20世纪初的中国，是个变化特快的地方。在1900年还在举国上下狂热排外，推崇弄神弄鬼的义和团，转眼，到了1903年，就开始嚷嚷着要按西方的要求改革了。充满了阿Q气息的总理衙门，就在这一年，变成了外务部。1904年，官制改革，军事改革和司法改革还没启动，朝野上下就开始谈立宪了。及至1905年上半年，日俄战争日本打败了俄国，中国人的兴奋，大概仅次于日本人。在他们看来，日本这个黄种人的国度能够打败一个欧洲强国，全赖于他们的制度——人家立宪了。所以，中国要想翻身，唯一的途径是学日本，也来个立宪。
这样的认识，不仅是报界的呼吁，也不光是趋新的知识界的共识，在野有实力的士绅，比如张謇、汤寿潜，在朝的大臣，比如张之洞和袁世凯，甚至一些王公亲贵，溥伦、载泽，甚至当政的奕劻、铁良也做如是之想。这在某种程度上，得感谢严复，也得感谢义和团，他们从正反两个方面，把物竞天择，适者生存的进化论思想，注入了这些大人物的大脑。如果说，戊戌变法时学习日本，仅仅是个刚刚开了头就断掉的序曲，那么，清廷新政时期学习日本，才真是热潮。不仅在短时间内，几万人涌入日本留学，而且日本的专家，从军事教官到幼儿教师，也成批地来到中国。当时朝野的立宪呼吁，其实也是比者日本来的。其实，按制度史上的分类，当年日本的制度，还谈不上是君主立宪，仅仅是一种二元君主制，虽有宪法，但君权还是高过民权。当时的世界，实行二元君主制的典型国家，除了日本还有德国，而日本其实是学德国的。此时的中国立宪，也一直在拿日本和德国说事，但是大家心目中，更在意的是日本。只是，中国朝野钟情立宪的人，原本是同床异梦。有的人拿日本说事，是存心含糊，借日本暗度陈仓，最后真的搞立宪。有的则是真心移植日本制度，看上的就是日本的君权至上。更多的人，其实对什么叫立宪，不甚了了，只是想借立宪跟满人进一步分享权力。醉心立宪的人，有的揣着明白装糊涂，有的真是糊涂。
不管大家肚子里的打算如何，反正在朝野上下的鼓噪下，海归留学生们几番进宫讲课的开导，或者忽悠，其中就包括后来被骂成卖国贼的曹汝霖。西太后被告知，立宪之后，满清皇室的权力不仅不会削弱，而且会更加巩固。无论她真信还是假信，日本的样子摆在那里，列强的虎视眈眈在刺激着她的神经，不由她不动心。即便如此，她还是要“眼见为实”一下，派出了五大臣代为耳目，出国考察宪政。五大臣中载泽、绍英、端方是满人，而徐世昌和戴鸿慈则是著名的老成可靠的汉臣，没有一个洋学生，更没有一个跟康梁有过瓜葛，没有理由不被信任。五大臣考察了日本、英国、法国、比利时、美国、德国、意大利、奥地利、俄国。走马观花，体会不是没有，但考察报告的撰写，最后却偷偷落在梁启超手里。这样的报告交上去，朝廷没有理由不动作了。1906年9月1日，朝廷宣布实行仿行立宪，从1908年开始，9年为期，到1917年，正式实行立宪。此前为预备立宪期，在预备期实行立宪的各种准备工作。成立各省的谘议局和中央的资政院，就是预备立宪的重要步骤。
一、保中国与保大清
“保中国还是保大清”，这是戊戌变法时就提出的问题，保守派借此刁难质疑改革者的。在清朝预备立宪过程中，这个问题的阴影，一直没有消失，成了折磨最高统治者的一道魔咒。客观地说，就立宪派中的康有为和梁启超他们而言，保中国是主要目标，保住中国，顺便也保了大清。而对于在朝的当政者而言，尤其满清权贵，则保大清是第一位的，顺便保中国。实际上，在这两者之间，还有一个第三者，那就是革命党人。1905年，革命党人组合成同盟会之后，实力大增，不容小觑。而革命党则是只保中国，不要大清。
其实，当时中国改革的背景，是列强的瓜分危机，是他们在中国划分势力范围的具体步骤，是日本完成吞并朝鲜的最后一步，是日俄两国在中国东北的军事存在。所以，才有“保”的 议题。其实，就算是满清顽固派，也未必能心甘情愿接受附庸国政权的地位，因为他们也知道，一旦到了这一步，离彻底亡国，也就不远了。所以，从这个意义上讲，即使对于在朝当政者，保中国和保大清也是一回事。保不住中国，大清也就没戏。如果有人热心积极地保住了中国，同时不排斥大清，自然也就保住了大清。所以，在有人拼命要驱逐鞑虏的时候，大清的人，最佳的选择，其实就是和立宪派一起，积极推动立宪。从这个意义上说，立宪是一种规避革命的最佳路径。这一点，朝廷的当家人非常清楚。所以，尽管1908年拍板预备立宪的西太后和光绪死去，接班的皇族亲贵，少不经事，拼命抓权，但对于立宪却从不含糊。年纪轻轻而且出国见过世面的摄政王载沣，据他儿子溥仪后来回忆说，对西方的事务其实很感兴趣。所以，在他的当政期间，作为立宪准备的谘议局和资政院相继登场。舆论开放的尺度也越来越宽，对于立宪派的提前立宪请愿，虽然没有全部答应，但也答应比原来缩短三年。只是，这些少年亲贵，仅仅坚持了立宪，但立宪对于当时的中国，到底意味着什么，他们却不甚了了。似乎在他们眼里，只要按既定方针立宪了，革命就可以避免，中国，或者说大清就可以安全了。
实际上，不仅朝廷拿立宪或者预备立宪来规避革命，革命党也意识到了，只要清廷真的立宪了，他们的革命就有流产的可能。所以，恰在清廷的预备立宪期间，革命党人尽其所能，组织了一系列起义暴动和暗杀，目的就是争取赶在清政府完全立宪之前，推翻这个政府。规模比较大有1906年的萍浏醴起义，黄冈与七女湖起义，1907年的防城、镇南关起义，1908年钦州马笃山起义，河口起义，以及1907年光复会发动的皖浙起义，在这次半流产的起义中，安徽巡抚被杀，给了清廷极大的震惊。1908年和1909年安庆和广州新军起义，成建制的新军发难。各地的小规模流产的起义，简直不胜枚举。这些起义暴动，都或多或少跟清朝的预备立宪有关。1905年，由光复会暗杀团精心组织的暗杀五大臣行动，直接就是冲着立宪去的。从这个意义上讲，革命党人不怕清政府“坏”，不改革，怕的恰恰是清政府变好，迅速实行立宪改革。但吊诡的是，恰是这一系列的起义和暗杀，从反面刺激了立宪的步伐，坚定了清政府立宪的决心。即便决策的西太后和光绪死了，接班的满清亲贵，在揽权、收权方面相当积极，但却一点都没有停止立宪的步伐。他们的唯一失策在于，这些少不经事的少年亲贵，居然没有意识到所谓的立宪，组织国会，不仅仅是制定一个宪法，产生一个立法机构，而是崛起的汉人士绅要跟他们分享权力。这种权力，主要体现在具体的行政以及资源的控制上。事实上，在清政府认真推行立宪准备的这段时间里，革命党的起义和暴动，的确受到了极大的遏制，知识界和新军的部分人士，对清政府都答应立宪了，革命党还不依不饶坚持暴动相当不解。革命党人组织的起义和暴动，不可谓不卖力，但对清政府的威胁却并不大。整体上，到清政府收回地方的路矿权，以及推出皇族内阁之前，他们的统治还是比较稳固的，地方治安大抵良好。1911年4月，革命党人倾全党之力，由副统帅黄兴亲自指挥发动的广州起义，也莫名其妙地失败了。清政府最终雪崩式的垮台，就是因为不仅不回应立宪派的几次立宪请愿，而且疯狂收权，排斥汉人。让几乎所有知名的士绅，都大失所望。从这个意义上讲，大清的最终不保，罪魁祸首，恰是大清自己。正是满清的亲贵，给了作为低俗者的革命党人最大的机会。
二、从谘议局到资政院
朝廷要立宪，对于传统的士绅还是新的知识界，都是一个利多的好消息。此时，尽管革命党人排满的宣传，已经传到了内地，当年满清入关的暴行，嘉定三屠，扬州十日，一部分新学堂学生和市民，多少有所耳闻。但是即便如此，士绅、市民和学生，还是相当兴奋，他们纷纷上街提灯庆祝，人们彻夜狂欢，高呼皇帝万岁，立宪万岁。接下来的事，则是选举各省的谘议局。立宪从地方自治入手，也是日本的经验，对于当时的中国而言，也是比较靠谱的路径。只是，选举对于中国人来说，从来都是官吏的选拔，投票这种事，还是开天辟地的新鲜事。当时的中国，一共22个行省，按规定，要选出22个谘议局，但是，由于新疆相当落后，暂时不设，所以，只先后选出21个谘议局。谘议局属于准地方议会，或者说练习性的地方议会。权限是议决地方兴革事宜，议决地方财政预算和决算，对本地的地方法规提出修改增删意见，负责处理省一下地方的自治事宜等等。但是，谘议局议决之事，必须提请督抚认可后执行，如果督抚和谘议局存在争议，可将议案交由谘议局复议，如果再不行，则提交资政院核议。谘议局会议，分常年和临时两种，均由督抚召集。议员在开会期间的发言，不受法律约束，在会议期间，不经谘议局允许，也不得逮捕议员。
在当时的中国，这样的准议会，实际上不可能是“民选”的，只是士绅们的借以分享地方权力的一个平台。选举过程，虽然经过初选和复选，即由选民选出若干候选人，再由候选人互选，最终选出议员。但实际上由投票变成士绅们相互的推举，被推举出来的人，都是在地方德高望重，较有势力而且热心公益的大人物。有些地方，推举过程，就跟过去推举头面人物办公益一样，大家揖让不已，最后还是把该推的人都推了出来。投票，大多成了一种形式。事实上，谘议局选举的设计，就考虑到了中国的这种国情，所以，原本该按人口比例规定的议员名额，实际上是参照科举时代的学额（即各省根据人口和读书人比例定的秀才名额）来定的。而选民的资格，门槛相当高，25岁以上的男子，同时必须有下列条件之一，才能有资格：1、曾在本省地方办理学务及其他公益事业满三年以上，并卓有成效；2、曾在本国或外国获得中学以上学历或者相当于中学学历；3、有举贡生员以上出身（即秀才）；4、曾任文七品以上武五品以上实缺职官，未曾被参革过；5、在本省拥有5000元以上不动产和营业资本；6、外省寄籍但拥有10000元以上不动产和营业资本。至于候选人，除了年龄必须30岁，而且又加了诸多的道德限制，而且必须识文断字。因此，实际上谘议局的选举，就是士绅自己的事情，连商人参与的都不多，除非商人自己原本就是读书人，或者像张謇和陆润庠这样的状元商人。士绅们互选互推，组成了谘议局。因此，士绅力量比较强大，士绅比较活跃的地方，选举就比较踊跃，也比较像样，反之，边远省份，选举就比较冷谈，像新疆，就干脆选不出来，只能缓办。
作为国家的准代议机构，资政院的议员，是由两部分人构成的，一共200人，一半由各省谘议局推举，属于民选议员。一半由皇帝钦定，属于钦选议员。钦选议员中，宗室亲贵以及满汉蒙王公贵族48人，各部院的官员32人，学者和纳税大户各10人。由于新疆未办谘议局，所以该省应选的两名议员空缺，所以，钦定议员，也相应减少两人，一共196名议员。但由于资政院的总裁副总裁（议长副议长）和秘书长也是钦选，也议员享有表决权，所以，钦选者具有优势。
资政院的权限，跟谘议局类似，可以制定除宪法之外的法律，可以议决国家的财政预算审议财政决算，讨论税法和发行公债。如果军机处和其他国家机关不同意资政院的议决事项，可以提请复议，如果复议之后行政机关依然不同意，可以交皇帝裁决。资政院对于行政机关的作为，如有疑问和不满，可以让该机关来资政院解释。但是最终的分歧，还是得交皇帝最后裁决。
除了王公亲贵之外，无论在朝官员还是学者，大抵也是传统意义上的士绅，所以，据台湾学者张朋园统计，谘议局的议员具有生员（秀才）以上功名者占将近90%，资政院议员有功名者的比列类似。而且其中十分之一强的人，受过新式教育，多数为留学生。因此，当时试行的代议制，实际上成立的是绅权机构，不是民权机构。不过，在当时整体上民众对于西方代议制极度陌生，完全不了解，对于投票甚至感到害怕的背景下，这种由士绅主导的立宪预备，无疑是合适的。毕竟，中国社会的特点，在文化和政治上，都是以士绅为代表的精英主导，有着长期的士绅自治的传统。民众虽然习惯于在皇权治下生活，但他们真正信任的，却是身边的士绅。他们已习惯于让士绅代表他们的发言，同时也让士绅主导文化和社会生活，不仅由士绅出头办公益，而且由士绅出面保护他们的安全。如果立宪意味着分权的话，那么朝廷也只能把权力分给士绅，无论如何分不到普通民众那里。事实上，如果我们仔细剖析一下传统乡村社会就会发现，中国的乡里社会，不仅存在着血缘伦理上的等差结构，人的发言权，也同样存在着等差结构。即使宗族议事，发言权的大小也是不均等的。小人物需要大人物来代表，即使代表不够充分，也只好如此。士绅由于文化上的绝对优势，所以，在整个社会没有发生根本性的现代化和城市化的变革之前，在迈向民主之初，绅权代表制的出现，是必然的。有人比较过谘议局、资政院和民国时期两届国会的议员，发现还就数清末这种准议会的议员的素质最高。
三、准议会的声音
我们看到，无论谘议局还是资政院，都还不是议会。即使连日本那种二元君主制的议会也不如。因为，它们既不能选举行政机构人员，或者议会多数党组阁，同时也不能真正制定宪法。但是，它们也不是以往教科书所说的，仅仅是一种朝廷的咨询机构，橡皮图章。尽管谘议局和资政院存在的时间不长，但在清朝的政坛上，却第一次堂堂正正地出现了来自民间的声音。士绅集团在现代政党政治尚未出现的情况下，很好地利用了这个平台，发出了自己的声音，改变了中国政治传统的模式和走向。
谘议局的运作效果存在着梯度的效应，江浙一带最好，其次是两湖，广东也不错，直隶虽然在北方，但由于袁世凯当年督直的时候就有力地推动了地方自治，所以直隶谘议局运作也不错。江浙一带，由于士绅权力一直比较大，地方官员早就习惯了遇事咨询士绅领袖的意见，现在只不过是把从前的幕后运作改到台前，所以，督抚和谘议局，大体合作不错。两湖由于士绅势力也比较大，所以，督抚尽管不情愿，双方总还不至于撕破脸皮。 但如果赶上个不大晓事的督抚，也会有摩擦。总的来说，原来的帝制垂直行政架构，突然冒出一个谘议局来，从上到下，都有点不便。督抚与谘议局之间，单就能否平等行文这点小事，就闹个不休。各省谘议局费了好大的力气，才争取到跟督抚的公文往来能够大体平行。谘议局和督抚之间，争执最多的，是预算问题。督抚方面原来根本没有预算意识，现在要提交审议，当然处处扞格。此外，四川的谘议局跟督抚在四川铁路控制权上有摩擦，江西谘议局跟巡抚在统税改征银元上有摩擦，广东谘议局则在禁赌期限上有摩擦，云南的谘议局则在增加盐价上有摩擦。这些摩擦，互有胜负，但有一点是可以肯定的，就是自打有了谘议局之后，官员的行为，总体上说，收敛了许多，从前所谓的督抚专权，在地方政治意义上，正在被削弱。谘议局的出现，对于中国政治而言，最大的热闹，是发动了三次立宪请愿，一次比一次规模大，声势高。各地谘议局为此组织了谘议局联合会，已经接近政党了。
如果说，地方上的政治，原本就有士绅参与的传统的话，那么，作为中央政府的朝廷，可是从来没有这种传统。自明清以来，一直都是中央集权，极端的王权。尤其是清朝，所有的权力都掌握在皇帝一个人手里，即使军机处，也无非是皇帝的秘书班子。正因为如此，清廷对于资政院，在设计上，就力图使之无害化，钦选议员占多数，为的就是要资政院不给皇帝的中央决策制造麻烦。但是，这个如意算盘，从一开始就打错了。
事实上，即便是钦选议员，选上的大部分也是士绅，属于社会中有身份的精英。他们的出身和做派，决定了他们即使是皇帝钦选的，也不可能无原则地成为投票机器，更不可能毫无原则地为明明没有道理的官方意图说话。因为他们是中国的绅士，绅士有绅士的风度，即使是强权，也不可能轻易让他们逾出自己的本分，更何况，当时的皇权，远远没那么强势。毫无疑义，凡是民选议员执意要争的事情，按道理都是他们比较有理的。绅士讨论问题，明显有理的事情，说起来就理直气壮，反之，就话拙气短。所以，每逢资政院起争议的时候，钦选议员往往默不做声，有的，甚至“助纣为虐”，为民选议员帮腔说话。所以，钦选方面靠议长多出来的三票的微弱多数，根本不起作用。不仅议会辩论，民选议员占压倒优势，就是表决，官方也占不了便宜。显然，若要操纵议员，皇帝钦选部分还是太少，人员也过于精英，如果他们把议会扩大到1000人，钦选800，塞进大量只知表决的傻子，多少还有点戏。
1910年资政院弹劾军机处案，非常典型。此案的起因是这样的，该年湖南巡抚杨文鼎开办地方公债，未交本省谘议局议决，擅自开始发行。湖南谘议局议长谭延闿抗议无效，愤而将该案提交资政院核议。自然，资政院对于这样明显的侵权案件，马上核议上奏。然而，朝廷调查此案之后，说未交谘议局议决，仅仅属于疏漏，而公债照发。这样的处理，无论如何都让议员们难以服气，在议会里吵翻了天。几位议员中的“大嘴”，比如江苏的雷奋、湖南的易宗夔、罗杰，直隶的刘春霖（最后一任状元），先后发言，据理力争，会场上掌声雷动，连钦选议员，也纷纷附和。但是，如果资政院是议会，那所对应的行政机构，应该是内阁，即使像日本的体制，内阁也要对议会负责。可是当时没有内阁，军机处不是内阁，仅仅是皇帝的秘书班子。而皇帝（实际上是摄政王）是事实上的行政首脑，可是这个行政首脑，却又是握有最后决定权的国家元首。资政院上奏之后，朝廷如此处理，虽然经手者是军机处，但却是以皇帝名义处理的。议员们这口气咽不下去，但要抗争，却不好冲着皇帝。所以，就以政务玩忽为由，要军机处到资政院来答复质询。军机处一向是口衔天宪的，根本不予理睬。资政院改由咨文质问，军机处答复，只有内阁才能对议会负责。这个案件还没了，云南和广西又接连发生两起巡抚侵权事件。这下没等朝廷拿出处理意见，资政院就决议弹劾军机处。军机处一见闹大了，而且自己这边没理。赶紧妥协，答应对违规的巡抚加以处理。但是已经晚了，这边资政院不依不饶，讨论了半晌，坚决不肯撤销弹劾。事实上，按当时不伦不类的体制，资政院应该是没有弹劾军机处的权限的，因为按宪法大纲，皇帝握有最后决定权，而军机处仅仅是皇帝的秘书班子，不是什么弼辅，而皇帝是不能弹劾的。只有体制变了，成立责任内阁，才可以弹劾。但是，资政院却不管这套，经过讨论，虽然个别钦选议员琵琶半抱地为朝廷说了几句话，但弹劾案依旧以多数通过上奏。皇帝将此案打回来，议员们再次抗命，批评皇帝的朱谕不符合宪政精神。有人甚至说，如果皇帝不答应，干脆解散资政院算了。最后，资政院居然依然以102人的多数票支持继续弹劾军机处。议案进呈之后，摄政王只好留中不发。事实上，这样的议案，早就超出了资政院的权限。
必须要一提的是，谘议局和资政院的声音，往往会经过报界的放大，形成巨大的舆论压力。载沣这样的少年亲贵当家之后，虽然办事远不及西太后老练，但媒体的开放程度，却大了很多。不仅上海租界内外的报纸嚣张无比，连天津、北京也有了敢说话的报纸，革命党人居然能钻进北京，在朝廷鼻子下面办报，对朝政说三道四。这也是为什么从中央到地方的议员们，都那么硬气的原因之一。
朝廷在议会吵吵闹闹，总是跟自己过不去的情况下，并没有放慢立宪的步伐，作为立宪准备的步骤，1911年5月，朝廷推出了责任内阁。可是，这个亲贵朝廷，一边立宪，一边却在收权，责任内阁，实际上是皇族内阁，里面都是他们自己人。同时，还大张旗鼓地从地方收回路矿权。他们没有明白，士绅们主张立宪的本质是什么？无非是要跟他们分享权力，尤其是行政权力。亲贵们，对于立宪多少有一点制度迷信，以为只要立宪的形式在了，大清也就保住了。可是，这种手权立宪的做法，彻底伤了士绅们的心，所有立宪请愿的领袖们，都一致认为朝廷搞的是假立宪。他们一腔热血换来这么个结果，失望之极。以至于湖北谘议局议长汤化龙，在辛亥武昌起义一爆发，马上就跟造反者掺和到了一起。北京的资政院，愤怒的叫骂，嚷成一片。皇族内阁被否决，新的责任内阁被选出（还有人投了黄兴一票）。不久，大批议员就开溜了，回到家乡革命去也。什么都想抓在手里的满人亲贵，什么都丢了。 中国第一个议会，就这样结束了。
1905年，在清廷宣布预备立宪的时候，江苏的学生们编了一首欢迎立宪歌，有歌词道：“和平改革都无苦，立宪在君主。”立宪在君主，毁了立宪也在君主。毁了立宪，君主也就没了。
