清末宪政改革背后所蕴含的“国家建设”目标，并非“挽救腐朽统治”、“寻求富强”或“救亡图存”等概念所能概括的，而是有着非常丰富的内涵。

光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），清廷发布“宣示预备立宪先行厘定官制谕”，这一谕令不仅昭示了清末宪政改革的方向，而且体现了清政府建设现代国家的决心：

光绪三十二年七月十三日内阁奉上谕：朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，我朝自开国以来，列圣相承，谟列昭垂，无不因时损益，著为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。（《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第43-44页。）

“现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势……”表明了清末国家建设的国际背景。19世纪50年代以来，西方资本主义在全球的扩展不仅意味着经济和军事的霸权，而且意味着制度和文化的霸权。以民族国家面目出现的西方列强对清帝国的统治造成极大的冲击，它迫使古老的中国进行自我改造，即从传统的多元帝国向现代民族国家转型。在清末朝野精英的观念中，国际环境是和现代民族国家的建设勾连在一起，西式的立宪政体成为现代民族国家的基本制度特征，此即“各国之所以富强者，实由于实行宪法”。也正是在这种语境中，1905年日本对俄国战争的胜利，被视为立宪政体对专制政体的胜利，日本的君宪政体成为中国效仿的榜样。在考察政治大臣载泽看来，“今日外人之侮我，虽由于我国势之弱，亦由于我政体之殊”，如果中国改专制政体为立宪政体，中国不仅能赢得列强的尊重，而且将促使列强改变对华的侵略政策。

这种制度决定论固然有着较多的浪漫想象成分，但却成为当时颇为流行的思维模式，“立宪”二字俨然成为士大夫和舆论界的“口头禅”。可以说，清末宪政改革和民族国家建设紧密相关，不可分割。实际上，在20世纪的最初十年，清政府在进行宪政改革的同时，还积极致力于维护中国国家主权的完整，并取得颇多成就。清政府在遵守国际条约的同时，积极利用国际法知识维护中国的权益，并在西藏、蒙古和东北等边疆地区实施新政，加强地方政权建设，以应对来自列强的侵略威胁。清政府还通过修约谈判，在协定关税、最惠国待遇、治外法权、传教特权等诸方面赢得西方列强的让步，这在一定意义上提升了中国的国际地位。但是，在弱肉强食的国际竞争中，作为弱国的中国在很多时候并不能真正保障中国主权的完整，这是日渐衰弱的清末政府所面临的困局。这种困局削弱了清政府的政治合法性，而政治合法性资源的日渐流失，又制约了清末改革的效果。

“大权统于朝廷”是清末宪政改革的指导方针，它表征了改革的“集权”倾向，其目标指向一个集权性质的现代民族国家。西方民族国家的强大，在于它们均具备中央集权的特征，国家具有强大的财政和军事动员能力（即迈克尔·曼所言的“基础性权力”）。传统中国的“专制能力”固然很强，但“基础性权力”却较为弱化。清末宪政改革的目标是削弱“专制能力”、增强“基础性权力”，从而使中国真正变成一个强大的国家。如谕令中所言，中国“国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。”“上下相暌”表明中央政府相对于地方政府而言缺乏足够的权威，“内外隔阂”则表明了国家渗透能力和汲取能力的不足，宪政改革的目标即是要从根本上扭转这种局面。尤其是，清末以来地方主义趋势的加强，使得集权导向的改革更显紧迫性，因为在任何一个现代国家，缺乏权威和整合能力的中央政府不可能是强大的政府，这样的国家也不可能成为强大的国家。

正是基于如上原因，财政和军事集权成为清末宪政改革的重要内容，此即谕令中所言的“清理财务，整饬武备”。故而，谕令中的“大权统于朝廷”不同于传统体制中的“专制集权”，而是具备了建设现代集权国家的内涵。清政府一方面致力于集权导向的制度化建设，以使国家具备韦伯所言的理性化特征；同时，它又以宪法的形式对皇权进行了规制，从而使国家政体日趋走向近代意义上的君主立宪制。1908年颁布的《钦定宪法大纲》固然规定了种种“君上大权”（而将“臣民权利义务”置于附属地位），但这种君权乃是受到宪法约束的君权，与传统君权有着根本的不同。这种君主制类似于欧洲近代史上的“绝对君主制”，带有鲜明的过渡性特征。也就是说，皇权的维续是为了防止国家控制能力的丧失和分裂局面的出现，一旦集权国家建设得以完成，君主权力将会走向虚置而逐渐变成一种象征性权力。清末的最高统治者试图构建一个绝对君主的形象作为政治改革的中心，进而建设一个集权性质的现代国家，虽然它没有取得最终的成功。清末集权改革的失败首先是因为中央政府的衰弱，其次则是因为地方分立势力（督抚和地方士绅）的反抗。法国思想家托克维尔曾言，对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。我们也可以说，对于一个孱弱的政府而言，最危险的时刻就是它开始集权的时刻。如何建设一个集权性质的现代国家，考验着政治家的智慧。

“庶政公诸舆论”表明清政府开始致力于现代公民国家建设，政治参与成为国民的一项基本权利，这意味着传统意义上的“臣民”向现代公民的转换。《钦定宪法大纲》规定了公民所应该享有的“言论、著作、出版、集会、结社”等诸种权利和自由。清政府还颁布《大清报律》《钦定报律》《集会结社律》等宪法性法律以进一步规范上述权利和自由。同时，近代性质的议会机构（中央资政院和地方咨议局）得以创建，选举开始试办，且基本上是成功的。由此可见，清政府在进行集权改革以增强国家权威资源和行动能力的同时，还试图将其权力奠基于民众同意和政治参与的基础之上，进而增强国家权力的合法性。

在最高统治者看来，立宪政体和现代国家建设都必须以发达的“民智”为基础。由于“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以封国民而昭大信”，故而，清政府的首要工作是致力于现代国民的统合和塑造。清政府以制度手段进一步消除满汉畛域，并将“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”列为教育宗旨，以教育为手段培育和促进国内各民族的国家认同。“忠君”意味着“君民一体”，以君权为中心建立一个强大的君主立宪制国家；“尊孔”意味着以文化认同作为增强国家认同的必要手段，从而建立现代国家的意识形态基础；“尚公”则意味着“勿以私见害公益”，增进国民的公德意识；“尚武”作为国民教育的组成部分，是一种增强国民体质、培育国民爱国意识的直接手段；“尚实”意味着讲求“农工商各科实业”，发展资本主义性质的工业和商业，为民族国家的建设奠定强大的物质基础。

当然，清政府期望培育的是“忠君爱国”的国民，它所主张的是渐进有序的政治参与（所谓“尊崇秩序，保守平和”），这决定了清政府与公民社会领域在诸多问题上不可能完全达成一致。在最高统治者看来，宪政改革必须秉持渐进稳妥的精神，即“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”但是，渐进式改革很难为社会舆论界接受，立宪派和新知识群体（尤其是青年学生）认为必须加快改革的步伐，并为此发动多次国会请愿运动，这使得清政府穷于应付，并最终被迫宣布提前三年召开国会。只是，政治改革和国家建设的加速度往往造成政治体系的严重超载，改革难以取得成功。

清末宪政改革为公民的政治参与提供了空前的机遇，表现为大量新式社团的组建、日渐活跃的新闻舆论界和大规模社会运动的兴起。然而，清政府作为一个衰弱的政府，国家行动能力有限，缺乏对社会运动的整合能力，其制度建设的成效也难以赶上政治参与的扩张速度，这导致了政府和社会领域的严重对抗。以保路运动为契机，这种对抗演化为革命的爆发。在创建现代公民国家的过程中，如何保持政府集权和政治参与之间的平衡和良性互动，同样考验着政治家的智慧。

认为清末统治者有着建设现代国家的雄心，是否过于拔高了他们？清末统治者难道不是非常腐朽的么？问题显然不是这么简单。实际上，面对内外交困的政治局面，最为忧心的还是统治阶层，毕竟，这不仅关涉到他们的身家性命，而且关涉到中国国家的未来。任何一个稍有抱负的政治家，都试图把握政治航船的方向。清末统治者和政治精英并非不努力，慈禧的目标即是建设一个强大的中央政府和现代国家，她希望中国能走上一条类似日本的强国之路。但是，宪政改革最终还是以失败而告终，这只能归结为遇到了难以克服的障碍。美国学者巴林顿·摩尔在其巨著《民主与专制的社会起源》中即认为，当时的中国缺乏建立现代国家政权的社会基础。一般而言，现代国家转型过程中会先后出现四种危机——民族国家认同的建立、中央政府的集权化和制度化、政治竞争的开放和普选权的开放。早发的欧美国家在遭遇这些危机的时候，可循序渐进地分阶段解决（先实现国家的统一和集权，然后再进行民主分权），所以政治比较稳定，民主也比较巩固。而在中国这样的后发国家中，上述危机常常同时出现，从而造成一种全面危机的局面。这种全面危机对政治家的智慧、手腕以及把握机遇的能力提出了更高的要求。不幸的是，在清末国家建设的关键时刻，慈禧和光绪的同时去世造成了权力的真空局面，而年轻的摄政王载沣缺乏足够的权威和驾驭能力，风雨飘摇中的清王朝很快走向覆亡。

清王朝虽然覆亡了，但它在国家建设方面的努力、经验和教训却值得我们予以认真审视。我们必须首先摒弃历史研究中常常出现的“后来之见”，即我们不应因清政府最终走向覆亡而否认它为现代国家建设所作出的种种努力（或者评价太低），多一点“同情式理解”是必要的。理性的历史分析不应容忍“过度的同情”或“一棍子式否定”，那样只会变成“辩护士”或道德批评家。如果我们认真审视清政府的各种改革举措，便会发现其中多有可圈可点之处。而且，最高政权对于舆论界的要求是颇为敏感的，诸如废除科举、教育改革、鼓励商会、颁布宪法大纲、法制改革等等，均在很大程度上体现了新兴阶层的呼声、愿望和利益。

最后，我们必须认识到，改革的主观目标和客观效果常常是相互悖离的。在主观目标上，清政府希望维续自己的统治，建设一个强大的现代国家，并增强对社会领域的政治整合能力，从而巩固政治权力的合法性基础。但是，它的某些改革措施（如废科举和成立咨议局）恰恰造就了自己的“掘墓人”，增加了社会领域的离心倾向（立宪派和地方绅士最终选择与清政府决裂的立场。市古宙三等学者认为，辛亥革命在很大程度上是一种士绅革命）。这反映了政府“保守”与民间“激进”两种不同政治品性和行为取向的对抗，同时也表明了中国从传统国家向现代国家转型过程中所面临的困境。

清末宪政改革构成20世纪中国国家建设的重要一环。就20世纪中国的长期发展趋势来看，国家建设成为最核心的政治主题，无论是改革抑或革命均以独立富强的现代国家为目标追求。“20世纪，中国发生了翻天覆地的伟大历史变革”（中国现行宪法序言）。此处的“变革”既包括“革命”也包括“改革”。在很多情况下正是因为改革道路不通，革命才作为一种替代路径兴起。清末宪政改革、辛亥革命、国民革命虽然在国家建设上取得一定成效，但它们均没有取得最终的成功。近代中国的全面危机直到作为全能型政党的中国共产党的出现并以彻底革命的方式才得以最终克服。为了实现国家的真正统一和政治整合，这种全能型政治是十分必要的，虽然它对新中国的政治发展带来一定的负面影响。1949年后，新中国在制度建设方面固然还有很长的路要走，但一个主权独立、基本上统一的国家已经呈现在世界面前，这成为此后中国国家建设的基本前提。新中国前30年的国家建设虽经历颇多曲折，但仍取得了相当的成就，对此我们必须采取客观审视的态度，而不宜作出任何简单的评断，尤其不应该将前30年和后30年对立起来进行表述。没有前30年奠定的政治和经济基础，没有前30年在国家建设方面的经验和教训，后30年的国家建设不可能顺利展开。