这时，在多党制下竞争对手很容易会提出讨好选民的口号，很容易会把眼前的利益变成政治对立的焦点，很容易会进行不负责任的攻击。为了避免落选，执政党不得不迎合世俗倾向，牺牲改革的合理性。因此，在一党制下，推动改革的领袖集团也更有力量克服保守势力的抵抗。

而且，按著名的中位选民理论，基于微观经济学的理性人这个前提，假设政党组织也是理性的，并且它的终极目标是赢得比对手更多的选票，从而控制政府权力。则在一个两党制的民主国家，如果选民偏好是成正态分布的，那么两个政党就不会走向极端，而是会向中间派选民靠拢，最终导致两党的政策纲领趋于一致。但在选民偏好往往是非正态分布的情况下，却会政治家一边倒地照顾多数而罔顾少数，甚至贪污腐败和压迫少数，实施“独裁”与“多数暴政”，使得政治易走极端。结党使偏好集中容易极端，不结党偏好分散则趋向兼顾而避免极端。经济领域并不结党，政治为什么一定要结党？法国政治理论家迪维尔热的一党多元主义认为，一党之内如果按照派系进行竞争，同样可以实现政治民主。但它由于缺少公平自由的争取选民支持的民主选举竞争，往往沦为赤裸裸的权力斗争，无法为自己获得统治合法性。若付诸公平自由的争取选民支持的民主选举竞争，则又无可避免地会最终造成党内分裂，结果还是与多党制无异。我们建议权力者个人应是政治竞争最重要的主体，既然经济领域中没有党争，各个现代企业之间的竞争甚至个体之间的竞争就能够使经济充满活力；那么同样可以推断，政治没有党争，各个现代行政组织之间的竞争乃至个体之间的竞争，也能够使政治充满活力。

美国现代美国著名的经济学家，诺贝尔经济学奖获得者加里·S.贝克尔也认为：“在民主政治中，个人（或政党）确实通过对选民提出纲领的方式对公职展开竞争（比如定期的选举）。在一个理想的民主政治中，竞争是自由的，因为没有巨大的成本或人为的障碍阻止个人参与竞选以及在选民面前提出纲领。因此，当一项活动从市场转到政府部门时并不必然减少竞争的程度，只是这种竞争从企业之间的竞争转变成了政党之间的竞争。确实，完全竞争对理想的民主政治的必要性与其对自由企业体系的重要性是一样的。这意味着，用于自由企业经济运行的分析同样可以应用到对民主政治运行的理解。”[21]这里，我们与其不同的仅是用个体竞争替代了政党竞争。只有在这样的权力竞争下，才能从根本上克服现行干部人事制度的弊端，减少吏治和权力腐败。

任何国家都不能没有政治核心，否则会一盘散沙。资本主义国家的政治核心是资产阶级政党，其奉行的是自由主义或保守主义的政治理念；社会主义国家的政治核心是无产阶级政党，其奉行的是社会主义的政治理念。在坚持党的政治领导与不触动其党委个体地位及待遇的前提下，实行党政在分工的基础上分开。党的权力在微观上从国家立法、行政、宪政、司法四大领域中退出，党只管意识形态与军队，一文一武以保证对国家政治方向的控制。稳住党这一块，即不搞多党制和党内暂不搞政治改革；放活政那一块，用民主选举作游戏规则来配置国家权力资源，不论党内还是党外人士，都以个人的身份自由、平等竞争。党组织的最主要职责，将是吸纳社会各界优秀人才和培养、选拔、推荐、组织、支持德才兼顾的优秀党员候选人参加竞选，与其他非党候选人竞争，赢得选举胜利。推行“竞争性选举”，是否会妨碍党管干部原则的贯彻落实？是否会出现纷乱失序？这是人们普遍担心的问题。事实上，如果完全放任自由竞争，确实会有贿赂、暴力及宗族势力、宗教势力甚至黑恶势力干预、操纵选举等诸多问题；以及由于信息缺乏、认识能力、个人偏见等原因，出现不关心或盲目投票等问题。为此，必须通过选举委员会加强法治监督，并对选民进行有效的引导。政党的一项重要功能，便是介绍、推荐治国理政的人才，帮助这些人才赢得民心民意，去代表本党掌握公共权力。做到了这些，吏治清明，从根本上遏制了权力腐败，不仅不会削弱党的领导，降低党的政治权威，而正好是邓小平所说的加强和善于领导，会更加提高党的政治权威。在通过党的引导主动促进中国政治发展的同时，势必进一步巩固执政党的领导地位和执政党领袖权威，强化执政党在公众中的合法性，从而保证将绝大多数中国人纳入体制的框架之中，更便于执政党统驭民众。

这种党政分开，有人把她叫作“党主立宪”，我们看也未尝不可。邓小平曾深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”[22]江泽民也一针见血指出：“搞西方的那一套三权鼎立，多党竞选，肯定会天下大乱。”[23]中国的客观现实决定着必须要有共产党这样一个能够代表最广大人民根本利益、集中反映和有效体现人民共同意愿的政治核心。中国共产党不是任何利益集团的代表，也没有自己的一党之私，能够根据我国社会发展的客观条件和要求把握全民族的整体、长远与根本利益，统筹兼顾实现全社会利益最大化和保持国家长期稳定发展。

（二）保障贯彻依法治国原则

必须通过法治手段制约资本和民粹势力，防止自由民主选举资本化和民粹化。资本主义民主选举的第一大缺陷是选举民主、自由不到位。资本主义国家的民主选举一般是四、五年举行一次，一旦大选结束，选择某一候选人的选民即使发现其当选后不称职，如贪污腐败、施政无能或不兑现大选时的承诺等，也无法自由地更改自己的意愿，必须等待下次大选。至于那些选择了另一候选人的选民更是无法自由地保持或更改自己的意愿，也非到下一次大选不可。也就是说，选民的资格或选举权利是非常任的，选民（消费者）与候选人（市场主体）之间的交易几年才进行一次。这种非日常化的交易模式，明显对候选人有利而对选民不利，很大程度上限制了选民民主、自由地选择权力者的权利，从而不能及时的、有效的最佳配置权力资源，甚至由于选民无法正常自由地表达意愿，往往容易使矛盾积累激化危及社会稳定或引发政治动乱。

在现代社会，选民大多是兼职公民而非古希腊时期的全职公民，选民通常没有充足的时间和足够的热情去获取有关候选人的信息。而且现代国家地域广阔、人口众多、治理繁杂，这些因素也加大了选民获取信息的难度。而非日常化的交易使选民只能临时通过大众传媒和候选人竞选时说了什么而不是做了什么来了解他们的品德、才能等方面状况。所以，正是由于这种信息的严重不对称，在竞选中对于候选人来说就可以投机取巧，主要不是通过拼能力与道德，而是拼包装、演技和口才以及权术来推销自己，往往容易造成候选人表面形象和作秀水平决定其能否成功当选。

选票应当与货币一样具有储存的功能，通过选举日常化使选民的政治能量有一正常选举渠道随时储存起来，其不仅可避免使矛盾积累激化危及社会稳定或引发政治动乱，而且能将权力者每时每刻都置于选民手中选票的制约之下，必须勤政廉政，不敢稍有懈怠，否则便会被更优秀的候选人取代，从而促进政治进程的加速发展。

在现代政治中，政府是一种现代功能型、服务型的政府，是类似市场经济中现代企业的一种向公众生产提供公共产品服务的现代行政组织——其由一群具有相同政治理念的政治家或政治精英、政治人士组成。而目前资本主义国家政府的形式，是从历史上的专制、集权政治继承下来的传统统治型、管理型政府，其是适应专制、集权政治下对人民实行统治管理的，而不是适应市场政治下向公众生产提供公共产品服务的。这种传统统治型、管理型政府形式之下，资本主义民主选举中供选民选择的政治市场主体，一个国家或地方独有政府一家。她垄断了向公众生产提供所有的数十种公共产品服务，实际上是限制了选民民主、自由地选择直接向其生产提供公共产品服务市场主体的权利，而形不成一种充分有效的政治市场自由竞争，因此也是绝对没有政治效率的。

如加里·S. 贝克尔即指出：“一个知道如何有效经营邮局的候选人，必须说服选民，他了解许多关于移民政策、公共事业规制及许多其他与经营邮政局无关的问题。这种活动捆绑会阻止那些擅长某一项活动的人竞选公职。捆绑也会出现在市场中，但是其所覆盖的范围要相对小得多，因此企业往往能够专注于其所最擅长的某一个产品或环节上。因为在理想的民主政治与理想的企业体系中，各类活动都是完美分离的，因此听起来多少有些令人迷惑，捆绑在政治领域方面要更加重要。我的猜想是，让一个信息有限的选民找到一个人去掌管很多事要比为每一件事找到一个掌舵者更容易一些。”[24]解决办法只有一个，就是改革历史上专制、集权政治遗留下来的政府形式。建立适应市场政治要求的现代行政组织制度，实行行政分权，使行政的决策、执行、监督三权分离，之间形成相互制约；让政府的各个权力部门成为一种相对独立的现代行政组织，独立自主的向公众生产提供某种公共产品服务。一个现代行政组织就是一个政治市场主体，而政府则变成类似市场经济中行业协会性质的机构，依法对各个现代行政组织进行“行业”管理。不同于传统政治统治型的政治，统治者与被统治者间管理与被管理关系，在市场政治中变化为政治市场主体现代行政组织与政治市场消费者（公民）间的利益交换关系。

资本主义民主选举的第二大缺陷是金钱、权势及权术可以介入选举，这是法治的不到位。我们经常看到资本主义的民主选举一派乱象“热闹非凡”，正主要是由于金钱、权势与权术的介入使然。候选人为了竞选接受选民一定数额的政治献金，候选人自由地通过各种媒体及造势活动八仙过海的自我宣传包装和互相攻奸揭短，各个政党之间勾心斗角尔虞我诈斗法斗术等等，在资本主义民主选举中都是合法正常的。如2014 年4月2日，美国最高法院9位法官以5∶4的投票结果，决定取消个人对候选人和政党参与竞选活动的最高捐款限额，进一步给“钱主政治”开路。英国《金融时报》发表文章指出：“在一个1%顶层人口占据1/3以上全国财富的经济体里，这么做会侵蚀共和体制。人们对美国的‘1%经济’感到担心，但更应担心的是美国的‘1%民主’。” [25]如此放任金钱、权势与权术，这从表面上看来很民主自由，但其实这种民主自由是要金钱和权势作前提的；若没有金钱和权势作前提，就“享受”不了这种民主自由。即使你道德再高尚、能力再强，也力有余而钱不足和权不足，很难在这种竞选中胜出。这种民主的本质实际上是垄断资本的民主，是“钱袋的民主”，其赖以运转的经济基础是资本主义生产资料私有制。

这种建立在生产资料私有制基础上的资本主义民主，虽然形式上给予每个公民平等的权利，但资产阶级凭借其掌握的财产资源、政治组织和大众传媒，对政治运作起着决定性作用。如据美联社2000年对美国金钱与选举胜势关系进行的数据分析，1999年美国竞选获胜当选的81％的参议员和96％的众议员，所花的钱超过了竞争对手。金钱可以操纵美国的民主选举成为不争的事实，以至于有美国学者指出：“只要在联邦大选委员会那里查一下筹集资金的账户，就可以在大选之前知道大选的最终结果。”[26]

美国著名政治学家戴维·施韦卡特，在《反对资本主义》一书中列举了金钱控制民主程序的七条渠道，比如设立私人基金和机构、圆桌会议、动员媒体、制度性的广告宣传、贿赂政客和其他政府官员、为竞选运动提供大笔资助、雇用专业说客向获选官员施加压力等等。有的时候，这些方法是单一使用的；更多的时候则是混合在一起使用的。这些方法足以筑起坚固的壁垒，以保证资本对民主的绝对控制。[27]所以，说白了，这种民主自由是有钱有权人的民主自由，有钱有势就可以操纵、控制选举，就像我们现行的民主集中制可以操纵、控制人大选举一样，资产阶级想选谁就选谁，至多不过是在他们捧出的通常是两大党派几位候选人中，你有权挑选一下罢了。当然，两大党派之间为了争夺选票，会各自制订竞选策略，去努力迎合争取选民。但这是个假问题，任何统治阶级都必然会这样做。即使封建统治者也要讲仁政，早就知道失民心者失天下。真问题是迎合争取民心的政治效率。我们现行的民主集中制是由于没有正大光明的竞争而效率不高，资本主义的民主选举则是由于金钱、权势及权术介入竞争而效率不高。从法治原则来说，必须确保竞选的平等性，才意味着所有没有被剥夺政治权利的公民都能有平等的机会成为候选人。对此，只有法治到位，通过一些限制性措施严格的规范候选人的竞选行为，像体育竞技一样为每位候选人提供平等的竞选条件，才能让所有潜在的候选人都有机会参加竞选，真正有效的保证竞选的客观与公正，以获得最高限度的政治效率。

（三）保障贯彻人民当家作主原则

避免权威主义集权架空民主，是保障人民当家作主，实现自由民主选举的正确路径。正如恩格斯所指出：“权威与自治（也可以说集中与民主）是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”[28]受信息对称限制，实现人民当家作主有直接和间接两种形式。信息对称是直接人民当家作主的前提条件，反之，在信息不对称的情况下，则只能是间接人民当家作主。否则，由于信息不对称政治效率会适得其反。在我们这样一个经济、文化水平发展不平衡、不充分的超大型国家，政治体制设计不能不充分考虑信息不对称和社会资源总量有限的问题，其与社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等密切相关，以中国目前的实际情况看，只有县及省辖市这一政治市场层次适宜实行直接人民当家作主的市场政治。

将县及省辖市作为地方自治法人，确保地方自治，逐步发展地方直接自由民主政治，实行中央、省间接自由民主政治和地方直接自由民主政治分开。中央不采用人事、行政、财政上的手段来控制地方，依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系，控制地方政府。如通过执行全国性法律、向民众提供救济的方式，间接对地方政府进行约束。立法是中央政府控制和监督地方政府最为直接的工具，可以使用立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力；或给地方政府发布通告，对其如何履行多种多样的职责进行建议和指导。若当地方政府与上级政府发生冲突时，将通过司法审查在法院解决。通过法治就能有效地规范中央和地方的关系，中央对地方拥有绝对的立法、司法权优势，地方则对民众拥有绝对的行政权优势。上帝的归上帝，凯撒的归凯撒；尽管地方政府数量众多，却不存在一个系统中人事、行政、财政手段的控制幅度不能太大，需要增加中间层次问题。

这样，地方自治既可改善政治治理，夯实政权基础，又可减少行政层级和间接临民的官员，降低政治治理成本。虽从表面、暂时上言，可能有损中央集权之既得利益；但有利于调动县及省辖市地方积极性，通过市场科学优化资源配置，促使教育、医疗等公共资源下沉。并若从根本、长远计，却也会通过促使精英下沉来达到一种新的利益平衡，实现我们提倡多年而求之不得的充实基层之愿望，加强直接临民的国家治理第一线力量，更有益于天下大治，巩固中央集权。

这种地方自治实体，规模小且分散，数以千计，不会导致在我国历史上东汉、唐、清末，大致相当于现在省这么大左右的区域，从中央行政区演变成最高地方政治实体之局面。如唐朝的藩镇割据和晚清地方坐大，中央难以掌控，最后形成分裂割据或酿成严重的政治危机。而东周春秋战国的分裂割据，则出于行封建制，缺乏中央集权。前者为中央与地方双向控制，操作得当，成为良性互动；操作不当，则或中央独大，形成集权；或地方坐大，分裂割据。后者为中央与地方单向分离，天长日久，分裂无疑。

一个国家中央与地方的政治治理结构，包括中央、地方、民众三方。集权政治治理下，是中央、地方、民众三方博弈；分权政治治理，则为中央与民众、地方与民众、中央与地方三个双方博弈。前者博弈复杂化，难以多赢；后者博弈简明化，易达双赢。这样，在中央政府、地方政府和民众之间就构成一个“稳定三角”。即民众通过民主途径同时约束地方政府和中央政府，中央政府通过立法、司法和向民众提供救济的方式约束地方政府，中央政府和地方政府则分别就其法定职能向民众承担责任。在此后种国家中央与地方的分权政治治理结构下，非党人士于少数县及省辖市获取地方的政治治理权也未免是件坏事，其对执政党构成一种现实压力，可极大地促使我们从严治党，改进地方的政治治理，及早夺回失地，而不至出现前苏联那种执政党因长期缺少竞争压力退化腐烂，一旦积重难返则最终丢失政权之局面。其实，早在抗日战争时期，我们党就实际上在抗日根据地建立基层民主政权的时候，实行过普遍、直接、平等及无记名投票的选举制度，那时还利用各种措施帮助和鼓励竞选人发表演说，组织候选人进行竞选。总之，只要中央下定决心进行地方自由民主性选举改革，这从理论到实践都不应当是什么难题。

参考文献

1、林尚立。中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2009：125.

2、杨光斌。民主集中制是我国根本政治制度的优势所在［N］。光明日报，2014-09-30.

3、龚文婧。再论民主集中制的历史与现实合法性［J］。北京行政学院学报，2017（4）。

4、邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：312.

5、列宁全集：第7卷[M].北京：人民出版社，1963：228.

6、列宁全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1963年：440-441.

7、卢森堡文选：上卷[M].北京：人民出版社，1984：514，503.

8、列宁选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1972：312.

9、毛泽东著作选读：下卷[M].北京：人民出版社，1991：816.

10、毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1476.

11、建国以来毛泽东文稿：第10册[M].北京：中央文献出版社，1996：20.

12、陈冬生。中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明[M].南昌：江西高校出版社，2004：32-34.

13、[美]熊玠。中共的领导力从哪里来——《习近平时代》选载［N］。学习时报，2016-05-09.

14、中国社会科学院政治学研究所“2011选举观察”课题组。近期我国基层选举中值得关注的若干问题［J］。中国党政干部论坛，2013（4）。

15、[德]黑格尔。法哲学原理[M].范扬，张企泰译。北京：商务印书馆，1961:11.

16、列宁全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1986：132.

17、张居正。陈六事疏。

18、西方官场政治妙语录［EB/OL］。凯迪网，http://www.doc88.com/p-/2006/0120/992286030162.html.

19、习近平同中央党校县委书记研修班学员座谈强调 做焦裕禄式的县委书记心中有党心中有民心中有责心中有戒[N].人民日报，2015-01-13.

20、毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：899.

21、[美]加里·S. 贝克尔。竞争与民主政治（Competition and Democracy）［J］。 郑景昕译，法律与经济学杂志，1958（1）。

22、邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：342.

23、梅荣政。谈谈宪政问题［J］。求是，２０１４（５）。

24、[美]加里·S. 贝克尔。竞争与民主政治（Competition and Democracy）［J］。 郑景昕译，法律与经济学杂志，1958（1）。

25、钟声。金钱政治损耗美国软实力[N].人民日报 ，2014-05-29

26、中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质和核心[N].人民日报，2010-04-08.

27、佟德志。“民主之春”与资本对民主的控制［J］。红旗文稿，2016（12）。

28、马克思恩格斯全集：第18卷[M].北京：人民出版社，1964：343.