土地问题一直是中国农村乃至中国经济社会发展的核心问题。在有关土地的各项制度中，征用制度涉及政府、用地单位、农村集体、农户等多方面利益主体，事关经济发展与社会稳定全局。党的十六大之前，征地制度的基本框架是1999年1月1日施行的《土地管理法》。该法明确规定了“用途管制”和“耕地占补平衡”制度，提出了以货币安置为主、“按照被征用土地的原用途给予补偿”的土地补偿标准计算原则，设立了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”的补偿上限标准。总体看，这个阶段我国征地政策的主要特征是，国家完全垄断了农村集体土地转用权，征地的强制色彩非常浓，对土地所有者的补偿和安置也没有体现土地作为资产与保障的功能。
党的十六大以来，中央加大了征地制度改革的力度，出台了一系列文件。比如，2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》；2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》；2007年颁布的《物权法》和《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》；2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；等等。概括起来，征地政策有以下几个方面的突破：
第一，对土地征收征用作出法律区分。长期以来，在法律上，对土地征收征用的概念一直未作严格区分，立法中也常常用征用来代替征收。例如，1999年的《土地管理法》规定的农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收，而其中规定的临时用地的情况，则是征用。由于立法未严格区分征收、征用的法律概念，就不能区分各自适用的条件和范围，也不利于在实践中正确贯彻这两个制度。
2004年3月，十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年8月，对《土地管理法》作出修改，包括两处：一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。需要注意的是这里的“土地征收”从意义上来看相当于修改之前的“土地征用”，只涉及土地使用权。征收和征用虽然具有许多共性，但其适用范围、法律效果、适用条件，尤其是补偿标准是不同的。征用主要是对物本身的损害给予补偿，不包括相关的利益。因为所有权没有移转，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其补偿也更高一些。征收在性质上不同于买卖，且征收也不以完成补偿为前提，但征收应当考虑市场价格。《宪法》和《土地管理法》对这两个概念作出了明确区分，这不仅具有宪法层面的意义，而且也为物权法、土地管理法等法律中完善征收、征用制度确立了宪法依据。
第二，补偿安置标准有了整体性突破。主要体现在：一是突破了征地补偿安置标准的上限。《关于深化改革严格土地管理的决定》第十二条规定：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”二是征地补偿标准引入了市场的因素。国务院要求省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，国土部对此作了细化，指出制定区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。三是允许被征地农民直接参与分享土地增值收益。《关于深化改革严格土地管理的决定》第十三条规定：“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”四是对被征地农民的安置指导原则有了重大调整。不再局限于用行政的手段，为被征地农民解决直接就业问题，而是立足于提高其素质，提升其就业能力。人力资源和社会保障部提出，要从促进被征地农民就业、落实被征地农民就业安置责任、加强对被征地农民的培训工作等三方面努力促进被征地农民就业。
第三，要求建立社会保障制度。征地制度最显著的一个变化是，建立社会保障制度作为一项保障被征地农民基本生活的措施，逐步引起重视并在中央政策中得到强化。《关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出被征地农民的社会保障问题，要求采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。随后，建立被征地农民社会保障制度进一步强制化、规范化和可操作化。2006年中央1号文件明确提出：“完善对被征地农民的合理补偿机制”，“健全对被征地农民的社会保障”。有关文件明确要求，将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，提出“两个确保”，即确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度。2010年10月通过的《社会保险法》明确规定，土地已被全部征用且未就业的农村居民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补偿费中支付，不足部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出。
第四，同地同价、集体土地直接进入二级土地市场等问题也逐步开始提出并实施。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
党的十六大以来，以2004年的修宪和随后颁布实施的《关于深化改革严格土地管理的决定》为标志，我国的征地制度开始进入市场化转型阶段。重要依据是，土地补偿标准引入了土地区位、土地供求关系等市场化因素，土地的保障功能得到强化，作为市场经济条件下才能体现的土地资产功能也得到重视，被征地农民分享农地非农化与工业化好处的权益引起关注，并开始在国家层次的法规中，作出制度安排。这种转变符合国家总体市场化转型的发展趋势，征地的市场化趋势不可逆转。
（作者单位：国家检察官学院）
