【摘要】 行政区划的刚性约束与生产要素的跨区域流动和公共事务的跨域治理存在结构性偏差，这是政府主导区域协调发展的现实基础。区域协调发展涉及地方政府与市场的协调、地方政府之间的协调、以及中央与地方事权的界定划分，它实际指向了地方制度的总体范畴与整体框架，因此需要在单一制国家结构形式下依据地方制度的理论框架，结合区域协调发展的生成动因，对区域协调发展中的核心关系进行梳理，进而构建出政府主导与市场机制分工相协调、行政区域划分稳定性与适应性相协调、地方执行中央事权的协调、地方自主权行使的区域协调等四位一体的法制协调机制。

【中文关键词】 区域协调发展；中央与地方关系；跨域治理；地方制度；区域法制

伴随着区域主义的崛起和国家区域协调发展战略的深入推进，与区域法制建设相关的实践和理论问题受到学界的高度关注。问题的重点在于如何构建一个与区域协调发展相适应的法制框架。然而，既有研究主要偏重于从陈述性的微观层面展开，缺乏对区域协调发展的整体性分析视角。从区域协调发展的动因与实践来看，区域协调发展指的是政府主导的生产要素的跨行政区域统筹与公共事务的跨行政区域治理，它包含着政府与市场的区分，中央与地方的互动，地方政府之间的横向联系。基于上述考察与认知，将区域协调发展作为地方制度的实践问题进行研究分析，从而厘清区域协调发展所应关照的核心问题，是保障区域协调发展的可持续性，实现与国家治理体系和治理能力现代化相耦合的必要前提。

一、区域协调发展的不同模式和现实动因

随着生产要素流动性的增强与地方公共治理事务外溢性的凸显，以区域经济一体化、跨区域环境治理、流域治理等为主要内容的区域协调发展议题受到中央与地方关注。在中央政府层面，出现了中央主导的区域协调发展模式，即中央政府在国家经济发展总体规划下确立的，在“推进区域协调发展”战略下形成的区域性联合，[1]包括西部大开发、振兴东北老工业基地、京津冀协调发展等。在地方政府层面，自主形成了多个具有相似经济水平、历史传统和文化背景的地区彼此联合的地方区域协调发展模式。这些由中央与地方促发的区域协调发展，出于侧重点的差异性，带来了不同的区域协调发展模式。与此同时，由于各区域有着互不一致的协调发展议题与协调发展的社会环境，地方自主探索的区域协调发展也呈现出多样化实施样态。因此，基于中央与地方面对区域协调发展的不同观察视角和侧重点，以及地方发展的自主性需求，区域协调发展实践背后折射出了多层次的动因。整体来看，区域协调发展的生成动因包括以下四个方面：

第一，社会主义市场经济的产生与发展是区域协调发展的基础动因。计划经济体制下，以行政区域为边界形成较为稳定的经济区域。在政府主导下，跨行政区域的经济交流较为简单，地方政府间的合作多于竞争。在计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，地方政府间在一些关涉地方重大利益的发展议题上，竞争意识仍大于合作意识。追求地方利益最大化的政府间竞争客观存在，并由此形成地方的自我封闭倾向，并被相关研究概括为行政区经济。[2]实践表明，越是经济发达的地方或者越具有经济发展潜力的地方，越内在地要求实现区域之间的联合与协作，如长三角、珠三角等区域。[3]反之，在通常情况下，越是经济欠发展的地区，地方保护主义越是盛行。在这些地区，单纯靠地方自发方式谋求行政区经济向市场经济转型，难度可想而知。因此，由打破地方封闭为目标所促发的区域协调发展，更多的为国家建构型区域协调发展模式所吸收。

第二，在市场经济作用下，公共事务跨区域治理渐趋常态，由此催生地方政府间开展行政协同的必要。从公共事务治理的维度来看，以行政区为单位的政府职能范围，能够使地方政府之间的职责较为清晰,对于解决地方政府行政辖区范围内的公共事务，一般说来是可行而有效的。然而，在公共事务外溢化的时代背景下，原本可以在单一行政区内完成的公共事务，如大气治理、河流整治等已经超越单个地方政府的治理权限。由此产生的矛盾是，公共事务逸脱行政区划，而针对它的治理权限却受制于行政区划。[4]

第三，在市场规律支配下，中央通过区域协调发展战略进行宏观调控，用以平衡区域发展差距。地方经济社会发展水平的差异，不仅事关人民收入水平与政府公共服务水平，还关乎社会整体的稳定性。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，先期的政策倾斜与国家制度安排，一定程度上导致了地区经济发展的不平衡。但在市场经济渐趋成熟，资源的吸附效应不断发挥作用的情况下，任由市场配置资源的经济发展，则加剧了地区发展的不平衡性。因此，中央政府积极主导西部大开发、东北老工业基地振兴、京津冀协调发展等区域协调发展战略。

第四，在中央主导的“自上而下”区域协调发展背景下，地方通过自主探索“自下而上”的区域协调发展模式，用以补充中央制度供给的不足。在单一制国家结构形式下，国家治理的一大传统，就是各层级的政府治理活动都依赖国家的顶层设计与成熟的制度建构。尤其是对我国这样一个有着“大一统”传统的国家而言，从民间到官方均形成了对中央制度供给的心理依赖。从建国之初到改革开放前的历史时期，从中央到地方的国家治理手段也的确遵循着较为统一稳定的制度与秩序。然而随着改革开放的不断推进，在地方经济活力得到释放的同时，区域间的社会发展水平、治理环境因素的差异则不断加大，这在客观上给“大一统”的制度构造提出了极大挑战。由此，区域协调发展的客观需求与中央主导的区域协调发展战略之间，难免存在一定的时间差。在此情况下，存在着利益相关性的不同行政区域的地方政府之间自主探索区域协调发展机制，而后报请中央批准已成为区域协调发展的生成路径。

二、区域协调发展机制的既有研究及其拓展空间

区域协调发展机制主要涉及区域协调发展的生成方式、组织形式、职权配置、纠纷处理等内容。相关研究通过对跨区域协调发展的实践状况进行考察和分析，提炼出几种典型的跨区域协调发展机制。在此基础上，围绕跨区域协调发展涉及的制度构造的合法性问题、协同机制的有效性问题、纠纷解决的可行性问题等进行广泛讨论，并就跨区域协调发展、跨区域治理等涉及的法治理论问题，进行尝试性建构。

（一）区域协调发展机制的既有研究

在横向上，相关研究成果主要在以下两个层面展开：一是区域协调发展的制度生成层面，包括区域立法、区域行政协议；二是区域协调发展的制度运行层面，主要集中于区域协调发展过程中的区域纠纷解决。在纵向上，相关研究主要有：一是关注区域协调发展的具体问题，如某一区域的协调发展问题分析、某一公共事务的跨区域治理问题；二是关注区域协调发展所涉及的理论问题。

首先，关于区域协调发展制度的生成与运行，叶必丰教授根据我国实践，归纳出保障区域发展一体化的五种治理机制，即区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导。[5]其中，区域行政协议与区域协作立法得到更为充分的关注与讨论，并形成到底是行政协议先行,还是协调立法先行,抑或是同时进行的分歧。主张行政协议先行的观点，以行政协议达成区域协调发展机制的合理性、可行性以及效力问题进行了深入探讨。[6]运用解释学方法，强调在既有宪法体制框架下，以相对可控的制度成本创设区域协调机制。也有观点将之归纳为跨区域软法治理。[7]

区域协作立法意味着既有立法体制安排乃至法律体系可能面临重新解释与调整的局面。与行政协议主张背后所持的制度成本以及合法性乃至合宪性关照不同的是，区域协作立法模式更多考虑的是区域协调机制的效力与实效问题。行政立法较之行政协议，更能解决区域协调的拘束力问题。区域协调发展除需要建构成熟的生成机制外，还需面对区域内的协同参与主体，即地方政府间建立矛盾纠纷处理机制。但无论何种模式的区域协调发展，在运作过程中都不可避免会出现地方政府之间的纠纷问题。因此，有关区域协调发展制度生成方面的研究，大多会延伸至纠纷处理机制的探讨与构建之中。区域协调发展的行政协议模式与区域协作立法模式关于纠纷解决机制，都分别指向协商调解与诉讼裁决两种不同路径。

其次，关于区域协调发展机制的分析与归纳方式，已有研究成果基本呈现出由实践描述到规范分析再到理论探讨几个层次。一是从微观视角切入对“珠三角”、“长三角”、“京津冀”等区域协调发展具体问题的描述；二是对不同区域协调发展与法律治理的模式进行提炼，由此构成研究的中观视角；三是对不同实践模式及其法律治理困境折射出的共性问题进行反思，由此开启对行政行为理论、[8]区域经济法理论[9]以及区域法治[10]等问题的思考与理论建构的宏观视角，以期形成区域协调发展机制的理论支撑与学科话语。

（二）区域协调发展机制探讨的可拓展空间

有关区域协调发展机制的既有研究为相关问题的理论分析奠定了良好基础。不同的理论视角对区域协调发展问题的分析论证，为深刻认知区域协调发展的法治内涵，探索区域协调发展的本质性问题开拓了思路。与此同时，结合对区域协调发展生成动因的分析，以及对区域协调发展涉及的既有国家制度安排可见，相关研究还存在进一步探讨的空间，具体包括以下三点：

一是尽管既有研究已对几种区域协调发展机制进行归纳与分析，但并未申明不同类型的机制之间是否存在内在关联或存在共同的问题指向。从前文分析的区域协调发展动因来看，它涉及中央与地方之间，跨行政区划地方之间的联系。这种联系中最值得关注的是行政区划与发展需求之间存在错位。既有研究充分关注到发展需求这一端，围绕环境保护、河流治理等具体议题进行实践描述与制度构建，但对相关制度机制的总体构造与设计则稍显不足。在行政区划这一端，主要涉及政府间区域协调发展机制问题。对此，虽然已有研究提出的行政协议模式、地方协作立法模式等已超越微观问题的分析视角，但并未给出有关区域协调发展机制的整体方案。

二是既有研究没有对地方政府间的纠纷进行分类识别。地方与地方之间的事务联系构成纠纷产生的前提。在实践中，地方与地方的联系主要通过两种方式：一是建立在地方内部事务治理过程中出现外溢的情形下，地方内部事务治理行为对相邻地方政府治理行为产生影响，进而形成关联；二是建立在区域协调发展机制下，区域内的不同地方基于区域协作要求而产生的事务纠纷。可见，地方政府间的纠纷问题，并非均出自区域协调发展机制之中，因而针对不同情况下出现的地方政府间的治理纠纷，需导入不同的纠纷程序。对第一种情况下政府间纠纷的处理，可以根据法律规定或是依据科层协同等传统方式加以解决；针对发生在区域协调发展机制中的地方政府间纠纷，则需考虑区域协调发展的整体制度框架，建立专门的纠纷解决机制。

三是有关区域协调发展机制的既有研究在合理性与有效性方面并不充分。尽管基于区域协调发展，政府之间的合作较为迅速，形式也不断更新，但从实践效果来看，情况并不令人满意，因为绝大多数合作都停留在形式层面，没有取得实质性效果。[11]而在区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种区域协调发展机制中，由于区域行政协议涉及中央与地方事权，为降低法律风险与政治风险，区域行政协议通常仅规定倡导性内容，正因为如此，所以缺乏约束力。同理，区域合作组织也游离于行政体制之外，缺乏相应的权威与执行力。虽然区域行政规划与区域行政指导是国务院通过行政批复形式，针对具体区域协调发展做出的指导性意见，[12]但并不具有普遍的适用性。关于区域协作立法，实际可行的也主要是松散型立法，即通过立法过程的沟通与协商，尽可能保持内容的一致性，但最终地方性法规仍由各个立法主体单独发布。然而，通过地方协作立法路径构建的区域协调发展机制，在日益复杂的区域协调发展议题面前，也不得不面临效率问题的拷问。

整体而言，既有研究的争论焦点在于到底是区域行政协议先行，还是区域协作立法先行。行政协议先行的模式，重点在回应社会实践与制度成本，但也并未完全排斥区域协作立法的必要性，而是将其作为后置阶段。行政协议机制在应付日常执法协调事务方面不成问题，但当跨区域事项涉及重大政治、经济问题时，如果行政协调机制不足或不能完全解决跨区域事项时，区域立法协调机制应该有用武之地。[13]因此，在区域协调渐趋常态的情况下，行政协议与协作立法在致力于解决区域内地方与地方之间关系这一问题上，展现出越来越多的一致性。但仍需注意的是，在单一制国家结构形式下，地方与地方关系的协调必然难以绕开中央与地方关系。

三、作为地方制度构成的区域协调发展的四层关系

区域协调发展的目的在于促进市场要素的跨区域自由流动与跨域公共事务的有效治理，由此必然会对以行政区域为单位的行政区经济与政府治理模式提出变革要求。在此背景下，各地方顺势而为，以自发探索方式形成区域行政协议、区域协议立法等治理方式。从地方治理法治化的视角看，这些方式涉及政府与市场关系下政府经济职权行使、区域与区域间的区域平等原则、中央与地方分权框架下地方自主权以及政府与人大和公民参与等多重关系。[14]客观而言，上述自发式治理探索多为问题回应式的具体实践，尚未进入国家关于地方制度整体架构层面进行讨论，因而存在碎片化讨论和个别化对待的误区，乃至由此形成的应对方案存在一定的越权和缺位，没有遵从宪法确立的地方制度框架系统地建构起区域协调发展的法制体系。

宪法上的地方制度是在中央与地方关系框架下，以行政区域划分为基础形成的关于地方国家机关组织运行和地方国家机关关系的制度。地方制度的目的在于保持地方作为政治主体的相对独立性。这一独立性取决于地缘利益的不同，它一方面在于抵御或减弱高度的中央集权，另一方面则防止出现地方割据式的与中央完全隔绝的对立状态。同时，在中央与地方关系的总体框架中，由于毗邻区域的资源共享与彼此流动，还产生了地方与地方的关系问题。一直以来，相对于中央与地方关系而言，地方与地方关系处于更加模糊的状态。然而，当地方资源流动到一个跨越行政区域限制并对不同区域产生重要影响的时候，地方与地方关系的宪法框架及其对应的制度建构，就成为法治国家建设背景下被用来回应这一现实问题的必然路径。基于地方制度框架下理解区域协调发展，主要有以下四个关系维度：

第一，区域协调发展是政府积极履行职能的要求。在区域协调发展的政府职权行使方面，涉及较多的市场发展和经济一体化要求，因而主要指向政府对市场的调控。如何体现和落实“国家加强经济立法，完善宏观调控”“国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序”的宪法经济发展目标，须对区域协调发展各项措施中的地方政府职权行进行合宪性审查。[15]市场在资源配置中发挥决定性作用，市场要素遵循市场规律实现自由流动，这是实现资源优化配置的基础机制。地方政府在作出涉及区域市场要素流动决策和行政命令时，应当谨慎介入，避免用行政手段干预市场规律。另一方面，地方政府应当在必要情况下矫正市场失灵、优化市场环境、促进市场发育，并应通过有效的区域合作塑造区域开放、产业相关、分工协调的跨区域经济一体化系统。[16]因此，在现代法治政府的理念指引下，区域协调发展并非形式上的区域关系或跨区域政府关系，而是基于法治政府理念的政府与市场分工前提下地方政府应有职权的行使。

第二，行政区域划分是区域协调发展的制度前提。行政区域划分是国家依据一定原则，有目的地将国家领土划分为不同区域以便进行管理的制度。在单一制的多民族中国，行政区域划分遵循有利于民族团结、有利于经济发展、便于人民参加国家管理和照顾历史状况的原则，形成纵向上省、市、县和乡四级地方，横向上普通地方、民族区域自治地方和特别行政区三种类型的行政区划制度。[17]而区域协调发展是跨行政区域活动，其基础内涵便是不同区域之间的联系与协作。这就意味着，不同行政区域内政府引导的生产要素配置与政府负责的公共事务治理活动的关联性得到凸显。

第三，在中央与地方关系层面，地方是中央事权的执行者。在共同执行中央事权过程中，基于事务的公共性和内在一致性，毗邻地方必然产生分工协调的必要。一方面，地方对中央事权的执行和落实涉及不同区域之间的协调，因而存在以完成中央事务为目标的中央统筹下的区域分工与跨区域协作；另一方面，跨区域资源共享所导致的跨区域治理，要求地方政府之间建立协调合作的治理体制。例如在流域治理中，流域显然并非纯粹的水文系统，而是由自然、经济和社会组成的具有因果联系的复合生态系统——它既要求流域间注重合理开发资源、保护水质，也要求在生态治理基础上协调上下游区域的经济发展，还要在不同流域整合一个全流域整体关联的整体。[18]

第四，在地方层面，地方国家机关是本行政区地方事务的治理主体。在中央授权范围内，地方拥有处理地方事务的自主权。但由于地方治理的外溢化，产生了毗邻区域协调治理的需求。这一需求有正面和负面两大影响：从正面来看，可以利用区域地缘优势，实现联合生产和互助合作，从而提高公共产品和公共服务的效率和质量；从负面来看，需要避免毗邻区域地方政府的重复建设和恶性竞争引发的大量资源浪费和环境污染。[19]因此，对毗邻区域的地方政府而言，这一需求是相互的且必然存在的。由此构成地方治理中对应于内部治理的外部协助常态机制。可以说，这一层面的区域协调发展是地方政府依托国家机构职权划分原则与立法体制安排等规范依据，行使地方自主权的活动。

以上四个层次，系统构成了地方制度视角下区域协调发展的基本内涵与核心关系。纵使区域协调发展的基础动因来自于市场经济的推动，但在具体推进与制度构建上更多涉及政府职能的运用。因此，构建区域协调发展机制，首要任务是保障并规范政府权力运作，确保市场与政府之间有着合理界分。在此基础上，结合区域协调发展的跨行政区域特征，区域协调发展中政府权力的行使，是不同行政区域政府之间基于同一目标而开展的行政协同。因此，区域协调发展机制的建构，完全进入地方制度范畴。亦即在不同行政区域政府之间开展行政协同的过程中，如何处理中央与地方，以及地方政府之间的关系问题。在现代法治政府的理念指引下，区域协调发展机制的核心，实际上指向了区域协调发展的法制框架。

四、区域协调发展的法制框架

构建区域协调发展的法制框架，需整体考量区域协调发展涉及的四个关系维度，并以此作为参考坐标进行制度建构。

（一）政府主导与市场机制的分工协调机制

区域协调发展是政府基于其职能范畴，通过行使公权力而开展的活动。政府职能与市场功能的区分，是现代法治政府建设的一项重要原则。与地方政府职能作用空间与场域范围不同的是，市场本身几乎不受行政区划空间的限制，或者说市场经济一项重要内涵就是生产要素在相当大区域内的自由流动与配置。因此，区域协调发展的命题，本身针对的应该是市场之外参与社会发展建设的主体。但是，在政府引导与市场主导相结合的发展模式下，由政府推进的区域协调发展，需要达成市场配置力与国家公权力的最优耦合，以形成区域协调发展的政府主导与市场机制的分工协调机制。

在构建区域协调发展的政府主导与市场分工协调机制过程中，需要让政府“有形之手”与市场“无形之手”形成合力。一方面，政府需要发挥其调控功能，主动运用经济或法律手段以及必要情形下的行政手段，促进市场机制发育、市场体系健全、市场规则完善及市场环境优化，引导地区合理分工、促进地区开展合作。另一方面，在市场经济条件下，市场是资源配置的决定性手段，区域生产要素在空间上的配置要遵循利益导向和价值规律。[20]以上两方面是构建区域协调发展政府主导与市场机制分工协调应持有的理念。关于具体的制度构建，较为关键的一项便是建立政府与企业的沟通机制。对企业而言，政府是监管者，同时也是服务提供者。在政府与企业的沟通机制中，政府应当更多居于服务提供者身份，架起常态、平等的信息交流机制。

（二）行政区域划分稳定性与适应性协调机制

从一定程度上讲，行政区划的不合理因素是促进区域协调发展的一项重要动因。为削弱区域协调发展的阻力，针对行政区划问题存在两种观点：一种观点主张将经济区划与行政区划统一，即根据区域经济发展的市场规律，以经济联系度为核心，依据经济区域的地理范围重置行政区划。[21]另一种观点则认为，行政区划是地理、历史、经济等多种条件共同作用的结果，行政区划调整涉及面广，新的行政区划在理顺某些区域协调发展事务的同时，可能会随之滋生新的阻碍因素。因此，行政区划调整不宜作为推动区域协调发展的手段。

我国长期以来在行政区划界定上已形成一种定型化理解。即将行政区划理解为通过国家权力的运作对土地在地理结构上进行划分，是保持稳定和便于管理的需要。然而，根据我国宪法与法律的规定，并不能推导出行政区划当一成不变的事实。行政区划不仅是一种为了国家管理需要对土地进行地理结构上的组合与划分,还要承载经济健康发展、环境生态保护、资源科学配置、民族融合与稳定、区域贫富差异平衡以及文化习俗传承等社会和人文功能。[22]因此，当经济社会发展环境变迁、治理事务更新的情况下，就需对行政区划做出相应调整，以匹配地方发展整体需求的转变。

适当的行政区划调整,可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内损耗,扩大市场运作空间,整合政府间关系以促进公共效率提高。但另一方面,合理、稳定的行政区划也对社会经济发展起着积极作用,有利于生产力水平的提高。[23]因此，为防止滥用行政区域划分权限，破坏以行政区域划分为基础的地方制度的稳定性，需对行政区域划分调整的启动阶段与实施阶段进行严格把控。在笔者看来，在区域协调发展问题上，涉及行政区划调整的议题，应就行政区划现状对地方整体发展的正负影响进行充分考量，当行政区域划分确实严重制约整体区域发展时，则意味着确实存在行政区域划分调整的必要性。同时，在具体的行政区域划分调整过程中，应当严格按照法定程序进行。

（三）地方执行中央事权的协调机制

针对区域协调发展涉及的执行中央事权的内容，可由中央或上级政府设置区域合作平台和协调机制。具体而言，首先，地方区域合作中涉及的中央事权，必须由中央批准，遵从中央最终决定权。在实践中，地方政府间通过缔结行政协议方式开展合作是一种较为常见的区域协调发展模式。行政协议的内容既可仅包括地方事权，也可涉及中央事权。因此，行政协议作出后，地方政府通常主动报请中央批准，以避免行政协议实施的法律与政治风险，同时也将区域行政协议上升为国家战略的需要。但是否所有区域行政协议都需报请中央审批，则不光关涉行政成本与实施效率，同时也涉及地方自主权的保障。因此，构建地方执行中央事权的协调机制，首要任务便是对“地方政府执行中央事权”的内容进行识别。对此，有学者提出的形式标准与实质标准，[24]具有较高的可行性与借鉴意义。

在完成对地方政府执行中央事权进行识别的基础上，需要对地方执行中央事权的协调机制进行具体构建。具体的实践方案，可以参考在我国已发展较为成熟的流域治理机制，比如河长制模式与中央调控下的派出机构管控模式。值得讨论是，无论是河长制模式还是中央派出机构管控模式，其本质都是依附于地方和中央的政治权威。河长制一般由地方政府一把手担任负责人，由地方政府工作人员开展具体事务；中央设立的派出机构通常直接隶属于国务院部委领导，在工作过程中难免直接参与相关的地方事务。这种机制设计，加剧了组织法的复杂性，其在本质上是依附于权威的压力型治理，而非法治化治理。因此，构建地方执行中央事权的协调机制，应当注重发挥既有制度与职权划分资源。其中，优化地方官员政绩考核指标，将地方政府执行中央事权的效果纳入考核范围，建立起以“经济、效益、效率、公平”为原则的绩效考核体系，摒弃传统的单纯以经济效益作为官员升迁指标的激励机制，并将公共问题的处理效果作为官员绩效考核的重要指标，建立符合整体性治理理论的政府激励机制，不失为构建地方政府执行中央事权协调机制的一种改良策略。[25]

（四）地方自主权行使的区域协调机制

按照“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则，区域行政协议、区域协作立法等回应区域协调发展的地方探索，理应属于“地方主动性、积极性”的范畴，因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。不过，由于当下对中央与地方法治化分权尚未有明晰的体制框架，区域合作常常超越地方自主权范围，乃至形成对中央事权的僭越。就此而言，厘清区域协调发展的法制机制，首要前提在于明确中央与地方的事权划分，划清地方的自主权范围。对此，上文所述地方执行中央事权内容的识别，同时为中央事权与地方事权的鉴定与划分提供了一定标准。当然，中央与地方事权的法治化划分，并非一日之功。在此背景下，通过必要的程序控制和一定的制度约束机制，既可保证地方的充分自主，又可将其置于中央整体监督之下。既有的制度安排以及可行性建设方案包括：

一是通过对地方自主权行使的立法规范和立法控制，形成地方自主、中央控制的程序主义进路，以避免地方自主权的滥用，从而在根本上杜绝区域恶性竞争。《立法法》赋予设区的市的立法权，旨在实现对地方自主权行使的合法性控制。设区的市获得立法权，表面上看是地方自主的增强，但从地方决策的实际表现形式来看，赋予设区的市立法权真正意蕴在于对地方政府的事权运作进行合法性控制，以保障国家治理规范价值的统一性。[26]

二是建构区域合作的常态机制。区域合作是一项系统工程，涉及利益协调、信息沟通、规划协商、纠纷处理、评估保障等一系列构成要素。构建区域合作常态机制就需围绕上述几点进行统筹设计。在利益协调机制构建中，要注意对利益共享与利益补偿的区分与协调。一方面，区域合作的利益成果需要参与主体共同分享；另一方面，针对区域协作过程中，基于利益共同体，当协作治理出现利益不均衡时，对利益受损方应进行合理补偿以保证治理公平和后续合作开展。[27]在信息沟通机制构建中，应结合信息传播与交流的特点与规律，以信息及时性、有效性，传播常态性，获得信息，并参与对话的自由性、平等性等为着眼点。在构建规划协商机制过程中，一方面要结合区域环境的客观性，通盘考虑区域经济、资源、生态等各种因素，以及规划的短期、中期、长期方案和目标；另一方面要注重规划过程中保障参与主体开展协商的自由与效率。在建立地方政府间区域协调纠纷的识别与处理机制过程中，首先要对地方政府间的纠纷进行识别，根据纠纷产生的原因与领域，识别出应当纳入区域协调发展法制框架的地方政府间纠纷；其次，针对在区域协调发展范畴中出现的地方政府间纠纷，建立专门的纠纷解决机制。同时吧，评估保障机制对跨域合作机制的可持续性有着重要意义，因此通过对跨域合作过程与结果进行评估，总结跨域合作的成就与不足，是推动跨域合作进一步发展的重要动力。

三是通过构建跨域合作的正当程序防止地方自主权的恣意。在单一制国家结构形式下，如果对基于地方自主权而开展的跨域治理活动不加规制，即便属于区域合作的权限内容，也可能会对中央控制和其他地方利益产生不利影响。为此，不仅需要对地方自主权的行使范围进行识别，避免其对中央事权的直接介入，而且需要对正常的跨域合作进行程序性控制，以防止对中央事权形成潜在威胁。对此，可以从跨域协作的启动程序与参与主体两方面进行制度设计。首先，在跨域合作的启动程序上，除跨域合作的议题需符合地方事权范围这一条件，跨域合作的开展需遵从必要性原则，即针对某一地方性公共事务，需要论证是否有必要开展跨域协作的形式进行治理。某一地方性事务在有中央制度供给的情况下，就没有必要通过地方自主性探索，建立新的处理机制，以避免中央制度被架空。其次，跨域合作的生成过程需对其他利益相关主体开放。跨域合作在某一公共事务治理中形成新的治理单元的同时，也会以新生成的区域为边界，与周边未参加跨域协作的地方形成毗邻关系。在此境况下，通过吸收周边利益主体以一定方式参与跨域协作协议的制定程序，增强互信互解，对保障跨域合作的实施具有促进作用。

五、结语

区域协调发展是一项系统性工程。它既涉及宏观制度协调，也需进行微观制度构造。根据区域协调发展的实践状况与既有学术研究脉络，本文致力于对区域协调发展涉及的根本性问题进行讨论。在地方制度分析框架下，区域协调发展中的政府与市场、中央与地方、地方与地方等几对核心关系均得到体系化分析，从而形成区域协调发展研究的整体视角。这种偏向宏观与整体的视角，决定了本文针对区域协调发展的问题分析与对策建构都只是框架性的，至于具体的问题分析与对策建议，则还有待在地方制度分析框架下，结合实证研究，另行展开。

【注释】 *武汉大学法学院教授；武汉大学中国中部发展研究院博士研究生。

[1]参见杨龙、胡慧旋：《中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响》，载《南开大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期。方世荣、王春业：《经济一体化与地方行政立法变革》，载《行政法学研究》2008年第3期。

[2]参见刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社2002年版，第12页。

[3]参见张文江：《府际关系的理顺与跨域治理的实现》，载《云南社会科学》2011年第3期。

[4]参见张彪：《从合法性到正当性：地方政府跨域合作的合宪性演绎》，载《南京社会科学》2017年第11期。

[5]参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。

[6]参见叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，载《法学研究》2006年第2期；何渊：《区域协调发展背景下行政协议的法律效力》，载《上海行政学院学报》2010年第4期；叶必丰：《区域合作协议的法律效力》，载《法学家》2014年第4期。

[7]参见石佑启：《论区域合作与软法治理》，载《学术研究》2011年第6期。

[8]参见叶必丰：《区域协调的行政行为理论资源及其挑战》，载《法学杂志》2017年第3期。

[9]参见徐孟洲：《论区域经济法的理论基础与制度构建》，载《政治与法律》2007年第4期；殷洁：《区域经济法的学理解析及其体系构架》，载《社会科学》2008年第7期。

[10]夏锦文：《区域法治发展的法理学思考》，载《南京师大学报（社会科学版）》2014年第1期；公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，载《法学》2015年第1期；张丽艳:《区域法治协调发展的复杂系统理论论证》，载《法学》2016年第1期。

[11]参见张彪：《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》，载《南京社会科学》2016年第8期。

[12]2007年，国务院批复了《东北地区振兴规划》。此后，国务院又先后批复了10余个区域经济一体化规划，发展出区域行政规划这一法律治理机制。2008年，国务院发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。随后，国务院又连续发布多个关于区域经济一体化的指导意见，并为地方政府机关所效仿。参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。

[13]参见何渊：《我国区域协调发展的法制困境与解决路径》，载《南京社会科学》2009年第11期。

[14]同前注[5]，叶必丰文。

[15]同前注[5]，叶必丰文。

[16]在区域协调发展的政府职权行使方面，涉及较多的政府对市场的调控。

[17]参加刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2009年版，第202-205页。

[18]参见王佃利、史越：《跨域治理视角下的中国式流域治理》，载《新视野》2013年第5期。

[19]参见张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理：模式、机制与困境》，载《中国行政管理》2012年第3期。

[20]参见徐孟洲：《论区域经济法的理论基础与制度构建》，载《政治与法律》2007年第4期。

[21]参见中国科学院可持续发展战略研究组：《2004中国可持续发展战略报告》，科学出版社2004年版，第63页。

[22]参见薛刚凌、刘雄智：《论行政区划的法律调控》，载《行政法学研究》2007年第3期。

[23]参见张京祥、范朝礼等：《论行政区划调整与推进城市化》，载《城市规划汇刊》2002年第5期。

[24]基于地方自主与中央的关系，有学者通过对区域合作协议进行文本考察，明确区分了“经过中央政府或上级政府批准的区域合作协议”、“经过中央政府和上级政府备案的区域合作协议”、“经过中央政府和上级政府参与的区域合作协议”、“完全地方自主的区域合作协议”。从政府间的协议是否符合“区域性”、“行政性”、“契约性”等特征，行政协议的内容是否涉及中央事务以及行政协议的内容是否增设行政权限等角度进行形式标准划分；从行政协议是否影响到中央政府控制力以及是否影响非成员方的利益等角度，划定实质标准。参见何渊：《论区域法律治理中的地方自主权》，载《现代法学》2016年第1期。

[25]参见崔萍：《地方政府实现公共事务跨域治理的有效途径研究——基于整体性治理的视角》，载《经济研究导刊》2013年第21期。

[26]事实上，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项本就属于地方事权范畴，是地方决策的常见领域。在《立法法》修改前，设区的市不仅可以对此三个方面的事项进行决策，而且决策方式十分灵活多样。其中最为常见的方式便是以“行政规范性文件”（即“红头文件”）为形式作出的各项行政指令和政治安排。参见秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，载《法学》2017年第6期。

[27]参见张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理:模式、机制与困境》，载《中国行政管理》2012年第3期。

【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】 1