今年是“十二五”的开局之年，也是经济发展方式转变的破题之年。

转变经济发展方式的关键是政府转型。“十一五”规划曾明确把加快行政体制改革作为改革攻坚的重点。五年过去了，行政体制改革虽有多方面的进展，但未有实质性突破，经济发展方式转变的体制性障碍仍十分突出。

例如，以生产型增值税为主的财税体制强化地方政府的投资冲动；以GDP增长为主要标准的干部考核机制助推追求经济总量的发展导向。所以，“十二五”要以政府转型为重点加快经济发展方式转变。对此提出三点建议。

第一，尽快改变政府主导型的经济增长方式。在经济生活领域，是坚持市场主导下的政府，还是政府主导下的市场，并没有很好解决。尽管政府主导型的经济增长方式曾对拉动经济增长有重要历史贡献，但时至今日，已弊大于利。以做大GDP总量为主要目标追求、以扩大投资规模为重要任务、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段的政府主导型经济增长方式已难以为继，非改不可。在市场经济体制初步形成的条件下，政府主导型的经济增长既不是我国经济发展模式的主要特点，更不是我国经济持续增长的希望所在。政府主导型的经济增长方式不改变，经济发展方式转变就没有希望。

建议“十二五”要加快推进以强化经济性公共服务为主要职能的政府转型：（1）以治理通货膨胀为重点，提高经济决策的科学性，增强宏观调控的预见性。（2）提高市场监管的有效性，尤其是加强食品、药品、生产等公共安全和垄断行业的市场监管。（3）强化中长期规划的科学性和刚性约束，重点加大遏制违法批租土地行为的力度。

第二，确立并实施民富优先的改革发展导向。经济发展方式转变的实质，是实现发展导向由经济总量向国民收入的转变，走公平与可持续的科学发展之路。实现这一目标，关键在于确立并实施民富优先的改革发展导向，释放13亿人的消费需求，改变经济结构。

为此建议：（1）尽快出台收入分配制度改革方案，并明确把城乡居民实际收入增长不低于8%和劳动报酬年均增长不低于10%作为“十二五”规划的约束性指标。（2）提前五年初步实现城乡基本公共服务均等化。通过调整财政支出结构，在“十二五”初步实现城乡基本公共服务均等化是有可能的。（3）让农民工成为历史。“十二五”农民工市民化解决得好，将加快城市化和城乡一体化进程；解决得不好，可能为中长期经济社会发展埋下重大隐患。我们有可能在未来五年实现有条件农民工的市民化，关键是看有没有决心。（4）加快财税体制改革。以经济总量为导向的财税体制是政府转型的主要制度障碍。“十二五”的改革攻坚，需要尽快下决心调整财政支出结构。特别是要大幅度降低行政管理费用的占比，对不断增大的行政成本需要“亮红灯”。

第三，以公益性为重要目标优化国有资源配置。我国已由以温饱为目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为目标的发展型阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，国有资源应更多地向公共领域配置。从现实情况看，国有资源长期被更多地用在做大GDP上，不仅不利于加快改善民生，而且挤占了民营经济的发展空间，使垄断行业改革难上加难。为此建议，要以公益性为导向、以改善民生为重要目标调整国有资源配置，并加大对国有垄断行业收租分红力度，用于补充基本公共服务投资。“十二五”期间，收租分红比重应逐年提高。

中国改革开放至少应当包括两次大的转型与改革：第一次是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，突出特点是改变生产关系、做大经济总量；第二次是从当前到未来的一个时期，突出特点是改变经济结构、实现公平与可持续发展。“十二五”是二次转型与改革的关键五年。推进以公共服务为中心的政府转型，既是“十二五”改革攻坚的重大课题，也对“十二五”经济发展方式转变具有决定性影响。

作者为全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长。本文为作者在全国政协十一届四次会议第四次全体会议上的发言