经过30多年的改革开放，我国已由生存型阶段迈向发展型新阶段，由私人产品短缺时代走向公共产品短缺时代。全社会日益全面增长的公共产品需求与公共产品短缺、基本公共服务不到位，已成为新阶段的突出矛盾。从私人产品短缺到公共产品短缺是一个历史性变化和进步，反映了中国发展阶段的历史性变化和提升，也由此引发了发展矛盾的阶段性新变化。新发展阶段的减贫，与公共产品短缺的时代背景直接相联系，需要立足于公共产品短缺时代这个基本国情。??

一、公共产品短缺背景下新贫困人口的形成?

我国进入发展型新阶段，导致贫困的因素出现了历史性变化。主要表现在，公共产品短缺取代私人产品短缺，成为致贫的突出因素。?

1. 新阶段的贫困仍然集中于农村地区，公共产品短缺成为导致农村居民贫困的突出因素。我国农村贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2009年的3597万人，但仍占全国贫困人口的大多数。这些贫困人口之所以贫困，与公共产品短缺密切相关。以基本医疗为例，2006年，我在西部调研时了解到，西部70～80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。2008年进行的第四次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，37.8%的农村贫困人口是因病致贫，其中中部农村贫困人口的46.3%是因病致贫。在发展型新阶段，农村居民脱贫的重要条件是提高他们的可行能力。受教育程度高一些可以使农民比较容易就业，获得一定水平的收入。我国第五次全国人口普查显示，农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，与城市劳动人口平均受教育年限相比少了近3年，这是农村贫困发生率比城市高的一个重要原因。4年前，我在青海一个县调研时了解到，当地劳动力平均受教育年限只有4.5年。此外，我国目前的大学学费从1995年的每年800元升到现在的每年5000～8000元不等，加上大学期间的住宿费和生活费等，平均每个大学生4年需要4～6万元。一个孩子上大学可以使一个农民家庭陷于贫困的境地。这些事例都说明，新阶段反贫困的实质在于承认和保障贫困人口的自身发展权益，通过保障贫困群体的义务教育、公共卫生和医疗、社会保障、公共就业服务等基本公共服务提高他们的发展能力，保障他们的发展机会。?

2. 新阶段农民工正成为城市贫困的主体，公共产品短缺是导致农民工贫困的突出因素。由于制度安排的缺失，广大农民工的发展机会和发展权益难以得到有效保护，如劳动权益得不到充分保障、劳动报酬长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。这使得很大一部分农民工处于低收入贫困状态，生活质量难以提高。有分析表明，2006年我国农民工平均生活质量水平仅相当于城镇居民的53.2%，社会保障指数只有0.251，这表明农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%，差距悬殊。在快速工业化、城镇化的背景下，保障农民工发展权益，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为新阶段城市减贫的重点所在，成为缩小城乡差距、贫富差距的焦点所在。?

3. 住房保障缺失成为新阶段减贫的巨大压力。当前，高房价给中低收入者带来了巨大的生活压力，是造成城市新增贫困的重要原因。买不起房与租不到房、租不起房的新老城市居民不断增加，其中新生代农民工与刚工作的大学生住房困难问题尤为突出。高房价最终会导致高房租，2011年国家统计局公布的1月份CPI数据显示，居住类价格同比上涨6.8%，其中住房租金价格上涨7.1%，两者均高于当月4.9%的CPI涨幅。北京、上海、广州等一线城市的房租自去年底开始持续上涨，节后涨幅在10%～14%。以房租为重点的城市生活成本的迅猛增长，对于农民工等中低收入群体而言，无疑是沉重的负担，有些在扣除基本生活开支之后几乎成为城市“义务工”。为城市户籍和非城市户籍人口一视同仁地提供基本住房保障公共服务，已成为新阶段城市减贫的重大课题。??

二、公共产品短缺背景下减贫的重大任务?

“十二五”时期，面对公共产品短缺的压力，如果能够在城乡基本公共服务均等化、让农民工成为历史、实施基本的住房保障工程三个方面取得重要突破，将会为减贫创造有利的条件。?

1．“十二五”应初步实现城乡基本公共服务均等化。这不仅能够为城乡贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障，形成有效的社会安全网，还可以在刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长中发挥重要作用。未来5年，初步实现城乡基本公共服务均等化的财力条件基本具备。总体上说，有条件加快城乡基本公共服务均等化进程。此外，无论是拉动消费，还是实现公平发展，都需要在“十二五”期间实现城乡基本公共服务均等化的重大突破。为此，应当尽快制定全国基本公共服务均等化全国规划，统一基本公共服务均等化的范围和标准，明确初步实现城乡基本公共服务均等化具体而可评估的目标。加快完善农村基本公共服务供给体制和供给制度，建立起覆盖城乡的基本公共服务体系。?

2．“让农民工成为历史”应成为“十二五”减贫的重大任务。2009年，我国城镇就业人数为3.11亿，而农民工总量就达到2.3亿人，占到城镇就业人数的73.9%，成为产业工人的主要组成部分。农民工结构发生深刻变化，新生代农民工逐步成为农民工的主体部分。新生代农民工总数约在1亿人左右，占全部农民工总量的近60%。新生代农民工普遍缺乏从事农业生产劳动的经历，职业认同上更倾向于产业工人，其未来在城市，但不是城市户口，享受不到与城市居民同等的基本公共服务。从这样的现实出发，“十二五”时期应当尽快采取综合性措施，“让农民工成为历史”。（1）以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。可考虑先实现中小城镇户籍制度全面放开，再实现大城市户籍制度基本放开。（2）尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。重点解决农民工子女的义务教育问题和建立农民工基本社会保障制度。（3）以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。建议“十二五”创新农民工土地制度安排。一方面，应尽快剥离土地社会保障功能，叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市基本公共服务。另一方面，切实保障农民工的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，统一建立完善农民工土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。?

3．实施基本住房保障工程。“十二五”时期，应把实施基本住房保障工程作为减贫的重大任务。（1）完善基本住房保障体制。统一住房保障政策和制度，把廉租房作为住房保障的基本形式，建立包括廉租房在内的公租房制度，尤其是适应城市化的发展趋势，把农民工和刚就业大学生等新增城市人口的基本住房保障作为重要的制度建设目标。（2）建立城市中低收入群体的住房保障体系。以经济适用房、中低价商品房、廉租房等为主要手段，建立起覆盖城市中低收入人群的住房保障体系，满足广大中低收入群体的住房保障需求。（3）把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题。建议“十二五”时期明确规定50%的土地收益要用于包括农民工在内的住房保障，并建立符合农民工实际需求的住房公积金制度。??

三、推进以公共服务为中心的政府转型是减贫的关键?

面对公共产品短缺的突出矛盾，国家减贫机制将发生深刻变化。无论是推进城乡基本公共服务均等化、让农民工成为历史，还是实施基本住房保障，都要求尽快推进政府转型。公共产品短缺时代的减贫，重在推进以公共服务为中心的政府转型。?

1. 确立民富优先的政府发展理念。在生存型特定历史阶段，国富优先曾在快速减贫中发挥了重要作用。那个阶段的私人产品短缺是减贫的突出矛盾，在市场力量不足的特定背景下，政府集中社会财富扩大生产，有效地缓解了私人产品短缺的状况，取得了减贫的重大成果。今天，我国已经进入发展型新阶段，处于一个公共产品短缺时代，国富优先不仅不利于减贫，还成为收入分配差距扩大的因素。例如，土地成为地方政府的第二财政，农民和农民工难以从土地增值中获益，也成为城市房价过高的深层次原因。从变化了的形势出发，确立民富优先的发展导向，终结GDP中心主义，才是新阶段有效减贫的前提。?

2. 建立政府公共职责保障体制，大大强化政府的基本公共服务职能。公共产品短缺时代的减贫，关键在于实现基本公共服务均等化，使基本公共服务惠及13亿人。2002～2007年，政府GDP年均增长10.6%，而财政收入年均增长21.09%，后者是前者的两倍。即使在最困难的2009年，我国财政收入仍实现11.7%的增长。但公共服务支出增加并不快。2008年教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有37.7%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000～6000美元国家相比，分别低5和16.3个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.3和7.9个百分点；社会保障支出比重分别低1.9和10.3个百分点。这一问题的关键在于政府的公共职责保障体制没有建立起来。“十二五”时期，应当进一步明确中央和地方各级政府基本公共服务职责范围，使其法定化、可问责。在此基础上建立事权与财力相匹配的公共财政体制。?

3. 以公益性为重点优化国有资本配置。国富优先背景下的垄断行业收入过高，成为拉大收入分配差距的重要因素。国有垄断行业的从业人员通过初次分配占有全国工资总额的绝大部分。石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%，但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右。促进就业是我国减贫的根本途径，而当前的就业主要依靠民营经济和中小企业，国有资本的扩张挤压了民营经济和中小企业的生存空间。2005～2009年，全国国有企业资产总额从25.4万亿元增加到53.5万亿元，年均增长20.5%。“十二五”减贫，需要在公共服务型政府的框架下调整国有资本布局，使国有资本在强化政府公共服务、在减少贫困中扮演重要角色。?

4. 加快推进公益机构改革。这些年，政府的公共服务供给能力不足，一个重要原因在于公益机构改革滞后。事业机构是政府公共服务供给体系的主体部分，集中在教育、卫生、科研、文化、医疗等公共领域，但由于改革的不到位和实践中的某些偏差，学校、医院、科研等公益机构追求自身利益的倾向比较普遍，造成了上学贵、看病贵等新问题，加大了新时期减贫的难度和压力。“十二五”时期的减贫，需要在公共服务体系框架下整体设计和全面推进事业机构转型与改革，实现事业机构的公益性回归，使其能够承担起保障广大社会成员公平分享基本公共服务的重任。

2011年2月25日，在“中国新发展阶段中的减贫挑战与对策”国际研讨会上的演讲，北京。