公众对国家行政机关的决策及其他公共事务的参与，涉及到宪政和“政治文明建设”（中国共产党十六大报告）的问题。最近，国家环境保护总局公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》在此方面有不少颇具新意的规定，从中可见国家环境保护总局推进自身改革，“公开环境信息”，鼓励公众参与，“强化社会监督”的决心，这在中国的环保法制建设史上是具有标识意义的一件事。

环境保护是我们的基本国策之一，关系着人类的共同利益，关系到人类能不能和自己的生存环境和其他动植物种和谐共处。但是，当人们分化为利益和主张各不相同的人群后，人们不尽会从人类整体的和长远的利益出发考虑问题，在这种情况下，广泛的、持有不同意见的公众的参与，能使与环境相关的决策和决定因其更具有正当性而有可能为更多的人所接受，并有可能更合于人类整体的长远利益。

国家环境保护总局的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了建设单位或其委托的环评机构必须“公开有关环境影响评价信息”（第五条），“公开征求公众意见”（第十二条），“向提出意见的公众反馈意见处理情况”（第十二条），并必须在《环境影响报告书》中编制公众参与篇章（第六条），“附具对公众意见采纳或者不采纳的说明”（第十七条）。同时，还规定自身和属下的各级环境保护行政主管部门也必须公告有关环境影响报告书的受理、审批或审核结果，并自己“再次公开征求公众意见”（第十三条）。此外，非常值得肯定的是，还规定对不同的意见必须如实记载（第二十条；第二十三条）和公众“反馈意见的原始资料存档备查”（第十六条）。

知情权是公民最基本的权利之一，包括了公民不受妨害地获得国家机关的信息的自由和公民向特定的国家机关请求公开其信息的权利。知情权是公民得以参与国家事务和其他公共事务的前提。公民不知情，就无法做出判断和选择；公民知情不全面就难以做出真正合于自己利益、评价标准与意愿的判断和选择。那么，即使形式上做成了“参与”，实际上也是被愚弄。正因为如此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件”。“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实”。“除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅”。国家环境保护总局《环境影响评价公众参与暂行办法》中的公告和在10天之内公开某些信息和国务院《全面推进依法行政实施纲要》中持续的、常态的政务公开和政府信息公开是不同的。前者，我们可以看作是环境影响评价中为鼓励公众参与，所采用和被特别强调的“便利公众知悉的方式”，后者，则是要求包括环境保护行政管理机关在内的一切政府行政机关必须持续履行的法定职责。

“由一个一个的公民组成的公众是国家的主人，政府机关和官员只不过是代他们管理国家事务及其他公共事务的管家而已”，这样一个最基本的道理，在形成于计划经济年代的思维中经常被人们忘记。现在，我们确定了市场经济和法治社会的方向，正处转型中，理应从这一最基本的道理出发，不断地去改进政府机关决策和决定的方式。因为由一个一个的公民构成的人民当家作主，乃是社会主义民主政治的本质要求。计划经济时期的“动员群众”和市场经济与法治社会中的“公众参与”是在不同体制结构中品性不同的概念。

最后，还有一些保障公众参与的技术性问题是也应注意的，因为它们同样是为宪政和“政治文明建设”所要求的：首先，作为公众参与前提的是信息公开，那么，在有关环境影响评价的信息中，哪些必公开，哪些须保密，由谁决定，按照什么程序和标准决定，应事先明确；哪些公开，哪些保密，应事先确定。不公开的，公众就不参与，事后证明决策或决定错了，官员问责。其次，在公众参与中，调查公众意见、咨询专家意见、举办座谈会、论证会、听证会是为了全面地收集和了解各种不同意见，因此，要求考虑的不只是参加人在“地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等”方面的代表性（第十五条；第二十五条），更重要的是要看是否有不同意见，只要是有一种与其他人不同的意见，不管持这种意见的人多少，都必须有代表参加。问卷调查是为了把握持各种不同意见的人在人口中的比例和各种不同意见在不同人群中的分布，因此，必须遵循科学的取样方法并保证有足以说明问题的样本量。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项”，应当通过举行听证会等形式“广泛听取意见”。“对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证”。国家环境保护总局的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众认为应该举行听证会而未举行，及行政管理相对人、利害关系人一方要求举行听证会的，没有做出规定。这些，是在今后应该完善的。

（2006-2-20）