未来５年，我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型与改革处于历史性转折和历史性选择的关键时期。在这个特定背景下，加强改革的顶层设计至关重要。首先，需要进一步明确改革的大思路、大战略；第二，促进重大改革方案的研究、制定；第三，建立高层次的改革统筹协调机制，改善改革的推进方式，加强对改革的领导，以有力、有序、有效地推进“十二五”时期的全面改革。

一、改革的深刻性、复杂性与改革的顶层设计

过去三十多年的第一次转型与改革带有增量改革的鲜明特征，在增量改革中，往往能够实现“帕累托改进”，就是在其他人福利不降低的情况下往往可以增加一部分人的福利。这是“摸着石头过河”往往能够取得成功的特定背景。今天，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多涉及到包括政府体制在内的存量的制度变革，涉及到全面的利益关系调整和利益博弈，其深刻性复杂性远远超出第一次转型与改革。

克服部门利益对改革顶层设计提出新要求。从“十一五”改革看，在政府转型成为改革关键和重点的时候，由部门自行设计方案推进改革，难以保证改革决策的科学性、合理性。一些改革最初的想法很好，但改革方案难以避免部门利益的局限性，容易使改革扭曲变形。“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”，将涉及到教育、医疗等多个领域的事业单位改革。这些改革如果由与事业单位具有千丝万缕联系的上级主管部门自行设计，就很难有实质性突破。这就需要研究如何通过加强改革的顶层设计，出台超越部门利益的改革方案，真正按照“管办分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。

克服地方利益对改革顶层设计提出新要求。未来５年，改革将更多地触及地方利益。比如，政府对关系重大民生问题的房价进行调控，将涉及到地方土地作为“第二财政”的问题。再比如，经济结构的战略性调整成为“十二五”时期改革的主攻方向，中央政府要控制过剩产能，调整经济结构，严格限制高污染行业，可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题都必然涉及到中央地方财税关系调整的深层次问题，都需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。

克服行业利益对改革顶层设计提出新要求。在经济结构的战略性调整中越来越看到民营经济的重要性，为此国家出台了促进非公经济发展的新３６条。但其真正落实，涉及到打破行政垄断，涉及包括铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整，涉及到国有经济和民营经济之间的利益博弈。在发展方式转变的特定背景下，按照民富优先的原则，使更多的国有经济从与民争利的领域退出，使更多的国有经济配置在公益性领域是一个大方向。只有在中央的统一部署、统一规划下，才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行业改革。

二、全面改革与改革的顶层设计

十七届五中全会公报提出，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革”，这是中央对新阶段改革的总体部署。要推进全面改革，还需要通过顶层设计，选择可操作的改革方案和改革路径，形成改革的总体规划。

明确改革的战略目标和阶段性目标。过去三十多年改革的战略目标相对明确，比如建立社会主义市场经济体制，实现人均国民收入翻番等。新阶段的改革不仅仅涉及经济体制和经济总量和人均总量的指标，还涉及到政治领域、文化领域、社会领域。这些领域都需要有明确的体制目标和发展的约束性指标。比如居民收入比重、劳动者报酬比重、中等收入群体等指标，都需要纳入改革的总体规划。尽管实现相当困难，但只要改革的战略目标和阶段性目标明确，通过长时间循序渐进的努力，总能够取得更大的实际效果。

确定改革的主攻方向。在新阶段的改革中，经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革都相当重要，但却不能等量齐观。是同步推进，还是一个时期有一个侧重点？过去三十多年的改革尽管是“摸着石头过河”，但也有明确的主攻方向，中央确立了把国有企业改革作为改革的中心环节这样一个大的战略思路，对建立市场经济体制的基本框架意义重大。新阶段的改革中，地方的探索仍相当重要，但在改革触及政府自身转型的情况下，更需要改革的主攻方向明确。把握全面改革的主要矛盾，可以带动全局，使改革全盘皆活。

明确改革的优先顺序。邓小平对改革时机和改革的长远规划有过十分重要的论述。１９８５年，他讲到：“改革的意义，是为下一个十年和下世纪的前五十年奠定良好的持续发展的基础……改革不只看三年五年，而是要看二十年，要看下世纪的前五十年……我们要抓住时机，现在是改革的最好时机”。今天，推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革在内的全面改革，到底先从哪里破题？后续的改革如何跟进？现在看，在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题；在各领域内部改革上，同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题。

三、改革的重点突破与改革的顶层设计

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续科学发展的要求，在重点领域突破。发展方式重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求，加强中央层面的统筹规划。

收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来５年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。

建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进２亿多农民工的市民化，是未来５－１０年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。

四、加强改革的顶层设计

“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

加强改革的顶层设计取决于决心和勇气。从这几年的改革实践看，由于改革触及到分配领域，在盘根错节的利益关系的制约下，没有决心和勇气，一些领域改革方案迟迟难以出台，一些领域改革的方案制定尚未提上日程，一些局部领域的改革虽然推出了但没有最终解决问题。比如公车改革、垄断行业改革等难啃的“硬骨头”能不能进入规划，能不能付诸实施，主要取决于改革的决心和勇气。

排除阻力，适时出台重大领域的改革方案。比如在“十二五”初期出台收入分配制度改革方案，会提振全社会对改革的信心。在“十二五”中期出台农民工市民化的改革方案，不仅能够在经济结构战略性调整上发挥重大作用，还能在城乡一体化上取得重要进展。按照民富优先的要求，尽快出台以财税体制、行政体制联动改革的方案，对推进全面改革意义重大。

建立高层次的改革统筹协调机制。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长