内容摘要：台湾问题不仅是一个政治问题，而且是一个法律问题，特别是一个宪法问题。“宪改台独”已成为“台湾法理独立”的主要形式。从大陆方面而言，台湾问题实际上是中华人民共和国宪法如何有效适用于台湾地区的问题。1982年宪法规定的国家和公民统一台湾的义务，以及和平统一台湾的机制和运用非和平方式统一台湾的途径，是目前“反台独”斗争的基本法律依据。因此，我们不仅在反对和遏制“台独”的斗争中必须以宪法为基本依据，而且在解决台湾问题的过程中必须充分运用宪法和法律的手段。

关键词：台湾问题，宪法，“台湾法理独立”，“宪改台独”

长期以来，海峡两岸在台湾问题上一直存在两种不同的态度：一方面，台湾当局不断鼓噪“宪改”、“公投”等活动，以期实现“台湾法理独立”，“宪法”和“法律”已成为“台独”分子谋求“台独”的重要手段；另一方面，大陆政界、学界和普通民众对台湾问题的认识仍主要停留在政治层面，较少、甚至没有从宪法和法律角度来思考台湾问题。有鉴于此，我们极有必要从宪法学角度重新思考台湾问题的属性，并研究如何运用宪法和法律手段解决台湾问题等重大现实问题。

一、“宪改台独”是“台湾法理独立”的主要形式

所谓“宪改台独”，是指“台独”分子通过宪法变迁方式实现其“台独”目的的活动。从宪法学一般原理而言，宪法变迁主要有“制宪”、“修宪”和“释宪”三种方式。从台湾的政治实践看，这三种方式都已经、正在或有可能被“台独”分子运用于“台湾法理独立”活动。可以说，“宪改台独”是“台湾法理独立”的主要方式。

（一）“制宪台独”

“台独”分子一直将“制宪”作为其实现“台独”的法宝。早在1990年7月，民进党即成立了以黄信介为召集人的“制宪运动委员会”。1991年6月，民进党成立所谓“人民制宪会议筹备委员会”，并于1991年8月底通过所谓“台湾宪法草案”。① 1991年10月，民进党通过的“台独”党纲将“制宪”作为民进党的三大奋斗目标之一。1994年2月，民进党召开“第二次台湾人民制宪会议”，通过“台湾共和国宪法草案”。② 在“制宪台独”活动中最具影响的是陈水扁为筹备2000年“总统”选举而抛出的“宪政政策白皮书”，该“白皮书”将“台独”分子“制宪台独”的野心暴露无遗。2000年政党轮替后，民进党获取执政地位，“制宪台独”活动从民间走向官方。陈水扁一方面承诺不改变现行“宪法”，另一方面配合选举战略，提出所谓催生新“宪法”的主张，拟出以“公投”为主要方式的“制宪”时间表，即“2006年共同催生新宪法，2008年正式公布实施”。③

“台独”分子的“制宪台独”主要表现在“台湾宪法草案”、“台湾共和国宪法草案”和“宪政政策白皮书”三份文件中。“台湾宪法草案”由第一次“人民制宪会议”通过，民进党以此为蓝本形成第二次“宪改”的提案。该草案共分11章108条，第1条即明确宣布“台湾为民有、民治、民享之民主共和国，国名为台湾共和国”，第4条规定“台湾之领土包括台湾本岛、澎湖群岛、金门、马祖、附属岛屿及国家权力所及之其它地区”，草案还主张“总统”直选，建立以“总统”为核心的政治体制，设立单一国会，废除“五权宪法”等。“台湾共和国宪法草案”由所谓第二次“人民制宪会议”在前述“台湾宪法草案”基础上完成。该草案共12章113条，较“台湾宪法草案”增加了序言和第9章“族群”，并宣称“制宪”的目的是“创建独立自主的现代国家”。1999年通过的“宪政政策白皮书”集中体现了民进党的“制宪台独”主张。该白皮书要求“确立台湾的‘国家’地位”，更加“明确化台湾的主权独立国家地位”，主张将“中华民国”区域限定在“台、澎、金、马”地区，“建立台湾的主体性”，将制定于大陆、并适用于全中国的1946年“宪法”，彻底转变为适用在“岛国台湾”的“新宪法”。④

除民进党极力主张“制宪台独”外，台联党等“台独”组织也抛出各自的“制宪”方案。台联党首脑人物黄昭堂多次召集或出席“制宪”会议，并亲自草拟一份所谓“台湾共和国宪法草案”，包括序言和正文8章，共68条。在序言中，黄氏认为，台湾一直处于“殖民地”的独裁统治之下，因此要制定“宪法”，建立一个“台湾共和国”。“草案总纲”第5条宣称，“台湾共和国的领土是台湾本岛与其附属诸岛及澎湖诸岛”。黄氏的“草案”同民进党版“草案”在本质是相同的，都意图以“制宪”为手段实现其“台独”图谋。

在积极推动“制宪台独”的同时，“台独”分子还一再试图撇清“制宪”与“台独”之间的关系。如林浊水认为，“国号、制宪跟统独基本上都是不同层次的问题，甚至是三个层次的问题”，并假意提出所谓“台湾正名公投制宪是否等于台独建国”的问题。⑤ 尽管“台独”分子作出种种辩解，但他们所谓“制宪”与“台独”之间的关联已十分清晰。

（二）“修宪台独”

就宪法学的一般原理而言，修宪权并不是无限的，必须以制宪权为基础，若将应称为自身存立之基础的制宪权加以变更，则属于所谓的自杀行为。⑥ 因此，修宪不应触动宪法的基本价值和精神，否则便不是宪法修改，而是宪法破弃。“修宪有界限说”也为台湾地区绝大多数学者和司法界认同⑦

台湾地区的“宪法”实践虽然接受“修宪”有界限说，但在“宪改”过程中却采取极端的“修宪”无界限说，将“修宪”当作“制宪”，对1946年“宪法”进行随意的拆解和废除。截至2007年初，台湾当局已经连续发动七次“宪改”，以修改“中华民国宪法”为名，行制定“台湾宪法”之实。

第一，大量冻结1946年“宪法”条文，使1946年“宪法”几成具文。在宪法正文后增列、增修条文（或称修正案），是各国修改宪法时采用的通行做法，通过修正案废止某些宪法条文的适用也并无不可。但台湾地区“宪法”增修条文对原“宪法”条文的冻结，已到无以复加的地步。因为每个“宪法”增修条文均会冻结十几条，甚至几十条原“宪法”条款。经过七次“宪改”，1946年“宪法”的大多数条文被冻结，因而仅存一个空壳，并沦为台湾地区政治体制的次要法源。

第二，“五权宪法”被破弃。“五权宪法”思想是孙中山先生宪法思想的精髓，也是1946年“宪法”的制宪指导思想之一。然而，在“台独”分子眼中，“五权宪法”是“外来的政治制度”，要反抗“外来政权”，必须先推翻“外来的宪法制度”。经过多次“宪改”，台湾地区已经形成“总统”、“立法院”和“司法院”三权分立的模式，“五权宪法”遭到破弃。

第三，“宪政改革”将“中华民国宪法”“台湾化”。从第1次“宪改”开始，“宪法”增修条文的适用范围就被限定在所谓“自由地区”，并将大陆人民和“自由地区”人民分开规定，这实际上是以法律形式肯定“中华民国”治权限缩、两岸分立的状态。1946年“宪法”规定的地方制度也多被修改，尤其是第4次“宪改”将台湾省精简，被“台独”分子当作台湾“国际法人格主体”凸显的重要步骤。

目前，由于1946年“宪法”的多数条文已被“宪法增修条文”废止或冻结，因而1946年“宪法”在台湾地区已经事实上近乎停止适用。“台独”分子正是利用“宪改”，将一部制定于中国大陆，拟适用于全中国的“宪法”“台湾化”。揭开“宪政改革”的面纱，我们可以发现，一部借“中华民国宪法”之尸，显“台湾宪法”之魂的“新宪法”已经浮出水面。

（三）“释宪台独”

客观而言，“台独”分子通过“制宪”和“修宪”途径实现台独存在诸多困难。首先，国际上大多数国家不支持“台独”分子，“台独”活动没有“国际空间”；其次，岛内政局复杂，各政治力量相互交织，形成能付诸“公投”的“制宪”或“修宪”提案十分困难；最后，也是最重要的一点，台湾主流民意不赞同“台独”，而是希望维持两岸现状，保持台海局势稳定。在这种情况下，“台独”分子可能通过第三种“宪改”方式，即“释宪”来实现“台独”，学理上可称为“释宪台独”。“释宪台独”具有高度的隐蔽性、危险性和可能性，是一种需要特别警惕的“台独”活动。考虑到台湾地区的“释宪”体制是司法机关“释宪”体制，因此，“释宪台独”是指具有“释宪权”的司法机关通过极其隐讳的方式，在司法个案中对台湾地区“宪法”进行解释，通过大量法律辞藻的包装，最终宣告“台湾独立”。

根据1946年“宪法”及其“增修条文”，台湾地区“司法院”掌有“宪法解释权”。而司法权的“贵族”特性可以使“台独”分子绕开主流民意。按照宪法学界的主流通说，司法权的中立性、消极性和对法官待遇的制度性保障，使法官蜕变为与民众保持一定距离的“贵族化群体”。⑧ 司法权的“贵族”特性给了“台独”分子可乘之机，使他们可以绕过“公投”、“制宪”、“修宪”等机制，通过“贵族化”的司法途径实现“台独”野心。

台湾地区法律对“公投”、“修宪”、“国土变更案”等可能产生“台独”效果的途径，设置了较高的门槛，“台独”分子必须先取得“立法院”的特定多数支持，并聚合多数民意，才能通过上述途径实现“台独”。但反观“司法院大法官”解释机制，其程序则要简单得多；更为重要的是，“司法院大法官”借司法权的“贵族”特性，已经严重脱离台湾主流民意，“台独”分子完全有可能通过“大法官”，以“释宪”这种相对简单的方式背离主流民意，最终实现“台独”。

如果说“制宪台独”和“修宪台独”已经引起大陆足够重视的话，“释宪台独”这一极端隐秘的“台独”形式尚未为人关注。但是，“释宪台独”并不是我们的主观臆断，而是有着充分的理论依据和事实依据。其一，台湾地区学者形成了较为完备的“宪法解释”学理论体系，足以为“释宪台独”提供理论基础；其二，“释宪台独”理论性强，宪法学素养不足的人难以察觉，尤其是大陆尚缺乏严格意义的宪法解释，“释宪台独”的适用空间更大；其三，“司法院”在台湾地区政治生活中占据重要地位，并借司法的权威性建立起自身权威，“大法官”俨然以“宪法守护神”自居，也曾多次介入政治纠纷，充当政治争议的仲裁人；其四，已有台湾学者开始研究通过“司法院”对两岸关系进行定位的可能性；⑨ 其五，国际上亦有通过司法途径解决国家统“独”问题的先例，如两德统一中，德国联邦宪法法院发挥了积极作用；⑩ 其六，目前，“司法院”已作出关于两岸关系的“解释”数十例，涉及到“领土争议”、“九二共识”的性质、台湾省之地位、“福建省”之地位、大陆人民出入境限制、任职限制等敏感问题。在个别案件的触发下，统“独”态度暧昧的“司法院”“大法官”可能会冒天下之大不韪，做出“台独”分子想干，但不敢干、干不了的事情。

台湾当局已经通过“宪法和法律”进行了长时间的“台独”活动，“宪法和法律”已成为台独分子谋求“台独”的工具和幌子。在这种情况下，我们应充分认识到台湾问题是一个宪法问题，并拿起宪法这个武器，运用宪法学理论，揭露“台独”分子所谓“宪改台独”的真相。

二、台湾问题的宪法属性

政治是上层建筑中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定社会关系的总和，主要表现为围绕国家政权所展开的各种行为。政治活动的主体，包括国家、阶级、政党、利益集团和政治人物，往往采取各种手段为其特定目的服务。我们说台湾问题是政治问题，也是从这个意义而言的。政治与法律的最大区别在于，政治的主要特征是非程序性和非理性，而法律要求人们服从合乎正义和理性的规则。探寻人类政治文明的发展规律可知，政治问题法律化是人类社会发展的必然趋势，也是人类政治文明成果的结晶。我国已将“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，依法执政已成为我们党治国理政的基本形式，因此，在强调台湾问题的政治属性的同时，还应充分认识到台湾问题的法律属性，特别是要认识到台湾问题的宪法属性。

第一，台湾问题实际上是新中国制定的宪法有效适用于台湾地区的问题。(11) 根据宪法学原理和我国立宪实践，宪法是立国的基础，也是新政府实施有效统治的根据。而要一部宪法有效适用于某一地区，需要满足两个必要条件：其一，基于该宪法建立的政府在这一地区建立起有效统治；其二，该地区的人民认同这部宪法的正当性和效力。依此理论对照台湾地区的实践，我们可见，现行的1982年宪法并未有效施行于台湾地区，原因有二：其一，中央政府尚未在台湾地区建立起有效统治。众所周知，台湾问题是中国内战遗留问题，相对于大陆而言，台湾实际上是未解放地区，台湾长期游离于中央政府的有效统治之外，政治体制与政治运行状况与大陆迥异；其二，台湾地区的大多数人并未认同1982年宪法的正当性和效力。由于大陆民主法治建设起步晚、底子差，在特殊历史阶段又曾发生过一些践踏民主法治的事情，加之两岸长期隔离和台湾当局及“台独”分子的肆意歪曲，使大陆地区一些违反民主和法治原则的事情，在传人岛内过程中被过度渲染，因此，台湾地区部分人对大陆施行的社会主义宪法存在不同程度的误解和偏见，岛内学界视施行于大陆的社会主义宪法为“语义宪法”，甚至声言不讨论所谓“共产党国家的宪法”。(12) 在这种情况下，就更谈不上认同1982年宪法的正当性和效力了。不仅1982年宪法如此，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法也是如此。可以说，新中国制定的宪法从未有效施行于台湾地区，这是两岸关系在宪法和法律上的真实写照。因此，台湾问题是否得以真正解决的标志是现行的1982年宪法是否有效适用于台湾地区。

第二，台湾问题是1946年“宪法”和新中国宪法之间的关系问题。台湾目前施行的“宪法”是1946年经伪“制宪国民大会”制定的（以下简称1946年“宪法”），这部“宪法”早已因国民党败逃台湾而在大陆失效，然而，它在台湾地区仍继续施行，至少在形式上充当着所谓“根本大法”。经过十余年的“宪政改革”，这部宪法的精髓、要旨和绝大多数条款均已被废止，但它象征的“中华民国法统”仍然在形式上得以延续。尽管。1946年“宪法”从根本上来说是一部非法的伪“宪法”，但不可否认，台湾当局的有效统治正是建立于这部“宪法”的基础上，其政治制度和政治实践也均遵循该“宪法”的规定，台湾地区人民也大多认同该“宪法”的“正当性”。因此，1946年“宪法”是有效适用于台湾地区的“宪法”，这部“宪法”在台湾地区的实效是我们不得不重视的问题。要解决台湾问题，使新中国宪法有效适用于台湾地区，就必须正视1946年“宪法”与新中国宪法之间的关系。当然，所谓“正视”决不意味着我们认同1946年“宪法”的合法性，更不意味着新中国宪法与1946年“宪法”处于同等地位，而是在客观上重视1946年“宪法”在台湾政治生活中的重要地位，并从宪法学角度细致评估1946年“宪法”对解决台湾问题可能产生的影响。笔者认为，中共中央关于废除六法全书的决议和1949年《共同纲领》，象征着1946年“宪法”的破产，国民党政府制定的所有法律均已被人民所抛弃，成为历史陈迹。虽然1946年“宪法”目前仍施行于台湾地区，但这不过是历史遗留问题，并不能说明1946年“宪法”仍具有正当性和有效性。解决台湾问题，使1982年宪法最终有效适用于台湾地区，必须研究1982年宪法对1946年“宪法”的替代方式，还要研究1982年宪法如何取代1946年“宪法”并为台湾地区人民所认同等重要问题。

第三，台湾问题最终要通过合乎宪法的途径解决。强调认识台湾问题的宪法属性，并不意味着抹杀台湾问题的政治属性。前文已述，通过法律途径解决政治问题是一般文明社会的共同特征，也是依法治国方略的必然要求，台湾问题虽具有政治属性，但仍需要通过合乎宪法的途径加以解决。通过合乎宪法的途径解决台湾问题有着十分重要的意义。其一，通过宪法规定的方式解决台湾问题，可以增强解决台湾问题的正当性。1982年宪法为解决台湾问题规定了两种方式：一是通过特别行政区实现两岸统一的和平统一方式；二是武力统一方式。《反分裂国家法》则细化了宪法的内容，规定了两种统一方式的原则、程序等问题，这些规定无疑是我们解决台湾问题时必须遵守的法律规范；其二，通过宪法途径解决台湾问题是遏制台湾当局“法理独立”的有力手段。台湾当局一再叫嚣所谓“制宪”、“宪改”、“公投”，也有可能通过高度隐蔽的“释宪”方式实现“台独”，这些“台独”活动都打着“宪法”的幌子，都以“宪法”为主要操作对象，因此，以合乎宪法的手段解决台湾问题，与“台独”分子喧嚣的“法理台独”针锋相对，有利于打击“台独”分子的嚣张气焰，有利于加强反“台独”活动的正当性和说服力；其三，通过合乎宪法的途径解决台湾问题，对宣传新中国宪法和“一国两制”方针有着重要意义。能使新中国宪法有效适用于台湾地区，不仅需要中央政府在台湾建立起有效统治，还需要台湾人民认同新中国宪法。由于两岸的长期隔绝和台湾当局及“台独”分子的长期歪曲和诬蔑，新中国宪法的真实面貌和“一国两制”的真实含义长期不为台湾人民所了解，因此，通过宪法途径解决台湾问题，使反“台独”斗争的阵地成为宣传1982年宪法和“一国两制”的阵地，从而增强台湾人民对1982年宪法和“一国两制”的认识，这对于最终使新中国宪法有效适用于台湾地区具有积极作用。总之，在“台独”分子以“宪改”促“台独”，谋求所谓“台湾法理独立”的同时，我们可与之针锋相对，以宪法促进统一。

长期起来，大陆对台工作的主要方针可以概括为政治宣传、文化感召、经济协助，亦有学者提出“文化统一”、“经济统一”等观点。毋庸置疑，这些政策、方法和观点都是正确的，都有助于台湾问题的最终解决，但也存在片面性、阶段性。如果我们能充分认识台湾问题的宪法属性，在对台工作中树立宪法思维，并从宪法学角度思考台湾问题，从而充分运用合乎宪法的途径来处理台湾问题，对于最终实现祖国统一将具有重要的战略意义。

三、宪法是解决台湾问题的根本依据

毫无疑问，对台湾问题宪法属性的体认具有重要的战略指导意义。不仅如此，宪法还是解决台湾问题的根本依据，因为它规定了国家和公民统一台湾的义务，规定了和平统一台湾的机制，为运用非和平方式统一台湾提供了法律依据，而且还是对台立法工作的基本依据。具体说来主要表现在：

第一，宪法规定了中国人民统一台湾的义务。我国1982年宪法关于统一台湾义务的规定包括三个部分：其一，1982年宪法序言庄严宣布，台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。宪法序言的这段话既有宣示意义，又有规范意义：它不仅宣示台湾是我国的神圣领土，奠定了统一义务的历史基础、政治基础和法理基础，还为包括台湾同胞在内的全国人民设定了宪法上的统一义务。序言的这段话可以作为统一台湾义务的根本性法源；其二，1982年宪法规定了统一台湾的国家义务。宪法不仅配置国家权力、保障公民权利，而且规定若干国家方针条款，通过对国家事务的安排和国家长期性或阶段性政策的确认，形成国家的宪法性共识。国家方针条款对国家有拘束效力，属于国家义务，而统一义务是最为重要的国家义务之一，国家统一台湾的义务可从总纲中导出。《宪法》第28条规定，“国家……镇压叛国……的犯罪行为”。“台独”活动是分裂祖国的犯罪行为，属最严重的叛国活动，国家有义务施以镇压；其三，1982年宪法为公民设定了统一台湾的基本义务。《宪法》第52条规定，中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。该条表明，我国每个公民（包括每位台湾同胞）都负有统一台湾的基本义务。1982年宪法对国家和公民统一台湾义务的规定，具有宪法位阶的拘束力，我国每个政党、国家机关、社会团体和个人都必须履行。

第二，宪法规定了和平统一台湾的机制。1982年宪法规定了特别行政区制度。这一制度是和平统一台湾的主要机制，也是目前解决台湾问题的最好方式。众所周知，特别行政区制度的思想基础是邓小平同志“一国两制”的伟大构想。邓小平同志思考“一国两制”的初衷就是为了和平解决台湾问题，就是为了实现两岸的和平统一。香港和澳门的顺利回归、两个基本法的有效实施和特区政府的顺利施政，充分证明了“一国两制”构想的科学性和合理性，也增强了我们对“一国两制”的信心。虽然特别行政区制度最先适用于香港和澳门，但它仍然是和平解决台湾问题的最佳方式。特别行政区制度规定在1982年宪法的总纲和国家机构中。《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。该条规定是特别行政区制度的宪法基础。香港基本法和澳门基本法即以1982年《宪法》第31条为直接依据。(13) 《宪法》第59条规定，特别行政区得选举全国人民代表大会代表，参与组成最高国家权力机关。该条规定说明，从主权意义上而言，特别行政区并不是异于中国大陆的特别区域，而是属于同一主权国家内的行政区域，仅因特殊原因实行不同于大陆的社会制度和政策，特别行政区人民仍须通过全国人民代表大会这个统一的人民代表机关参与行使主权。《宪法》第62条第13项规定，全国人民代表大会有权决定特别行政区的设立及其制度。该条既规定了有权建置特别行政区并制定特别行政区基本法的主体，也为全国人大制定特别行政区基本法提供了宪法依据。实践中，港、澳基本法也均系全国人民代表大会根据宪法规定制定。(14)

第三，宪法为运用非和平方式统一台湾提供了法律依据。决不承诺放弃使用武力是中央对台工作强有力的后盾，运用非和平方式实现两岸统一是解决台湾问题的最后选择，亦为宪法所规定。根据1982年《宪法》第29条规定，“中华人民共和国的武装力量……的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国”，中华人民共和国的武装力量是运用非和平方式统一台湾的主要力量，在台湾问题足以危及国家统一和安全时，中央政府有权指令中华人民共和国的武装力量运用非和平方式解决台湾问题。《宪法》第62条、第67条和第89条规定，全国人大及其常委会、国务院有权依法决定国家某些地区进入紧急状态；《宪法》第80条规定，国家主席有权依全国人大及其常委会的决定宣布国家某些地区进入紧急状态。因此，国家可依这些条款，规定台湾地区进入紧急状态。同时，《宪法》第93条还规定：“中央军事委员会领导全国武装力量”。综合以上规定，全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军事委员会是运用非和平方式统一台湾的执行机关。

第四，宪法是对台立法工作的基本依据。宪法作为根本大法，仅仅规定了解决台湾问题的基本原则和重大事项，其实施方法和其他具体事项则由部门法进行具体规定。目前，国家关于台湾问题的专门法律是《反分裂国家法》，该法即以宪法为其立法依据。(15) 《反分裂国家法》开宗明义地宣布，该法的立法目的是“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益”。《反分裂国家法》亦具体规定了和平统一台湾和运用非和平方式统一台湾的事项。其一，《反分裂国家法》规定了和平统一的基础、国家义务和方式。该法第5条规定：“坚持一个中国原则，是实现祖国和平统一的基础”。《反分裂国家法》体现宪法第31条的精神，规定“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治”，并在第6条和第7条具体规定了国家促进和平统一应采取的措施和方式。其中《反分裂国家法》第6条将中央对台的诸项政策法制化，使执行中央的对台政策有了法律依据。第7条规定：“国家主张通过台湾海峡两岸平等的协商和谈判，实现和平统一；协商和谈判可以有步骤、分阶段进行，方式可以灵活多样”。据此可见，“有步骤、分阶段”的谈判和协商是和平统一的具体实施方式。此外，第7条还详细列举了协商和谈判的事项，将中央“在一个中国原则下，什么问题都可以谈”的方针法制化；其二，《反分裂国家法》规定了运用非和平方式统一的条件和机制。《反分裂国家法》第8条第1款规定了“采取非和平方式及其他必要措施”的三个条件，即“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失。”第8条第2款则规定了运用非和平方式统一台湾的实施机关和程序。即“采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告”。《反分裂国家法》以宪法为依据，重申宪法所规定的基本原则和重要制度，并使之明确、具体。

四、解决台湾问题应综合运用宪法和法律手段

对台湾问题宪法属性的体认，不仅意味着在反“台独”斗争中必须以宪法为基本依据，而且还需在解决台湾问题的过程中善于运用宪法和法律手段。

（一）通过释宪途径界定台湾问题的性质

就目前形势而言，在宪法层面界定台湾问题的性质十分必要。台湾问题是中国内战遗留问题。由于种种特殊的历史原因，新中国制定的宪法从未在台湾地区有效实施，现行宪法在台湾地区的效力和台湾地区在现行宪法中的地位等问题，在宪法中也没有说明。反观台湾地区的所谓“宪法增修条文”，在其前言部分，明确说明制定“增修条文”的目的是“因应国家统一前之需要”，在条文中将台湾地区定位为“中华民国自由地区”，并专列一条授权台湾地区“立法机关”就“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其它事务之处理，得以法律为特别之规定”。(16) 1997年，台湾当局进行第4次“宪改”，“精简”台湾省建置，并视“福建省”为“辖区不完整之省”。(17) 目前，陈水扁又在鼓噪所谓“国土变更案”，试图在其“宪法”上将台湾定位为异于大陆的所谓“国家”。自然，台湾当局对台湾地区的定位有其荒谬之处，但这种定位已经明确载入“宪法”，在以“宪改”为主要方式的“台独”活动中能占得先机。为应对这一状况，我们也应在宪法层面明确台湾问题的性质，目前至少应解决以下四个问题：其一，台湾地区在1982年宪法中的地位如何；其二，1982年宪法在台湾地区的效力如何；其三，台湾人民在宪法中的地位如何；其四，如何看待台湾地区现行“宪法”及“法律制度”。

上述问题都是对台工作的核心问题，既要体现法律性，也要体现政策性；既要考虑到宪法和法律的权威，又要顾及中央对台政策的延续性；既涉及对已有宪法规范的解释，也涉及对宪法未明确规定事项的阐明。从宪法学角度而言，解决上述问题最适宜的方法莫过于宪法解释。

在我国政治实践中，通过宪法确认政策及其变化的主要方式是宪法修改。诚然，宪法修改具有直观、明确等优点，但宪法修改一般针对特别重大的事项，宪法修改的结果也往往造成国家基本制度的重大变化，具有政治性的宣示意义。因此，在中央对台方针未出现重大变化时，不宜采用修宪方式界定台湾问题的性质。宪法解释作为法律解释的一种，一般在两种情况下适用：一是宪法的规定需要进一步明确具体含义；二是宪法制定后出现新的情况，需要明确适用宪法的依据。(18) 遗憾的是，在我国政治实践中，宪法解释尚不多见。笔者认为，宪法作为国家的根本大法应具有相对稳定性，除特别重大的事项外，应积极采取释宪方式实现宪法变迁。因此，若需要从宪法层面体现中央对台工作的意图时，不宜使用修宪方式，而宜采取释宪方式。这样既能保持宪法的稳定性，也能彰显中央对台政策的延续性，还能灵活应对中央对台政策的调整。

通过释宪厘清台湾问题的性质，其另一作用是可将中央的对台政策宪法化，使之成为具有宪法位阶的法律规范。目前，中央对台政策主要表现为中央领导人的讲话和有关部门的重要文件，尚属于政策性规范，多数未转化为法律规范。尽管《反分裂国家法》体现了中央的对台政策，但也仅仅是重申宪法规定，概括说明台湾是中国的一部分，而并未对台湾问题的性质作出明确界定。诚如上文所言，我国已进入“依法治国、建设社会主义法治国家”的新时期，因而在宪法层面界定台湾问题的性质十分必要。此外，1946年“宪法”和“法律”在台湾地区具有特殊地位，加之台湾同胞的法律素养和法律意识较高，因此若能从宪法高度对台湾问题的性质作出界定，无疑会产生仅从政策层面定位难以达到的效果。

有鉴于此，笔者建议，启动《宪法》第67条规定的宪法解释机制，由有关部门向全国人大常委会提出宪法解释案，请求全国人大常委会行使释宪权，对上述四个问题作出宪法解释，从而廓清台湾问题的性质，在宪法上为解决台湾问题提供明确依据。

（二）建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系

宪法是国家的根本法，具有高度的抽象性和原则性，因而它只规定解决台湾问题的基本原则和重大事项，其他具体事项尚需全国人大及其常委会立法规定。正如前文所言，我国目前处理两岸关系的法律为《反分裂国家法》，该法系统地规定了国家对台的基本方针、政策和统一台湾的机制。除《反分裂国家法》外，《国防法》中亦有关于台湾问题的规定；我国民事、刑事和行政法律中，也有诸多涉及两岸人民权利、义务关系的重要条款；最高人民法院曾为处理两岸民事、刑事和行政法律事务发布过大量司法解释，这些规范性文件共同构成国家对台工作的法律体系。但这一法律体系还略显单薄、粗糙：其一，《反分裂国家法》虽重申宪法关于台湾问题的基本原则和立场，也将中央的对台政策具体化，但仍显抽象，并无具体的实施措施、实施步骤和实施机关，其可操作性存在不足；其二，除《反分裂国家法》外，其他处理两岸关系的规定散见于多部法律规范中，不成体系。造成这一现象的原因很多，其中之一是上述法律都是在制定部门法时应对具体问题制定的，并非专为对台工作制定，因此立法工作的系统性不足、针对性不强。

因此，笔者建议，应该以宪法为依据，建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系，并根据国家对台工作政策、目前对台工作实际情况和台湾地区的“法律”状况，制定专门以处理两岸关系为目的的法律，从而将国家的对台政策法律化。在建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系时，有必要考虑以下三点：其一，建立对台工作法律体系应有助于两岸和平统一，有助于两岸人民的民生福祉，在不承诺放弃使用武力的前提下，以发展两岸人民关系、保障两岸人民利益为第一要务；其二，建立对台工作法律体系应体现对台工作的实践性和灵活性，在坚持一个中国的原则不动摇、坚持寄希望于台湾人民的方针不动摇的前提下，根据实际情况调整对台工作的具体策略，采取一切切实可行的方法增进两岸人民福祉，早目实现两岸完全统一；其三，建立对台工作法律体系应与时俱进，充分顾及日后两岸关系走向，为未来处理两岸关系预留制度空间。

总之，台湾问题不仅是政治问题，也是法律问题，归根到底是宪法问题。我国1982年宪法为解决台湾问题提供了宪法依据，亦成为对抗“台湾法理独立”的重要武器。《反分裂国家法》已经将大陆的对台政策法制化，两岸关系已进入法治阶段，依法统一、以法促统已成为我们对台工作的重要方针。现阶段，在决不承诺放弃使用武力的前提下，我们有必要充分认识台湾问题的宪法属性，善于运用宪法和法律手段贯彻“和平统一、一国两制”思想，通过宪法和法律的震慑、制约，打击“台独”分子的“台独”行径，在以“飞弹”震慑“台独”分子的同时，发挥“法弹”的巨大威力。而且我们相信，“法弹”的威力绝不亚于“飞弹”。

注释：

① 参见张文生：《“台独”势力的“制宪”活动与主张分析》，《台湾研究集刊》2004年第3期。

② 同前注①，张文生文。

③ 参见陈毓钧：《我们是谁？台湾是什么？台湾的过去、现在和未来》，上海译文出版社2006年版，第212页。

④ 参见1999年《宪政政策白皮书》（民进党）。

⑤ 参见林浊水在台湾地区“国家政策研究基金会”主办的“总统大选与台湾前途座谈会”上的发言，载《总统大选与台湾前途座谈会实录》（2003年11月19日），http://www.npf.org.tw/Symposium/s92／9221119-CL.htm,2007年1月28日访问。

⑥ 参见［日］芦部信喜著、高桥和之增订：《宪法》第3版，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第347页。原文所指的变更对象仅指国民主权，本书做了扩展。

⑦ 参见我国台湾地区“司法院”“释字第499号解释”。

⑧ 参见黄昭元：《司法违宪审查的正当性争议》，《台大法学论丛》2003年第6期。原文所指的变更对象仅指国民主权，本书做了扩展。

⑨ 参见廖元豪：《从政治问题理论，论两岸关系宪法定位之可司法性》，《政大法学评论》2002年第71期。

⑩ 参见苏永钦：《两德统一的宪法问题》，载苏永钦：《走向宪政主义》，联经出版事业公司1994年版。在本文定稿之日，传来日本最高法院将重审“光华寮”案的消息。据日本媒体报道，日本最高法院已经向一方诉讼代理人发出了“具有中国代表权的政府是哪个”的征求意见信，该案涉及日本司法机关是否承认一个中国，这一事件更加坚定了我们对“台独”分子可能通过司法途径实现“台独”的判断。参见郭隽：《日本再审光华寮案　牵涉日司法是否承认一个中国》http://www.chinataiwan.org/web/webportal/W5269847/Uguoqiang/A425964.html,2007年1月27日访问。

(11) 这里的适用，可以从两个方面来理解：其一，将新中国宪法整体适用于台湾地区；其二，类似于香港、澳门，依据1982年《宪法》第31条，在台湾设立特别行政区，宪法其他部分内容并不一定直接适用于台湾地区。

(12) 参见吴庚：《宪法解释与适用》，台湾三民书局2004年版，第65页。

(13) 参见《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的序言。

(14) 同上注。

(15) 参见《反分裂国家法》第1条和《国防法》第1条。

(16) 以上分别参见我国台湾地区“宪法增修条文”（最后修正日期：2004年8月26日）前言、第1条、第11条。

(17)　参见我国台湾地区“司法院”“释字第467号解释”和“释字第481号解释”。

(18) 参见《立法法》第42条时需进行法律解释情况的规定。

原载《法学》2007年6期，第38～46、70页。