征地制度改革和集体建设用地进入市场，是一个问题的两个方面，理论研究界和政策研究界对此探讨了多年。2008年召开的中共17届3中全会的决定，终于对这个问题取得了历史性的突破。《决定》深入分析了我国农村发展的形势，提出今后改革的指导思想、目标任务和重大原则。具体到农村土地制度改革，《决定》明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”《决定》还提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
《决定》的出台表明，中央推进征地制度改革的号角已经吹响，改革方向已经明确。两年多来，有关方面积极采取措施落实中央的精神，但改革的步伐比人们预期的要慢。其中的主要原因，是这方面的改革涉及重大利益调整，触及深层次的体制、机制和法律障碍，人们的思想认识也因而存在很大分歧。在这种情况下，廓清理论，把大家特别是广大干部的思想统一到中央精神上来，尤有必要。
这里，结合我个人的经历，回顾一下征地制度改革的历史，并对改革涉及的重大理论问题，作一些探讨。
社会主义市场经济建立前后，征地体现的经济关系存在本质区别
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能向过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。
比较一下计划经济时期的征地和现在的征地，不难看出其体现的经济关系有根本性的差异。前者是既要地也要人，体现的经济关系是让失地农民参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益；后者则是只要地不要人，农民即使完全失去土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。
做上述对比分析的目的，并不是主张回归计划经济，而是从历史经验中，发现现实问题的症结，以便进一步完善社会主义市场经济体制。很显然，今后征地制度改革的方向，是使被征地农民顺利参与工业化、城市化进程，而不是把他们“一脚踢”出这一进程之外。
矛盾逐步扩大和激化的过程
社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到90年代末政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪，如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之嗔目，广大农民更是心中沟壑难平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。在这个背景下，中央和国务院有关部门，把征地制度改革调研和试点，提上工作日程。但直到17届3中全会之前，改革思路没有根本性的突破，矛盾始终不能化解，总的趋势仍然是愈演愈烈。
以上，是对征地矛盾发展过程的粗线条的勾勒，实际生活当然要复杂得多。
社会对征地制度改革的认识逐步深化
这里，着重介绍几件我亲身经历或感受比较深的事情，通过这些事情，可以反映整个社会包括有关决策层的认识变化过程。
1.1993年底，原国家土地管理局在无锡召开“集体建设用地进入市场问题”座谈会。会上，土地管理部门方面和农口方面的与会人员，围绕征地制度展开了一场争论。土地管理方面的与会人员主要有：原国家土地管理局局长王先进、副局长王光希、法规司长潘明才、人民大学周诚教授等，我当时是中国土地勘测规划院的副院长，也参加了会议。农口方面有：原中央农村政策研究室主任杜润生、副主任刘堪、国务院发展研究中心农村部部长陈锡文、农业部农研中心主任杜鹰等。
当时，国家土地局对农村乡镇企业用地，实行“转权让利”政策，即企业用地转为国有，但不向集体支付征地补偿费用，也不向企业收取土地出让金。会议的争论，主要聚焦于这一政策。土地管理方面多数赞同这一政策，主要依据是“涨价归公”理论、土地永续利用特性决定土地所有权有限理论，等等。农口方面激烈反对这一政策，主要依据是市场经济要素参与分配理论、土地财产权（包括发展权）理论等。双方虽未达成统一认识，但这场争论最终还是对土地管理政策走向，产生了影响。
大约1994年初，我主持的一个课题提出，城市规划区内的建设占用集体土地，还是要征为国有，但规划区外的经营性用地，则应允许保留集体所有性质，不必征为国有。就是说，在城市规划区以外，应当允许集体建设用地进入市场。这大概是最早提出的关于区分“圈内、圈外”的设想，其具体针对的，是当时的“转权让利”政策。一、二年后，这个设想被国家土地局有关政策研究吸纳。至于“转权让利”政策，约1995年以后就不再推行贯彻了。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期以后，集体办的企业也脱钩改制了，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”就行不通了，怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？行不通，是该政策中止的主要原因。但无锡会议的争论，无疑也有重要的作用。
2.经原国家土地管理局批准或同意，江苏苏州和浙江湖州分别于1996年和1997年，由市政府决定并发文，开展集体建设用地进入市场方面的试点工作。试点的基本做法是区分“圈内圈外”，对城市规划区外的合法取得的集体建设用地（主要是乡镇企业用地），参照城市国有土地的办法，允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式，实行有偿使用制度。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权，可以转让也可以抵押。政府土地管理部门对相关的土地市场活动进行监管，并负责办理有关的土地登记和变更登记手续。显然，试点办法是对相关法律和制度的重大突破。苏州和湖州的改革试点，在一段时间内，都取得明显效果。一是吸引了外来投资，促进农村经济结构调整；二是盘活了存量集体建设用地，有利于节约耕地；三是扩大了农村集体的收入渠道，壮大了集体经济组织的实力；四是农村建设用地市场由“地下”转为“地上”，管理规范了，公开、透明了，为将来建立城乡统一的土地市场，作了较充分的准备。后来，福建古田、河南安阳也加入试点行列。
试点存在的主要问题，是受现行法律和制度约束，企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难，只有地方信用社可以提供小额抵押贷款，远不能满足企业发展的需要。时间久了，土地市场也难以持续活跃，不能充分发挥促进经济发展的作用。2005年，广东省政府决定在全省范围内，放开集体建设用地市场，在实践中也遇到类似问题。苏州、湖州、广东的经验表明，这方面的改革如无全局的推动和突破，仅凭地方单兵突进，最终难以深入。
原国家土地管理局和后来新组建的国土资源部，一度十分重视和支持这一改革试点工作，曾先后召开3次“集体建设用地进入市场座谈会”，总结交流试点经验，研究与探索推动改革的措施，并在一定范围内加以宣传。当时有关领导明确提出，允许集体建设用地进入市场，实际上就是缩小征地范围，与征地制度改革是一件事情的两个方面。2000年，国土资源部还把安徽芜湖也列为改革试点。
2003年前后，国务院决定整顿城乡土地市场。在这个背景下，有关决策层对集体土地进入市场的认识出现反复，改革试点事实上停止了。至今想来，仍觉可惜。
3.1999年起，国土资源部部署开展了征地制度改革调研和试点工作。2001年前后，中央农村工作领导小组办公室也关注征地引发的社会矛盾，并开展了相关调研。后经两个单位协商，决定于2002年联合开展较大规模的调研活动。当时决定在16个省开展同步调研，其中8个省由北京派出调研组。国土部的试点工作则分别于2001年、2002年分两批启动，第一批确定9个，第二批又增加了10个。通过大规模调研和试点，基本上搞清了现行征地制度存在的矛盾和问题。
原来设想，在调研基础上，形成一个关于征地制度改革的文件，报中央批准后实施。但文件起草经历曲折，终未能出台，原因是对改革的方向问题上，存在比较大的认识分歧，难以达成一致意见。
经反复磨合，在工作层面形成的改革思路，可以做如下概括：区分“圈内圈外”，缩小征地范围，提高补偿标准，完善征地程序。后来国土资源系统的改革探索，基本上循着这一思路展开。按照这个思路，取得了一些重要成果，例如提出了要把基础性、公益性用地与经营性用地加以区分；提出了要保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障；提出了解决失地农民的社保问题；提出了同地同价原则；取消了国家重点项目征地补偿费包干的做法；增加了征地批前的告知、确认和听证等程序，等等。这些成果，在2004年国务院28号文件中，得到集中体现。但这些措施基本上是对现行征地制度的改进和完善，而不属于根本性的改革。这个思路本身还存在某些自相矛盾之处，导致一些措施无法落实。例如，一方面提出缩小征地范围，具体指公益性、基础性项目用地必须征收，而经营性项目用地，则不一定征为国有。另一方面，仍然坚持对城市规划区内的土地实行区片征收，即一律征为国有。而区片征收的土地，在实施建设的时候，有不少是用于经营性项目的。因此，在“圈内”缩小征地范围，显然是一句空话，无从实施。那么“圈外”能否缩小征地范围？上面已经介绍，由于有关决策者的思想发生反复，由支持集体建设用地进入市场变为反对，所以实际上也不能缩小了。这样一来，真正能够操作的，只是提高补偿标准和完善征地程序了。但所谓提高补偿标准，还是由政府来定价，不管程序如何完善，也难以从根本上解决与农民的矛盾。因此，一直到17届3中全会召开之前，改革进展缓慢，基本上处于胶着状态。
4.但社会各界对征地制度改革的关注，始终热度不减，各种见解主张可谓汗牛充栋、浩如烟海。我个人认为其中最值得关注的，是国务院发展研究中心蒋省三和刘守英主持的课题组，于2005年前后形成的系列调研成果。课题组重点探讨我国城市化与土地制度的关系，用约二年多时间，实地调研了东、中、西部8个省。主要搞清了以下问题：各地城市化发展与产业结构变化情况；城市扩展及人口变化情况；城市建设资金投入及构成；与土地有关的税、费收入及土地出让收入，占地方财政收入比重的变化情况；地方政府土地储备及其结构变化；地方政府用土地作抵押，向金融机构融资的情况；土地征收及对农村集体和农民的补偿；农村经济结构调整与土地利用变化；政府征收的增量建设用地的供应方式（划拨、出租、出让）和用地结构（基础性、公益性项目及工业、商业、房地产等经营性项目）；城市发展与建设过程中的资金循环与平衡，等等。
综合分析上述情况，课题组认为，这一轮各地城市建设的快速发展，主要得益于土地财政和土地金融提供的资金主持，而这些资金又来源于现行征地制度把农地转为建设用地后，产生的土地级差收益。尽管城市化有了较快发展，特别是城市建设取得巨大成绩，但从发展方式看，依然走的是农业支持工业，农村支持城市的路子，工农差距、城乡差距、地区差距不仅没有缩小，反而进一步扩大了，广大农民为此付出了巨大代价。严重失衡的发展产生的社会矛盾越来越突出、尖锐，孕育着极大的政治风险；靠透支社会的未来收益搞城市建设，导致产业结构畸形，同时隐藏着金融风险和政府信用危机；无休止地占用农地，威胁着国家的农业基础和粮食安全，以及环境生态安全。总之，这种发展模式已经难以为继了，必须按党中央关于科学发展观的要求，走工业反哺农业、城市支持农村、统筹发展的道路。因此，必须从根本上改变现行征地制度，基本方向是赋予农民完整的土地财产权，使农民能够分享农地改变用途产生的级差收益，自主地参与工业化、城市化进程。
课题组后来把系列调研成果汇编成书，书名《中国土地政策改革》，由上海三联书店出版。蒋、刘的研究，不是从抽象的理论或观念出发，简单地对事物作非此即彼的是非判断，而是首先着力搞清决定事物是这样发展而不是那样发展的各种条件，尽可能客观地还原事物演变的原貌，进而从中发现矛盾各方的角色定位、所起的作用，以及从量变到质变的发展趋势。这正是马克思主义所倡导的理论联系实际的研究方法，他们的研究因之具有厚重的历史感和穿透力，拓宽了对征地制度改革研究的视野，深化了认识。
以上几件我亲历或感受较深的事情，大体上可以反映20多年间，社会对征地制度改革的认识过程。个人的经历只是一个侧面，不同的人经历的事情可能有所不同，但所反映的认识过程的变化趋势，应该是大体相同的。
对土地“涨价归公”理论和城市土地国家所有的反思
回顾征地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，犹如横亘在改革探索道路上的两座高山，成为导致人们的认识走向截然不同的分水岭。我个人在20多年的改革探索中，对这两个问题的认识，可谓经历了很大的变化。
1.关于土地“涨价归公”理论。
最早提出土地“涨价归公”的，是美国经济学家亨利?乔治。对于乔治的学说，我至今没有读过，不便妄加评论。但孙中山的主张，则是学生时代就接受的教育，可说是根深蒂固。后来，又学习了马克思主义经济学，了解了地租的产生、运行规律及其本质。加上恩格斯曾经说过，社会主义并不要求消灭地租，而是把地租收归社会。因此，心中产生一种联想，把“涨价归公”当成马克思主义的观点。我几乎是一生都坚持这种观点。例如，1993年无锡会上，我对“转权让利”政策持怀疑态度，认为这一政策不利于乡镇企业的发展和农村经济结构调整，不符合中央关于农村工作的总方针。但是，对于支持“转权让利”政策的人所依据的土地“涨价归公”理论，我当时并无怀疑。这种矛盾彷徨状态持续了很久，直到进入21世纪以后，才逐渐深入思考并形成新的认识。
第一，孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求，无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。
凡真理都是相对的，历史条件变了，仍然坚持原来的主张，真理就会变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度，矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。具体说，在新时期实现国家工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享“涨价”，甚至还应多分享一些，以补偿他们过去所付出的牺牲。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起我们的高度重视，万万不可掉以轻心。
第二，土地“涨价归公”并不是马克思主义的观点。马克思在《资本论》中，对地租（地价）的本质，地租怎样产生、如何分配等，作了详尽科学的阐述。他指出，土地所有者在出租土地时所收取的地租中，除绝对地租外，还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益，马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资，改善了土地的经营条件，会导致产生新的级差收益，在租赁期内，这个新的级差收益归租赁经营者所有，马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满，土地所有者收回土地重新出租，会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中，提高地租水平。马克思的地租理论，侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断，原因在于，产品分配从根本上取决于生产条件的分配，只要生产资料完全为少数人垄断，不管提出“涨价归公”的出发点如何，它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命，针对封建土地所有权，提出土地“涨价归公”，但却并没有真正实行过，就是一个例证。
恩格斯曾经预言，社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义，是实行单一的生产资料公有制，与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。具体到土地，则不存在私人所有，要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。恩格斯曾多次强调，工人阶级掌握政权以后，不能对农民加以剥夺，只能用示范的方法而不是强迫的方法，引导农民自愿走合作之路。因此，国家对于农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。
总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中不包括农民的贡献，这显然不符合实际。再者，我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢？看来，很有必要对这一理论作深刻的反思。
我认为，改革征地制度，应改变政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。在市场经济条件下，这是农民唯一能够接受并相对合理的办法。有人认为，按这样的办法，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式本身就是不可持续的，而且已经难以为继。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革，促进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。
至于参照农地改变用途后的市场价格补偿，到底是以城市土地市场价格为基准，还是以农村集体建设用地市场价格为基准，还需要进一步研究探讨。
2.关于城市土地属于国家所有。
这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。
建立起社会主义市场经济体制以后，发生了根本变化，国家不再作人员安置了，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间，城市飞速扩展，按宪法规定，扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。
对研究探讨征地制度改革而言，宪法的这一条文，也成为包括我在内的一些人的思想禁锢。我在1994年提出的区分“圈内圈外”的改革设想，就是顾虑到宪法的规定。针对当时的“转权让利”政策，这一设想是个进步，但后来却长期妨碍我作更深入的研究。对于在政府系统作实际工作的人，他们的处境就更难了：宪法不能违背，农民利益又要保护，这几乎是一道无解的题目，绞尽脑汁也找不到答案。
对于过时的法律、制度和政策，现实生活总是要寻求突破。走遍中国的城市，所有的城乡结合部上，都有农村、农民在集体的土地上发展非农产业，已成燎原之火，势不可挡。有些搞得好的农村，在改变自身面貌的同时，也对城市建设与发展作出了贡献。例如北京郊区郑各庄的农民，在党支部和村集体带领下，从挖砂石、搞建筑起步，逐渐从发展一般加工业到高科技产业再到现代服务业。他们科学规划并完全依靠自身积累，把昔日的农村变成了北京城区的一部分。他们还投巨资于周边的基础设施和公用事业建设，改变了所处地区的投资环境。甚至还到国外去投资，承揽工程。现在，这个一千多人口的村庄，吸引了3万多外来人口就业、生活，每年还给国家上缴2亿多元税收。他们投资20多亿元建的“温都水城”，为城里人提供会议、休闲度假等方面的优质服务，已成为知名品牌。他们走的是一条自主城市化的道路。这样的案例在北京绝非个别，在全国发达地区也多有存在。但是按现行法律，他们却属于违法经营。“温都水城”由于是“小产权”而不能抵押，20多亿资金压在里面不能周转，影响郑各庄的进一步发展，其实也是影响北京市的发展。
对于普遍、大量存在的事物，坚持法律不认可，也就不可能出台管理办法，等于放弃管理，结果只能是混乱无比。只有法律认可了，有关政府部门才能规范管理，引导其健康发展。党的17届3中全会决定，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，是针对市场经济的新的实践、新的问题作出的新的概括。按照这一新概括的内在逻辑，我认为，对宪法和相关法律中城市土地属于国家所有的条文，作必要的修订，时机已经成熟了，应当尽早提上工作日程。
在城市范围内，允许各类经营性企业以出让、出租、入股、联营等方式使用集体土地，在政治上不会动摇土地公有的国之根本，有利于巩固工农联盟；在经济上有利于进一步搞活，有利于农民顺利转变身份，实现真正的城市化，因而是可行的。有人担心，会出现以吃地租为生、游手好闲的城市游民。我认为，作为个别现象，确有可能发生，但作为群体，他们仍属劳动群众，不大可能产生象旧中国那样的食利阶级，从根本上危及社会。对于可能出现的个别现象，采用经济的、行政的、法律的办法，应不难解决。
允许集体建设用地进入市场，也就缩小了征地范围，属于征地制度改革的一个重要方面。
（作者为中国土地学会副理事长）
