近年来，基层对“一票否决制”泛化带来的种种弊端反映越来越强烈，一些省市的领导机关也纷纷出台对“一票否决制”进行清理和规范的规定。但从基层面临的实际情况看，形形色色的“一票否决”，并没有真正减少，它所带来的危害越来越严重。笔者认为，只有果断废止“一票否决制”，并配套跟进行政管理体制和政治体制改革，才能逐步实现基层治理的转型和优化。
一、日益泛滥的“一票否决”弊端丛生
“一票否决制”原为联合国安理会常任理事国表决时所采用的决策表决制度。上世纪八十年代，我国开始在计划生育工作中实行“一票否决制”，后来又被运用于社会治安综合治理，并象滚雪球一样，向招商引资、信访控制、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉等各项领域扩展。从基层看，不但在名目繁多的“责任状”中直接或间接地包含“一票否决”内容，而且在实际威力往往大于法规、文件的领导讲话中也不时“蹦”出“一票否决”的字眼儿。据《半月谈》、《人民日报》等权威媒体披露，一些乡镇党委政府领导与上级党委政府或有关部门签订的责任状多达20多份，有的地方甚至达到60多份。
“一票否决制”尽管具体形式千差万别，但其基本内容是：凸显某项重点工作，由上级领导机关对下级进行考核，只要这项工作未达标，被考核单位的全部工作就被否定，单位和主要负责人不得晋级受奖。
不可否认，“一票否决制”开始实行的时候，我国控制人口的任务十分紧迫、十分艰巨，而当时的法制尚不健全，占人口比重最大的农民群体生育观念又极其落后。在这种特定的情况下，“一票否决”对于彰显计划生育工作的优先性和重要性，形成齐抓共管的局面，从而促进计划生育措施的全面落实，具有一定的积极作用。
但是，如果到基层深入考察，则不难发现，“一票否决”这种过度倚重行政权力扩张的管理手段具有先天性弊端，随着形势的变化，其负面作用逐渐凸显出来。日益泛滥的“一票否决”，已经成为导致基层治理恶质化、内卷化的一大公害。
——迫使基层政权把主要精力放到应付上级检查考核上，在本末倒置、制度异化的道路上越走越远。笔者最近到几个县考察，发现这几个县对乡镇的政绩考核都在不断加码。F县实行千分考核制。共性指标分27类，设计了49项工作任务；个性指标分5大类，设计了18项任务，合计32类，67项任务。分值最少的只有2分（按百分制折算，只有0.2分）。Y县列入考核的工作任务共有31项；实行“一票否决”的，除了计划生育、社会治安综合治理以外，还包括安全、信访、党风廉政建设、班子和谐建设等4项内容。T县列入考核的工作共有38项，执考单位多达 37个。
按照文本要求，乡镇党委和政府的主要职能应该是为满足基层社会需求而提供管理和服务。但是，从基层的实际看，名目繁多的检查考核、达标竞赛借助“一票否决”的力量，形成了超强的控制力和威慑力，迫使基层政权和村民自治组织围绕上级领导机关的指挥棒疲于奔命，使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。赵树凯先生把这种状态称为基层政府的“内卷化”和“制度异化”，并指出，“直观地看，这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离；内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒置。”笔者认为，他的分析是符合基层实际的。
——催生形式主义、弄虚作假等官场恶习，损毁基层政权公信力。本来，公共管理领域的多数工作，具有成果滞后性和不可测度性的特征，但是，因为所有实行“一票否决”的工作和列入考核评比的事项，都要以分数论高低，所以，难免出现两大硬伤：一是指标过于细碎繁琐，要求过于理想化。海南省某镇长给《南方周末》写信说，“计生的最重要指标是人口自然增长率、多胎控制率、性别比等，但考核时却多达几百个，许多指标脱离实际。”二是把是否成立领导机构，是否召开会议，图板是否上墙等内容列入考核事项，带有浓郁的形式主义色彩。面对众多的经过努力仍然难以达标的工作任务，基层干部无论是出于“自保”还是为了“升迁”，都会不择手段地夸大成绩，掩盖问题，做足表面文章。2009年，《半月谈》的一篇调查报告披露了基层政府应付上级机关各类检查、督办的一些奇招、怪招：尸体火化数量不达标，就花钱买火化条子糊弄检查组；督办的社会稳定事件没处理好，就花钱买通督办人员瞒报；计划生育的“引产、流产”指标没完成，就找来意外怀孕的学生甚至“三陪”小姐来充数；有的地方把“为民服务件数”列入考核范围，乡镇干部就坐在办公室，凭借农民户口簿编造“为民服务的事项”。一些基层干部把应对检查的招数总结为“编”、“凑”、“夸”、“盖”：编造无中生有的成绩；凑出眼花缭乱的政绩；夸大似是而非的业绩；掩盖真实存在的问题。
——加剧政府职能部门的权力膨胀，助长行业不正之风。本来，政府各职能部门的主要职责一般应该包括两大项，一是为社会、为基层、为民众服务，二是依法对相关领域进行管理监督。但握有“一票否决”权力的部门，应该履行的职责被淡化，对基层指手画脚甚至兴师问罪的权力得到强化，并自然而然地演化为谋取部门和个人私利的工具。一个乡镇干部说，“接待一个省级检查组，计生工作做得好的乡镇前后需花费5万元左右，差的要七八万元甚至更多。对一般的县级计生检查组，也得花钱摆平，一个成员得给一两千元，检查组组长给得更多。”
——违反功过分明的常规，消磨基层干部的工作积极性。从常理说，一个地方的工作，不可能事事如意，桩桩先进。就某项后进工作来说，有的差距是基层领导工作不到位所致，有的问题则是具体工作人员失误造成的，还有些意外事故或案件是不可控的。但在“一票否决”的制度下，列入其中的重点工作（有时仅仅是其中的某一子项目）如果达不到要求，其它所有工作成绩都被否定。在“一票否决”日益泛滥的情况下，“不求有功，但求无过”的思想潜滋暗长，赏罚分明、公正公平的干部评价和选用原则难以充分体现。
——引发极端行为，恶化干群关系。在“一票否决”的高压下，基层不得不采取某些特殊手段处理一些棘手的问题。如，前些年，为了完成绝育手术指标，乡村两级干部经常象抓猪一样，把适龄妇女抓到车上，强行拉到医院；近年来，为了“维稳”，绝大多数地方都采取“死看死守”的策略，并耗费大量人力财力进行“截访”；为了“三年大变样”，一些地方动用各种手段突击拆迁，等等。类似的举措，有的明显违反国家法律政策，有的严重损害群众利益，有的伤害群众感情，有的激化了社会矛盾，引发出一个个恶性事件。
——强化“人治”“官权”，阻碍民主法治进程。在法律法规日益健全、“依法治国”口号越来越响亮的情况下，继续坚持并肆意扩大“一票否决”，是对行政权力的崇拜和“人治”体制的强化，是对依法施政、依法治理等法治精神的规避和背离，也大大压缩了基层民众对公共事务有序参与的空间。
二、清理或规范的举措很难达到预期效果
近年来，很多地方都对“一票否决”事项进行了清理和规范，但效果并不明显。笔者认为，主要原因有以下三个方面：
第一，政治压力型的领导体制和运动式的基层治理模式形成了顽强的工作惯性和路径依赖。改革开放以来，我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化，行政管理体制和政治体制也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因，我党执政以来形成的领导体制和社会管理方式却变化不大。其主要特征是：以权力高度集中的政权体系和贯通上下的组织网络为依托，以超强的意识形态宣传和政治动员为主要手段，实现各项工作目标和对社会的全面控制。上级领导机关只要提出一项工作任务或要求，无论是否符合基层实际，都要论证出诸多的重要性和紧迫性；下级尽管经常采用形式主义办法应付上级，但却很少对上级决策或部署提出异议；凡属“重要工作”，几乎无一例外地要召开会议、下发文件、成立组织机构（有的还要增加编制）、进行检查评比（包括“一票否决”）；党委政府文件或领导讲话的威力往往超过法律法规。在这样的体制性大环境下，要减少“一票否决”或具有“一票否决”性质的检查考核，不是发个文件或做个规定就能奏效的。
第二，部门权利刚性化，严重阻碍着基层治理模式的调整。各种名目的检查评比和“一票否决”，背后都涉及到政府某个职能部门的权力和利益。用财政部一位司长的话说，每个部门都是个衙门，衙门后边还有个“王爷”。管理各项“重点工作”的职能部门，往往千方百计地推卸服务和监管责任，极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权。他们不但不肯放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目，而且还要寻找各种机会，制造新的检查考核项目。可以肯定地说，部门权利不弱化，政治压力型和全面控制型治理模式难以转变，基层民主自治难以迈出实质性步伐。
第三，文山会海、达标竞赛等“全控式”治理手段与“一票否决”共生相助，已形成难以医治的综合征。搬文山、填会海的口号已经喊了几十年，但文山仍在增高，会海仍在扩大；达标竞赛由中纪委和国务院纠风办牵头，已经进行过多次清理，但是，前清后设、改头换面的现象仍很普遍。2010年，某省纪检委在主持召开全省清理达标竞赛活动会议的前两天，出台了在全省纪检系统开展“创优进位”活动的方案，各市地纪检部门纷纷到省纪委有关处室“走门路”，争取“加分”获奖。“一票否决”事项，就是诸多达标竞赛、考核评比项目中的一部分。有些项目，如招商引资、控制信访、城乡面貌整治，在很多地方并没有正式实行“一票否决”，但上级领导通过定期督查或召开现场推进会（有的地方使用“过堂”这样的极端用语）向基层施加压力，威力和危害更大。花样翻新的思想教育、作用不大的“调查研究”、名目繁多的巡视检查、久禁不绝的报刊摊派，都在官僚主义大合唱中与“一票否决”“争奇斗艳”、推波助澜。
颇具讽刺意味的是，2010年底至2011年初，新疆、江西、广东等三个省（区）相继做出清理“一票否决”部署，但同期，却有三个省（市）分别将党风廉政建设、节能减排、校园安全列入“一票否决”事项。这似乎可以说明，如果没有壮士断腕的决心，不采取伤筋动骨的大手术，“一票否决”及达标竞赛的乱象是不可能扭转的。
三、废止“一票否决制”或许成为基层治理转型的突破口
随着经济的发展和城乡居民生活条件的改善，民众对公平、公正的要求以及对尊严和权利的追求日益强烈，对行政权力的畏惧心理逐渐减弱。这种状况，给基层政权的社会管理工作带来诸多新矛盾、新挑战，同时也为政府转型、治理转型带来新动力和新机遇。从宏观政治环境看，党内外依法治国理念日益深入人心，国家法律体系日益健全。这样的新形势，既对废止过分倚重行政权力的“一票否决制”提出迫切要求，也为依法推进基层治理提供了客观条件。
废止包括计划生育、社会治安综合治理在内的“一票否决制”，意味着基层干部头上的“紧箍咒”有所减少，自上而下的工作推进和行政监督力度有所减弱。如果按传统的领导理念和治理思路来推测，已经严重存在的工作不落实问题可能更为突出。但是，如果换一个思维方式来考量，既然年年喊落实、事事抓督查，并没有带来工作落实的春天，反而加剧了官僚主义和形式主义，为什么不能另辟蹊径，探索与市场经济相吻合的治理新路呢？
废止“一票否决制”后，不能放松对基层干部的监督和制约，只是监督制约的主体、重点和方式将发生变化。原来，主要靠上级党委、政府及有关部门的少数领导者按自己的意图确定督查监督的重点，并由其工作人员直接行使督查评估的权力。以后，将在上级党委的统一领导下，发挥人大机关的主导作用，按照权责统一的原则，围绕法定内容进行督查或问责。凡执法权、行政权或财权已经上收给上级相关部门的事务，基层政府只有配合的义务，不能成为主要的督查和问责对象。凡已有法律规定的工作，如计划生育、社会治安综合治理、信访案件处理等等，均应严格按照相关法规进行管理、问责和奖惩。对失职或渎职行为，不但要取消法定责任人的受奖资格，还应追究相应责任。按照这样的思路建立督查问责机制，肯定会使一些上级领导机关格外重视的工作，比如招商引资或城乡建设的规模，难以纳入基层政府的考核问责范围，那么我们应该说，这恰恰有利于政府从微观经济活动解脱出来，向有限政府转变。短期内，可能使此类工作放慢脚步，但恰恰可以减少各种“大跃进”带来的资源浪费、环境污染、官民冲突等消极后果。如果政府相关部门在此类工作中存在执法不公、拖拉推诿等问题，则应该按照相关法规，对负有失职或渎职责任的领导干部、工作人员进行问责，这将为招商引资上项目或城乡建设提供更好的法制环境，从而为这些工作的可持续开展提供间接动力。
从以上的分析中，我们不难看出，废止“一票否决制”，可以有效遏制基层治理中的乱象；可以减轻官僚主义、形式主义对基层政权公信力的损毁；可以释放基层政权和自治组织自主、自治的积极性；可以弱化部门权力，推进政府职能转换；可以促进基层政府依法行政，保证公民合法权利充分实现，加速依法治国进程。
要实现基层治理的全面转型，还应该在废止“一票否决制”的同时，跟进配套措施，逐步实现“民主、自治、法治”的目标。应下决心精简会议文件、检查评比和作用不大的调研督查活动，为基层“降压减负”；应厘清上级与下级、党委和政府、政府和社会之间的权力边界，实现职责、权力（利）、义务的相对统一，最大限度地减少上级对下级，政府对民众的“法外干预”，减少基层党委、政府不作为或乱作为的现象；应支持和推动各类民间组织积极健康地发育成长，努力构建官民互动、多元治理的格局；应扎实有效地扩大基层民主，将竞争性选举制度由村级组织逐步向乡（镇）、县（市）级延伸，并全面落实群众对基层公共事务的知情权、参与权和对基层官员的评价权、选择权；应加速推进县以上行政管理体制和政治体制改革，为基层治理转型提供良好的宏观环境。
此文刊发于《改革内参》2011年第27期，刊发时删掉了第三部分的题目“废止一票否决制或许成为基层治理转型的突破口”，并删除了其中的部分内容。
