如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。当然，实现这一步已使政协带有“上议院”的职能，如何具体规范，有待细加推敲。目前恐难实现；至少可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这不失为一个改革的切入点。
根据《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治民主生活的重要形式。
中国各民主党派在中国新民主主义革命中是中国共产党的盟友，为新中国的建立立下重大功勋；自建国前夕人民政协成立以来，为建立和巩固新生的人民政权、推动改革开放和社会主义现代化建设，作出了一些贡献。
但是，他们在新中国建立后的历史命运，却经历了艰难曲折的途程。
据现今公开的苏联档案，早在1947年11月30日，毛泽东在致斯大林的一份电报中，曾明确提出：“在中国革命取得彻底胜利的时期，要像苏联和南斯拉夫那样，所有政党，除中共之外，都应该离开政治舞台，这样做会大大巩固中国革命”。但斯大林不赞成毛泽东的这个意见，他在1948年4月20日的复电中说，中国各在野政党，代表着中国居民中的中间阶层，并且反对国民党集团，所以应该长期存在，中国共产党将不得不同它们合作反对中国的反动派和帝国主义列强，同时保持自己的领导权，即保持自己的领导地位。可能还需要这些政党的某些代表参加中国人民民主政府，而政府本身也要宣布为联合政府。[1]
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[1]邱路：《斯大林特使密访西柏坡——来自俄国档案的秘密》一文，见《百年潮》1998年第1期。根据苏联解体之后前苏联公开的秘密档案。
遵从斯大林的指示，中国共产党在解放初期是这样做的。在第一届中央人民政府中，民主党派的代表人士和无党派民主人士占了相当的比例。例如，担任中央人民政府副主席的民主党派、无党派人士有宋庆龄、李济深、张澜；担任政务院副总理的民主党派、无党派人士有郭沫若、黄炎培；担任各部(委)部长(主任)的民主党派、无党派人士有谭平山、朱学范、章伯钧、傅作义、马叙伦、史良、罗隆基等十多人。
当时在共产党内的一些人中也曾产生疑惑和不满。认为对民主人士、起义将领安排高位是右倾，也有人说民主人士担任国家重要领导职务是“无功受禄”等等。对此，毛泽东多次在党的会议上讲，我们不能再长征了，我们要千秋万代坐北京，没有党外人士进入政府就不行。安置他们(如傅作义、程潜)要各得其所，要用大位置才能安置，要反对宗派主义和“左”倾关门主义。人民政府人事安排就绪后，一天，毛泽东与一些党外民主人士谈话时又风趣地说：现在正有人主张共产党包办呢，我们包办得了吗?不能包办的。大家来合作，应该我们大家合作来包办。对此，参加过那次谈话的张治中曾回忆写道：毛泽东的这种态度使得任何一个民主党派和民主人士没有不心悦诚服的，没有不为这一伟大的方针而感动的，没有不诚心诚意地接受他的领导的。[1]
可惜的是，毛泽东的这个方针和诺言没有坚持多久就自我推翻了。1954年制定新中国第一部宪法，成立全国人民代表大会以后，提前实现社会主义改造，民主党派在政府中的地位日益削弱。到1957年的反右运动，民主党派及其中许多知名人士受到极大的冲击和打压，从此一蹶不振。文革时期民主党派实际上名存实亡。[以上兰字被审读者删]
直到改革开放以后，对于民主党派和人民政协在我国政治体制中的地位，才逐步明确和得到相应尊重，其作用也在发挥。其蕴藏的潜力，限于权力结构体制，并未能完全发挥出来。至于它们的权利与权力地位和性质，则还有待研析。
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[1]参见中共中央统战部网站首页：《建国初期中央人民政府的人物安排》。
一、人民政协的权利与权力
建国后，民主党派在我国是作为“参政党”而存在和进行活动的。它既非在野党，更非反对党。民主党派的政治活动与作用，主要是通过人民政协来运行和体现的。所以，分析政协在我国宪政体制中的地位与作用，也就大体上可以看出民主党派的权利和权力地位了。
根据宪法和政协章程的规定，人民政协是我国政治体制的重要组成部分，是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。
民主党派在解放前属于政治性社会团体，只享有参与国事的政治权利（这种权利还常被国民党政府所压制或剥夺），它们以其联系和代表的上层小资产阶级及其知识分子的政治资源，在争民主的斗争中发挥其社会权力的重要影响力。
在革命成功，建国前夕和1954年全国人大尚未成立前，由中国共产党和各民主党派、人民团体组成的人民政协，曾经行使了最高国家权力机关的职能，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举中央人民政府委员会及国家主席和政府总理等国家领导人，制定了几个法律、法规。这时，它相当于最高国家权力机构。民主党派参加了这个权力机构，参与行使相关国家权力。实际上多少符合在共产党领导下组成的联合政府。其时民主党派既拥有政治权利和社会权力，一个短期内其进入政府的头面人物也部分地兼行国家权力。所以那时民主党派也是参与“执政”的，起初也或多或少是有职有权的。
1954年全国和各级人大先后建立后，政协的性质与功能、职权发生了巨大变迁。虽然它仍是宪法规定的国家机构，却并不享有国家权力，不再是国家权力机构，而只是民主党派 “参政议政”的机构，因而实际上是半国家、半社会机构（所谓“人民爱国统一战线的组织” ）。它没有国家立法权（只能制定规范政协自身活动的章程，相当于社团的组织章程，这可以说是政协和民主党派的一项自律自治的社会权力）。其监督权也只是属于“民主监督”，即运用各民主党派和人民团体作为公民和社会团体享有的政治权利，对政府权力予以监督。这种监督虽然应当受到政府机关和政府领导人的重视，事实上比之一般公民和民众的监督力度的确要大些（如有关政府部门对政协的批评建议要负责答复），但毕竟不同于人大的权力监督，后者作出的决定，具有国家强制力，理论上政府必须遵循、照办。而政协却没有这种强制力。即使有，那也不是国家强制力，而是作为政治性社会团体的社会强制力。政府机关可能迫于政协的政治权威与舆论压力而予以重视、处理，但没有法定义务必须照办。这正是公民权利与社会权力的“民主监督” 与国家“权力监督”的差异。
这样，政协事实上却只是共产党领导的一个多党合作和政治协商的社会机构，只是执政党的一个统一战线组织；但1993年宪法修正案在宪法序言中又补充确认：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，以彰显政协重要的宪法地位；我国政法界、法学界在阐释多党合作和政治协商制度时，也强调它是我国的一项“基本政治制度”（与作为我国“根本政治制度”的人大制度相区别）。从而其地位与权力不等同于一般社会团体，具有涵盖全民的政治性代表性和一定的政治权威。
下面且就政协的政治协商和民主监督以及参政议政这三大功能，来分析它的权利与权力地位。
（一）政协的政治协商----程序性权利
根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年2月8日），人民政协的政治协商被界定“是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”
政协章程规定，政治协商的主要内容包括：国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。
这样广泛的协商内容，几乎包括了共产党领导的所有重大决策。近年以来，执政党的一些重大决定，通常也大体上是履行了这种协商程序的。其协商形式主要是在人大举行会议期间，政协同时举行会议，并傍听和讨论政府在人大会议上所作的工作报告等；中共中央的一些重要决定草案，也事先或作出决定后召开民主党派负责人座谈会进行“通气”和听取意见。这多少体现了协商精神。
毕竟这种协商并非权力主体之间的讨价还价，求得妥协，达成一致，作出决定的程序；而主要是执政党走群众路线，礼贤下士，听取党外人士的意见的一种形式。有这种形式，至少使执政党的决策有一定的公开性，对尊重民主党派的知情权和发言权、建议权（权利），并使执政党不至于完全闭目塞听，提高其决策的科学性，有一定效应。这比之文革中和文革前完全停止或取消了民主党派的发言权和存在的价值，当然是较大的进步。但由于不属于权力主体之间的民主的协商（民主是要遵循少数服从多数的原则，作出决定；而执政党与民主党派的协商显然不属于这种权力民主），只是开明的权力主体对权利主体的“纳谏”，权利者的意见对权力主体没有法律约束性。
当然，称之为“民主协商”，也可以理解为“民主地”协商，这里民主的涵义只是“作风民主” （有听取意见、走群众路线的思想作风），而非政治制度性民主（少数服从多数）。就民主党派而言，参与协商，可以说是它们参政议政的程序性权利；如果这种协商程序被确认为执政党和人大作出决定的必经程序，即非经政治协商，不得作出决定的话，则这种政治协商也可以归为民主党派和人民政协的程序性权力（因为它具有国家强制性）。但法律上并无此种规定，事实上也不可能做到。所以，这种政治协商属于权力主体与权利主体的“沟通”、听取或交换意见而已。这种政治协商权只是一项程序性的权利，而非权力。
因之，政协虽是国家的一个政治机构，并无国家权力。它不是国家权力机构，只是民主党派和社会团体借以行使其议政权、监督权等政治权利和社会权力的机构，一个介乎国家与社会之间的政治组织。
（二）政协的民主监督----权利监督权力
根据中共中央《关于加强人民政协工作的意见》和政协全国委员会《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，（1995年1月14日中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过）人民政协民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。
人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委（地方党委或党中央）和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。
人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。
由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。
以上所列政协的监督内容、形式、方法，特色等等，看来比较详尽可行，但在实践中政协委员们仍感到定位不明、渠道不畅和无处着力。定位不明是指难以划分人大的法律监督与政协的民主监督的界限；渠道不畅是指政协委员们从政府部门得到的需要参与决策建议的信息渠道不多；无处着力是指政协委员们大都是单兵作战，除非有组织地进行视察和调研，很难形成合力，而且专业优势没有得到发挥。[1]
1．政协 “民主监督” 的定位---- 社会强制性
按照上述中共的“意见”和政协的“规定” ，其所列监督内容与形式，实际上是作为任何社会组织都应当享有的权利和可以采取的形式。这种“民主监督”的性质与人大的“法律监督”有重大区别。[2]
有的政协委员认为，人大的监督是依据法律赋予的权力进行监督，是强制性监督；而政协的民主监督是一种理性监督，只有委员们提出的建议和提案具有充分的说服力，建议和提案才能被采纳和接受。[3]
他这个看法前一半有道理，的确，宪法和法律确认的人大监督权是权力监督，即以人大的权力去监督下级人大和同级政府（包括行政、司法机关）行使权力，属于“以国家权力监督国家权力”范畴，其特点是具有国家强制力，被监督的机关和官员必须遵照办理，否则就要追究法律责任。
至于把政协的监督界定为“理性监督”，则欠中肯。一则人大的监督不能说就可以是“非理性的” ，何况理性还是非理性也很难界定；再则，二者的区别主要在于监督权这一法权的性质的区别：宪法和法律赋予政协、民主党派以及人民团体和一般公民的监督权的性质，属于公民权---权利范畴，是“以权利监督权力” 的模式；虽然也有重要的作用，应受到国家权力机关（包括人大和政府）的重视，但这种监督不具有国家强制力，被监督的政府或人大可以听而不取，非有法律规定，就不一定非要遵循。当然，如果其监督的内容得到人大的赞同并作出支持的决定，从而使政协或民主党派的监督建议转化为人大的法律性决定，则监督权利转化为监督权力，具有国家强制力，政府必须遵循。
进而言之，就政协作为一个特殊的政治机构而言，由于它比之一般公民和社会组织享有某些优越地位和条件，如有国家财政的支持和较高的政治权威性，因而对政府具有相当的影响力。 特别是政协或民主党派所监督的内容与建议受到广大民众的支持和推促而形成强大的社会舆论，具有巨大的社会影响力，从而其监督权利也可转化为社会权力，具有很大的社会强制力（不是“国家强制力” ），可以发展为 “以社会权力监督国家权力”，有关政府权力机关就不得不酌情执行。
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[1] [3]参见万鄂湘：《不可行性研究是人民政协民主监督的重要渠道》，原载《团结》杂志2004年第4期。万鄂湘是民革中央副主席、最高人民法院副院长。
[2]其实，所谓“法律监督”一词也并不确切，因为无论人大还是政协以及普通公民，都是依据法律（依法律的授权和按法定程序）来监督，也都可以说是法律监督，只是在法权性质上有重要区别。所谓“民主监督”也需作出诠释，见下文。
2．政协民主监督的着力点--- “不可行性研究”
改革开放近30年来，政协和民主党派在行使监督权（权利）上也逐渐增强了力度。据TOM网站新闻《地方政协委员议政态度“强硬”，开始向官员施压 》的报道[1]，江苏省政协九届五次会议上一位政协委员（一家民营企业的董事长）
对电信部门收取固定电话月租费提出质询，指出这是十足的“ 霸王条款”。在重庆市民代表座谈会上，重庆市一位政协委员当场一再打断重庆市教委一名副主任反复讲的 “套话”，要求他直截了当回答询问。在上海，市政协主席亲自到上海市食品药品检验所进行“主席调研”，“让百姓放心吃肉”。上海政协委员还多次对一些小饭店的清洁状况进行“突然袭击”，对上海宝山牧场和乳品企业还杀了“回马枪”，从奶牛的健康状况到环境卫生，从乳品生产、运输、储藏到抵达消费者手中，每一个环节的卫生安全都受到了政协委员们仔细“盘查”。他们还对上海地铁票价调整方案提出意见。
这种 “硬起来”的监督， 当然比之对政府决策只起“鼓掌”作用要好。[2]
不过政协委员个人行为毕竟有限，关键还在政协的集体监督---由政协委员集体行使监督权（权利），以政协名义通过决定，形成政协和民主党派对国是的主张，从而具有国家机构的政治权威。它虽非国家权力，却是打上了国家权威的社会权力，也可视为“准国家权力”，具有对国家和政府的政治压力。
在不存在反对党的条件下，民主党派要发挥切实的监督作用，不能回避其作为执政党和国家决策的进谏者的作用，吹毛求疵，拾遗补漏。近年有的民主党派领导人曾经提出，民主党派和政协应当对执政党和政府的决策从其“不可行性” -进行研究，就政府自认为的“可行性” 进行省察、反思，提出证伪的论据，或
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[1]新华网南京2007年2月4日电，记者石永红。
[2]过去民间流行一个黑色幽默：“政府挥手，人大举手，政协拍手。”
否定性建议。[1]正如这位民主党派领导人所指出的，现今各地盲目投资、低水平重复建设、搞领导人政绩工程、大量圈地滥建开发区等，已成为我国经济建设中大量浪费国家和地方资源的一大顽疾，主要原因之一，就是立项时审查部门只看到了一份申请立项部门的可行性报告书，而没有机会看到不可行性论证理由。试想，如果针对每一个申请立项的可行性研究报告成立一个专项调研小组，专门针对可行性研究报告提出反对意见并形成不可行性论证报告，就会给决策部门提供一个“兼听则明”的机会，经不起不可行性报告结论反驳的立项申请在此阶段就可能划上句号。但是，鉴于各级政府部门的编制所限和思维方式与利益倾向性所限，不便于或不乐于作不可行性的专项调查研究，而政协则具有这种优势，既有财力，其委员构成又有各方面专业特长，且有实行监督的权利与权威，因此，他建议政协可以把监督的重点放在“不可行性研究”上。[2]
对国家、政府、执政党的重大决策举措，包括关系国计民生的重大社会工程、建设工程，从反面进行“不可行性”的论证，是一种“树立对立面”的辩证法的科学思维方式，是科学决策应具的内涵；从依法决策而言，进行不可行性研究和提出不可行建议，对政府的某些不妥的或错误的决策说“不”，是公民和政党、社会组织的言论自由、学术自由，也是民主决策、民主监督的重要方式。政府应当尊重和保障。可行与不可行两方面的论证，应当视为国家作出重大决策和行使权力过程中必须遵守的“正当法律程序”。西方议会之被称为“钱袋议会”，就因为政府的每项重大社会工程和建设工程的拨款，都必须经议会批准。西方议会还有所谓“不信任投票”，可以否决政府的预算和其他重大决策，因而导致政府承担政治责任而辞职。这种“不信任”也就是表明“不可行”。
2007年2月，伦敦高等法庭法官鉴于布莱尔政府决定建造新一代核电站之前，“没有充分征求公众意见，而且征求意见的程序也存在问题”为由，裁定政府必须就该计划进一步征求公众意见，从而导致该计划推迟实施。法庭依据的就是反对建新核电站的英国绿色和平组织意见，他们认为政府在审核程序上，没有解决一些关键性问题，譬如如何处理放射性废料和费用等问题。[3]这实际上是提出了“不可行”的意见。这一案例，表明政府在作出某一重大举措前必须征询公众的意见，特别是反对意见，这是民主国家的政府决策的必经程序。
“以史为鉴”，我国的历史教训更值得注意：过去最高领导人、执政者不善于或不愿意听取不同意见，乃至打压对执政党和政府的错误决策提出正确的反面意见的专家、学者以及政治家。如建筑大师梁思成因反对拆毁北京古城墙，被批为“复古主义”；人口学家马寅初因主张计划生育，反对放任人口生殖，被批为中国的马尔萨斯，并被撤去北大校长职；清华大学水力学教授黄万里因反对建设三门峡大坝（后来实践已证明它是一大水害而非水利），被打成右派。不只是他们个人遭受摧毁性的打击，而且给国家人民乃至子孙后代造成无可挽回的损失，甚至灾难。他们可说是建国初期敢于坚持真理的三大“不可行性论大师”。
至于政治事件方面，更难以数计。著名的有反右中的55万右派；彭德怀的上书反“左”；周恩来的“反冒进”；刘少奇坦言“大跃进”造成“三分天灾七分人祸”；邓小平主张“包产到户”；党的元老们因反对“文革”的错误路线而被斥为“二月逆流”，以及林昭、张志新、遇罗克等反潮流的青年英烈等等。
这些表明，提出不可行性的主张是一场思想斗争、社会政治斗争，是可能要冒流血牺牲的。也证明：压制“不可行性”的主张将造成怎样灾难性的后果！
因此进行不可行性研究需要有政治和法律的保障。诸如实行“情报公开”，制定相关法律，建立阳光政府，这是进行不可行性研究的前提；制定出版法、新闻法，保障媒体、政党、社会组织和全体公民的言论自由和监督权利；.制定请愿法，保障公民对国是和事关国家与公共利益的政策和举措提出自己的主张和要求，包括反对的意见。
在强化政协的监督权利的同时，还要依靠人大监督权力的支持：人大可以借重政协进行不可行性研究和建议，规定重大国家决策和建设工程必须具有可行性与不可行性两方面的论证，经人大审议、通过后才能施行。
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[1]见万鄂湘：《不可行性研究是人民政协民主监督的重要渠道》，原载《团结》杂志2004年第4期。
[2]参见上文
[3]参见路透社伦敦2007年2月15日电，转引自《参考消息》2007年2月17日第2版。
（三）政协的参政议政权
根据全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第五条，[1]人民政协参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。参政议政的内容与形式除前述有关政治协商和民主监督所列的项目外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策等。
近年来民主党派和人民政协就某些关系国计民生的重大问题，组织社会调查和专家论证，提出改革方案，向执政党献计献策，起了重要作用。如积极参与历次宪法修改；1995年以全国政协名义提出《关于加强社会主义精神文明建设的几点建议》；1996年提出隆重纪念抗日战争胜利50周年活动的建议，均被采纳。政协对宏观调控意见有些被吸收到中共中央文件中，如1998年对抑制通货膨胀、警惕房地产开发过热、制定符合国情的能源发展战略等等提出了具体建议；对加快建设青藏铁路、有关三峡工程、南水北调等重大工程进行考察，提出了具有重要参考价值的意见和建议。2000年全国政协九届三次会议期间，全国政协常委会向中共中央报送了《关于实施西部大开发战略的意见和建议》、《关于“十五”期间推进经济结构调整的几点意见》、《关于“十五”计划必须体现体制创新的建议》，为制定“十五”计划提供了重要参考。等等。[1]
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[1]1995年1月14日中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过。
这些做法都是可取的。但是，如何强化政协和民主党派参政议政的权威性、实效性，还有很大的改革空间。
早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制。1957年春，中共中央统战部长李维汉还特地向民盟中央副主席章伯钧转达了刘少奇的这一主张，并希望通过章伯钧以民主党派身份和自己的名义，在统战部召开的座谈会上提出来。章照办了。1956年12月统战部向中央提交了《关于加强政协地方委员会工作的意见》，中共中央在12月24日的对此“意见”的批示中，对章伯钧的建议给予了回应，指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”[2]
1982年修订宪法时，我正在全国人大法制委员会办公室工作，与闻其事，亲自听到传达中央对修宪的意见中，提到参与宪法修改的一位负责人提出了人大设两院制的构想，旨在强化对人大自身的制约，并提升政协的权威和权力地位。但当时此议被党的有关领导人否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导；再则中国不像欧美，有两院制的政治文化传统，因此不合国情，何必另生枝节。[3]此后法学界、政治学界虽不时有人旧话重提，都未成气候。看来此议终不可行。
不过，政协既有参政议政和民主监督的任务和权利，就不应只议不行，流于形式。执政党和政府也需要有一个强有力的、建设性的对立面，对它们的权力加以有效制约。
实行两院制，在基本政治制度上变动太大，不易为当局者接受；我认为赋予政协这个重要的国家机构拥有部分国家权力，应当是顺理成章、比较易行的。现今可以考虑的具体方案，有以下三点：
1． 赋予政协有向人大的提案权。
现行宪法确认全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委五个国家机构有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家机构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，是有悖宪政逻辑的。所以我建议在适当时候，通过宪法修正案，将政协的参政议政和监督权利（如进行“不可行性”研究与建议的权利），上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的提案权，使经政协正式通过的对国是的集体主张和批评建议能作为议案，法定地必须列入人大议程，予以审议。这样就可以对国家权力（人大立法权）和政府行政权有一定的约束力。
2．赋予政协有质询权
在政协会议期间，可仿照人大，可以提出对政府或其所属各政府部门、法院、检察院的质询案，受质询的机关必须负责答复。这是使政协的监督权（权利）准权力化、并“提高实效”的一项举措。当然，也可能遭遇部门保护主义者的窒碍。但若确立为法律制度，似不难施行。
3．赋予政协有违宪审查权
我国人大制度是权力集中制，一切国家权力归全国人大，其他国家机构的权力都是由人大授予，对人大负责。这种体制有其高效的优越性，但人大自身在国家制度范围内却没有或不受任何其他权力的制约或监督。如果全国人大及其常委会的决定、特别是立法，出现违反宪法的基本原则，侵犯人权和公民基本权利的情事，就很难及时纠正（如上世纪80年代全国人大常委会通过的关于“严打” 的两个“决定” 中，有的规定就有侵犯、克扣被告上诉权和辩护权和违反“不溯及既往”原则）。在西方实行权力分立的国家都有违宪审查制度，通过宪法法院或最高法院进行审查，并可决定其违宪的立法无效。我国法学界、政治学界长期以来一直在研讨和呼唤建立违宪审查制度，提出在全国人大设立宪法委员会等构想。但这个委员会附属于人大，则使人大产生“自己作自己的法官”的法理悖论。于是有的学者退而主张这个宪法委员会只作审查，而不作违宪无效的决定（后者提交人大常委会作决定）。这仍然没有跳出作自己的法官的巢臼。
如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。这也是将前述政协进行“不可行性研究”，提升到权力地位。由于政协和各民主党派也是受共产党领导的，因而毋需担心它会借此挑战共产党的执政地位。窃以为这不失为一个新的改革思路。当然，实现这一步已使政协带有“上议院”的职能，如何具体规范，有待细加推敲。目前恐难实现；至少可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这不失为一个改革的切入点。
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[1]参见记者李斌、李亚杰、顾瑞珍：《协商国是 服务大局——人民政协55年间》， 2004-09-21新华网
[2]参见章立凡：《1956年中国“两院制” 设想》，转摘自《文摘周报》2007年5月27日第5版。
[3]据我回忆，提两院制建议的是胡乔木，否定此议的是邓小平。
来源：《法学》2008年第3期
