《社会科学报》编者按：2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布。这是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央一号文件下发。如果说，22年前的“一号文件”使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的“一号文件”则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。
杜润生先生在建国之初就担任中共中央农村工作部秘书长兼国务院农林办公室副主任，十一届三中全会之后，担任中共中央农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任，主要负责中国农村经济改革和发展的政策研究。杜老多次受中央委托、主持起草中共中央、国务院有关农村政策文件，特别是中共中央连续五年的“一号文件”的起草工作，为深化农村经济改革、建立农村家庭承包经营责任制、推进农村经济的市场化进程，从理论和实践上都作出了突出贡献。今天，我们重温这段艰难的改革历程，只会更加坚定我们深化目前农村各项体制改革的决心和勇气。
与一般人的想像相反，作为中国改革开放发端的党的十一届三中全会通过的关于农业发展的两个文件，尚未肯定“包产到户”、“大包干”，反而明文规定“不许包产到户”、“不许分田单干”。直至1982年春，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（“一号文件”），才正式肯定土地的农民家庭承包经营制度。3年间的磨砺，反映出过去30年的困难经历。
改造农村微观经济主体，必须与改变制度环境并行前进
中国农村建立土地家庭承包经营制度，是改造农村微观经济主体的变革。但是，变革微观经济主体，不能孤立起来进行，必须与其他相关制度联动，在改革整个制度环境过程中实现。而改革这个制度环境，诚非一举而得的事情。
让我们从土改说起。土改从封建制度下把农民解放出来，解除了农民与封建地主的依附、被依附关系。土改完成后，向农民给出什么样的制度环境成为新的重大问题。
当时有两种思路。一种思路是按照世界经济发展的一般道路，给农民比较自由的发展环境，使他们成为有独立地位、有自主权的商品生产者，充分鼓励农民个体经济的积极性，促进整个国民经济的发展。西欧通过文艺复兴、启蒙运动，排除了封建迷信，解放个性，鼓励个人为本身利益最大化而奋斗，为资本主义式工商业开辟了市场。毛泽东主席开始适应当代新的历史条件，提出的设想是新民主主义，在共产党领导的政权下，以实现社会主义社会为归宿建设新民主主义经济、新民主主义文化的社会。这个社会保存商品关系、市场关系，实行劳资两利、公私兼顾政策，让农民自主经营、自由发展；逐步地通过适合国情的合作制，组织起来逐步过渡到社会主义社会。步骤安排上要有大约十几年至二十年的过渡期。
后来提出过渡时期总路线，从建国那一天开始作为由资本主义向社会主义社会的过渡时期。预定用三个五年计划时间，发展工业化，同时实行对农业和资本主义工商业的社会主义改造，消灭一切私有制，全面实现公有制社会。
根据这种思路，作出三大决策：一是实现工业化，奉行赶超战略，赶超世界先进水平，15年超英、20年赶美；二是实行计划经济，对农产品实行统购统销，在工业化方面，由中央集权配置资源；三是把农业生产高级合作社改制为政社合一的人民公社制度。
这三大决策一实施，农民的地位就改变了。农民自有的生产资料变为集体所有，生活在人民公社这一封闭性组织内，公民皆社员，没有退社自由，没有迁移自由。换言之，没有谋生自由和改变身份自由。按计划进行生产、配置资源。国家统购统销，向农民抽取剩余充作工业积累，农民事实上不拥有对产品的处置权。但也有好处，有地种、有饭吃，能够平均分配一份生活资料，维持低水平的生活需求。
当时，中共中央农村工作部部长邓子恢是赞成有一个新民主主义经济的设想的。作为邓的助手，我也抱有同样的认识。1953年毛泽东主席提出总路线以后，我们还在1955年提出合作社不要办得多了、办快了，还想多留一些个体经济，还想保存市场关系。后来，已经完成合作化了，我们还支持过群众自发包产到户的尝试。
这就招来了毛泽东的严厉批评：先是定性为右倾保守，已经进入社会主义，还要搞他们的新民主主义：“群居终日，言不及义，好行小惠，难矣哉”。其后指责为“小足女人走路”，“站在富农、富裕中农立场上替他们说话”。党内两种主张的对立，经过1955年七届六中全会“一场大辩论”，得到统一。1956年底，提前完成社会主义改造，比预定的时间表提前了12年。1958年，进而实行了“一大二公”的公社化，掀起了工业化大跃进。实践的结果证明，这种大变革造成的制度环境对农民来说，是缺乏精神的、物质的准备的，一切都是为了国家、为了集体，个人财产权利、自由选择权利受到压抑。
依照毛泽东的想法，有了解放军保卫国家，有了组织起来的劳动大军创造财富，我们国家将可以很快富足起来。但事实并不如原来所预期的那样，当国家奇缺的资本全集中到重工业时，这就挤了农业和轻工业的发展，而农村人口增长，农业以外就业机会稀缺，人均劳动生产率不是上升而是停滞，生产剩余增长缓慢，并带来生活上的许多困难。
人际关系方面：在旧社会，农民依附于封建地主。在新社会，如果跳跃让农民自由发展、自主经营、扩展自由经济这一过程，立即合并小生产为集体公有制，农民就转变为依附集体、依附国家。这也意味着在某种程度上保存了与原先性质不同的依附与被依附的关系。
与此同时，实行计划经济，取消市场经济，也就消灭了竞争，影响了对技术进步的追求。几十年间，我们国家技术领域模仿多，创造少。社会生产力的发展较之旧中国有了很大提高，论发展速度则落后于资本主义发达国家和后起的新兴国家，这与此不无关系。
不仅如此，我国已经消灭了阶级剥削，实现了社会公平，但还保留城乡差别。这种差别理应缩小，但实际在扩大。农民与市民两种身份差别，随着工农产品剪刀差不断扩大而加大。虽然收入分配比较平等，但是对资源的支配权、占用权不平等。一旦有了市场经济，民主制度跟不上来，权力也市场化，就会出现贪污受贿，由平均主义向两极分化转变。
我们提倡包产到户，恢复家庭农业，就必须同时改变以上制度环境。这种制度环境不是存在了一天、两天，而是30年，已经形成了一个资源占有方面不公正的格局，培养了一些既得利益者。他们趋向保守，以维护社会主义公有制为名，行怠慢改革之实。
制度本身具有惯性。制度经济学有制度“路径依赖”的说法，走惯了的轨道，时间长了，都愿意在那里走。离开了旧轨道，怕乱了秩序。巨大的惯性维持着原来的制度体系。而长期以来公有制等于社会主义，这种简单化的意识形态传统、思维定势，使包产到户成为禁区。
现在看来，社会主义社会是否必须保持清一色的公有制，这是个新问题。我们考察各种社会，没有一个是清一色。如个体经济，封建社会有，资本主义社会也有，社会主义社会就不让它有吗？中央已多次重申，多种经济成分并存，公有制占主导，是我国现阶段的基本经济结构。这是符合历史发展趋势的决策。
建设社会主义，是否必须实行无所不包的计划经济？市场经济与社会主义能不能相容？改革以来20年的实践，已经明白确定地回答了这个问题。
包产到户这些微观主体改革，使原来的制度环境失去组织依托。我国从经济结构上看，还处在由农业国过渡到工业国的途中。现代工业文明内含经济全球化和信息技术革新因素，引发每个国家宏观经济变革过程，我国也不例外。
危机促成改革，循序渐进
最初提出包产到户，有同志就批评：毛泽东主席才去世几年，你们就提倡包产到户，是丧失晚节，晚节不忠。以此可以想见我们面对的环境，最初是多么严峻。
但是，实践检验真理，实践评判是非。这是历史规律。原来的政策和制度实行了几十年之后，首先引起了农业经济危机。人口增长，吃饭问题无法解决；人均粮食始终只有300多公斤，其中除了吃的口粮，还有饲料、工业用粮；8亿农民中，贫困人口占2.5亿。粮食不能自给，要进口。整个经济到“文化大革命”结束时已处于相当困难的境地。
以十一届三中全会为转折点，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，承认实践是检验真理的惟一标准这个唯物主义哲学的命题，承认社会主义就是发展生产力，废除阶级斗争为纲，党的工作中心转向现代化建设。这一切使人们从过去那一套意识形态和制度环境下解放出来，为开创一个新的环境、新的制度展现了可能。
十一届三中全会提出反对“两个凡是”，其中有包产到户这一条。实际上是包产到户政策一出台，就等于直接动摇人民公社，形成对原有制度环境的冲击，因而一定会遭到极大的阻力。冲击力越大，阻力也越大。所以，我们推广包产到户，就必须考虑尽可能减少阻力，增加助力。欲速不达，宜稳勿急。
当时为寻求稳步前进的办法，从各个方面考虑，设想了三条：一是先不提放弃人民公社，只是在人民公社内部实行生产责任制，冠名为“联产承包生产责任制”。与历史上五六十年代就有的包工、包产、大包工、小包工、包工到队、到组、到人那一套做法相比，包产到户是对以往生产责任制的继承、完善。这样一来，首先使原来的许多反对者能够接受这个变革。
二是责任制里又有多种形式，不是一刀切，可以给群众多种选择机会。包工、包产、包干，到组、到劳、到户。明确不以自己的主观偏爱强加给群众，尊重群众选择。而群众是选择“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这种大包干形式的。包产到户本是群众创造出来的，十一届三中全会前的20多年中已经三起三落，约有20%的社队自发试行过。提出任由群众选择这个口号，对于减少阻力，对于检验自身主张的可行性，都有好处。
三是先从大家最容易赞成的地方开始，一步步推行。1979年春，刚刚成立的国家农业委员会召集7个农业大省及其中已经进行了联产责任制尝试的3个县的同志，在北京崇文门饭店开会讨论责任制问题。那时安徽已经试验包产到户。但是到会的7个省都不同意马上推广安徽的办法。在华国锋主持政治局开会听取汇报时，他讲了湖南农村每到抢种抢收季节必须互助换工的经验，主张坚持集体方向。但是，山区单门独户不好搞集体活动，可允许搞包产到户。中央转发的国家农委党组《关于农村工作问题座谈会纪要》，继续规定了“不要包产到户”，“不许分田单干”；但边远山区单门独户允许搞。不是单门独户的地方有人包产到户，也不必禁止，不批不斗，不要勉强纠正。这个文件由华国锋批准，发出后，对包产到户开了个小口子。
1980年，再一步开口子就扩大到整个贫困地区。当时贫困地区成了国家一个包袱，解决不了这类地区的吃粮问题。粮食调入省越来越多，调出省则越来越少。在计划会议预备会期间，时任国家计委主任的姚依林与我商量贫困地区的粮食供应问题。我建议试一试包产到户，让农民自己解决吃饭问题。农民选择吃粮靠返销粮，你把土地包给他，他就不靠你，靠自己的土地弄饭吃。姚依林认为有道理，汇报到邓小平那里，邓小平同意并表态说：困难地区可以搞，搞错了再回来，有什么了不起，有饭吃就可以不搞，没饭吃就搞一搞嘛。从此就开了个大口子。
1980年中，中央领导集体改组后，邓小平、胡耀邦等中央主要领导一致赞成不同地区可以搞不同形式的农业生产责任制。当时提出了分三类地区，贫困的搞包产到户；先进的搞专业承包，联产计酬；中间的自由选择。1980年秋，中央召开各省市区党委第一书记会议讨论责任制，产生了体现分类指导的75号文件，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。试验的结果，一包就灵，贫困地区第二年就有饭吃，其他地区能增产。
事实说服了多数人。这一过程，证明了实践检验真理这一哲学命题的正确。就这样，农村改革的“序幕”揭开。下一阶段，就是推出五个“一号文件”了。
党中央五个“一号文件”的形成
1981年冬，中央召开全国农村工作会议。会后不久，起草了1982年中央一号文件（即《全国农村工作会议纪要》），正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度，包产到户30年的非法存在结束了，从此成为中央决策。群众、干部反映良好。胡耀邦说：农村工作的文件，下次还要排“一号”。此后5年，每年的中央“一号文件”都是谈农业问题，在年初布置调查题目，到秋季总结，冬天起草文件，次年年初发出。
1982年：正式承认包产到户合法性，农业生产超常规发展第一个“一号文件”的主要内容，是肯定多种形式的责任制，特别是包干到户、包产到户，深受群众欢迎，全国已经普遍化。这一改革事业，是社会主义制度的自我完善，它不同于过去的单干，更不能当做资本主义去反对。土地等生产资料的公有制是长期不变的，责任制也是长期不变的。那时候许多地方的农民都担心，过去的农村政策多变（广东农民怕“一年放，二年收，三年不认账”），也有农民听说包产到户只有“三靠”地区才可以搞，有“稳住中间地带，不要滑向包产到户”等提法，担心它又是一个“权宜之计”，所以“长期不变”这句话最打动人心，都说“一号文件”是给农民吃了“定心丸”，这给人们印象非常深刻。
文件的另一要点是尊重群众的选择，不同地区，不同条件，允许群众自由选择。
为什么提出这点，而没说全国都要包干到户？这是鉴于制度经济学理论，一个稳定性制度的形成必定是个群众选择的过程。这个过程，包括不同方面按本身利益要求和政治追求，相互对话协调整合。我们既要让群众自由选择，就暂时先不要把它变成国家的法律。而是把法律当做已有社会实践选择的结果，最后给出法律的保障。
所以要划出一两年时间在社会上推行，然后成为国家的法令。它具有兼容性，吸纳公有制和个体经营双重优势，包产到户，当时正式的名称为“家庭联产承包责任制”。
文件还提出疏通流通领域，把统购统销纳入改革的议程，有步骤地进行价格体系的改革。还重申了发展多种经营和社队企业。提出了专业户这个新概念，鼓励个体经济、私人经济和专业分工。从前是不准长途贩运，不准私人经营国家派购、定购的产品。此外，还谈到了基层建设等问题。
尽管第一个“一号文件”内容很多，但最重要的是第一次以中央的名义取消了包产到户的禁区，尊重群众的选择，并宣布长期不变。这在当时看来是发生了重大作用的一项政策措施。这个文件报送给中央，邓小平看了以后说：“完全同意”。陈云看后叫秘书打来电话，说：这个文件我已看了，这是个好文件，可以得到干部和群众的拥护。
最后应该指出，包产到户之所以能在全国推开，能够最终说服大多数本来持有不同看法的干部、群众，其中非常重要的一点，是它解放了土地和劳动力。1978年，中国粮食产量约为3000亿公斤。集体化20多年当中，国家每年收购粮食300亿—350亿公斤，只要多购1/10就会挤占农民的口粮。可是，一搞包产到户和包干到户，到1984年，粮食就增加到4000亿公斤。同时，农业总产值增长68%，农民人均收入增长166%，取得了举世瞩目的成就。紧接着，劳动力从公社制度下解放出来，乡镇企业大发展，加之外资企业、私人企业形成一大块非国有经济，矫正公有制经济形式过于单一化的弱点，并为农民收入增长开辟了新的巨大的来源。这些，为推动全国经济改革起到了鼓舞信心的作用。
1983年：放活农村工商业1982年9月，党的十二大召开，胡耀邦代表党中央所作报告提出，这几年来农村建立的各种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众意愿轻率变动，更不能走回头路。赵紫阳则在他代表国务院向五届人代会所作报告中，再次肯定联产承包制是“现阶段在农村发挥我国社会主义经济制度优越性的一种十分有效的形式”。
在这一年里，我为酝酿扩大农村改革成果，曾在十二大作了题为《农村工作的历史性转变》的发言，阐明包产到户、包干到户，能够体现公私利益相结合、近期发展和远期现代化目标相结合的优点。农民要求现行政策稳定下来，让他们好好干几年，希望党和政府能接受这个要求，帮助农民走出自给经济困境，多产商品，增加货币收入，谋求自身全面发展。
我的另一次讲话，题为《要继续把政策放活》。我在福建参观了一个孵鸡厂。14人每人出资2000元，厂房100平方米，一年孵120万只小鸡。而在他们旁边，国营农场也有个孵鸡厂，已经投资几十万元，一年才孵50万只小鸡。我用第一手资料说明，在我国经济发展的现阶段，维持经济增长，投资主体只靠政府（从中央到乡镇政府）税收，谋生只靠按劳取酬，经济结构如此单一化，不可能带来好的效益。
应该以公有制为主导，多种经济并存。按劳分配之外还应允许按投入的生产要素分配，即按投入的资金、土地、技术实行分红，借以鼓励人们多留积累，多投入，以补充国家投入的不足。之所以提出上述问题，是根据下边反映的一些争论，如允不允许私人买拖拉机和汽车，允不允许私人跑长途运输，允不允许合伙入股修鱼池按股分红，等等。有一个小故事：湖北一位领导干部，曾坐汽车追赶一个农民驾驶的私人拖拉机，赶上去责备机主说：我要不是坐汽车赶，可能让你跑掉了。农民回答说：是呀！你晓得汽车比拖拉机快，我晓得拖拉机比牛车快，你买汽车为什么不让我买拖拉机？这位领导干部无言以对。当时交通部门不让拖拉机上牌，党政干部认为拖拉机是生产资料，只许公有，不许私购。所以，1983年“一号文件”（即《当前农村经济政策的若干问题》）提出了进一步的奋斗目标：“两个转化”、“三个一点”，即促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化；党和政府各部门、各级领导干部都应力求做到：思想更解放一点，改革更大胆一点，作风更扎实一点，保证“两个转化”加快速度进行下去。
1983年这一年，农村改革的步伐加快，引起的经济生活变化也很显著。一是家庭承包普及到几乎每个村庄。二是农村劳动力从闲置状态下解放出来，发展多种门路的商品生产。农业商品率由上年的51.5%提高到59.9%，产值达2753亿元，比1978年增加了1299亿元，增幅近90%.
1984年：疏通流通渠道，以竞争促发展如果说，前两个“一号文件”着力解决的是农业和农村工商业微观经营主体问题，那么，后面的“一号文件”要解决的就是发育市场机制问题。
商品生产发展要求贸易自由，要求资金、土地、劳动力诸要素保持流动性。这就与政府既定政策发生了矛盾。过去农村20多年实行统购派购制度，除了对粮棉油3项实行统购外，还对生猪、鸡蛋、糖料、桑丝、蚕茧、黄红麻、烤烟、水产品等实行派购，品种多达132种，几乎包括了所有的农副土特产品。其中多项派购量占总产量的比重达90%以上，事实上农村产品交易均由公营商业实行高度垄断。资金、土地、劳动力流动性又受到生产资料公有制和公社组织制度以及城乡分隔的户籍制度的限制。
我主持的中共中央农村政策研究室经过深入调查，整理出一个书面建议，提请中央书记处会议讨论。建议除陈述情况外，提出农村经济迫切要求放松历史上多年形成的政府垄断、管制，及其他妨碍农民进入市场的规定，以利发展商品生产，摆脱穷困。1984年“一号文件”（即《关于1984年农村工作的通知》）围绕进一步发展农业生产力这个中心，疏通流通渠道，实行国家、集体、个人一齐上的方针，多种经济并存，创造一个竞争促发展的新局面。我们提出的具体建议：（1）土地承包期延长15年，在此期间允许有偿转让土地使用权；（2）允许农村社会资金自由流动，鼓励加入股份制合作，入股分红；（3）允许农民自理口粮进城镇做工、经商、办企业；（4）允许私人办企业雇工经营；（5）国营商业、供销社逐步开放贸易、退出市场垄断、改变服务方式，供销社回归民办。到会领导同志大多主张再给农民吃一颗“定心丸”。对所提出的建议，（1）、（2）、（3）项原则无异议通过。第（5）项，要商业、供销、财政部门进行清理，与粮食统购统销问题一并解决，准备第一步，只留粮棉油统购，基本上取消各种派购。第（4）项雇工问题，胡乔木提出一个如何对待党员雇工问题。经过讨论，意见未能取得一致，不好做结论。大家同意，看不清的问题，可以放下再看一个时期，搞清楚再处理。这也是一种政策。过去规定雇工不超过八人，不作为资本主义；超过八人的允许试行。会后请示邓小平，他说：“不急于限制，看三年再说。”
以上内容，均写入1984年的“一号文件”。此外，还包括：发展社队企业，鼓励专业户生产致富，政社分设（党中央、国务院已于1983年1月发过通知，“一号文件”只是补充注意事项），加强社会化服务等方面的内容。
1985年：调整产业结构，取消统购统销经过三个“一号文件”，准确地说，经过对农村经济微观经营主体和宏观市场环境的同时改革，1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶。尤其是几十年来农村工作的重中之重的粮食，甚至由“手中有粮、心中不慌”，转变为“粮食多了，卖粮难”。我随胡耀邦下乡察看，得出的结论是，谷贱伤农，靠现有的农业生产结构，不可能实现收入翻番任务，需要一个新的结构。当时的主要问题是，农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求。这就迫使各省一定要下计划保证粮食播种面积，影响了因地制宜安排种植业。例如海南也提出粮食自给。其实这里多种热带经济作物，通过对外贸易交换进口点谷物，更合算，更受农民欢迎。华南地区都有这个问题。这些地方增加一些换汇产品，调进粮食，有利北方提高粮食产量，增加收入。两头都能因地制宜。
这个道理谁都明白，问题在于农产品统派购制度行之已久，派生出分配问题和利益调整问题，惯性很强，改变甚难。好在正值党的十二届三中全会经济改革决议出台，城乡关系改善完全符合改革方向。因此，1984年的农村工作会议，众望所归，就把改革统派购制度、调整产业结构，作为1985年农村改革的中心课题。围绕这个中心，还提出发展林业，兴办交通，支持乡镇企业，鼓励技术进步、人才交流，放活金融市场，完善农村合作制，加强小城镇建设，发展外向型经济等项任务，文件取名为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。
1986年：增加农业投入，调整工农城乡关系1985年改粮食统购制度为合同收购，合同之外，由政府议购改为市场收购；派购的132项农产品，只留桑丝、药材、烟草3项，其余均通过市场交易，由市场形成价格。这本来是一步到位的彻底改革，然而，问题就出在工农城乡的利益分配关系上。提高粮食收购价格，而没有相应提高对于城市居民的粮食销售价格，这样，粮食增产越多，财政补贴越多。到达峰顶的粮食产量及相应的交售量，尤其是大量的超购加价粮食，使得国家财政不堪重负。这时，国家按“惯性”维持原有的利益分配格局，为了保持城市非农集团的优越地位，就以降低农民的贸易优惠，来减轻财政负担。具体措施是，取消了原先的超购加价50%的规定，将所有粮食按平均价收购。虽然从静态看，“朝三暮四”与“朝四暮三”没有区别；但是从动态看，大大减弱了对潜在的粮食增产激励。本来，超购加价是能够有效抵消土地报酬递减趋势，能够激励本来基数低、机会成本低的中部、北部粮食主产区农民的粮食生产积极性的。尤其当平均价没有能够随通货膨胀率及时调整的时候，种粮务农的比较利益低下，使得已经摆脱集体束缚的农民不愿务农种粮。河北的农民说，种一亩小麦还不如赶一趟好集：“两户”（专业户、重点户）惹不起“三户”（工商、税务、公安）。不少农民进城打工，跑买卖，农田粗放经营。
农民利益受损迅即反映在对粮食和其他农产品供应的减少上，自此出现了农业，尤其是粮食生产的连年徘徊。
现在展示的上述图景，当时并没有如此清晰。是改革尚待深化，还是改革已经过头，当时有不同看法。有的人认为，包产到户潜力枯竭，该收场了；这个制度造成粮食徘徊；这几年，提倡一部分人先富起来，忘了共同富裕。
国民经济经过几年的发展，宏观经济过程有了很大变化，在市场交换中呈现出农业成本上升，比价收益下降。有鉴于此，1985年底的农村工作部署就强调了“摆正农业在国民经济中的地位”。会议形成的1986年中央“一号文件”（即《关于1986年农村工作的部署》），决定从“七五”计划开始，增加对农业投资、水利投资，恢复到1980年财政包干水平，保证粮食生产提升到4500亿公斤水平；从乡镇企业上缴所得税中指定一部分用于扶持农业，稳定化肥、柴油、农药、机械等农业资料价格，并保证原有补贴；加强对农业和乡镇企业的技术支持，建立一批商品粮基地和出口商品基地，主要是引进新品种，改善基础设施；实施“星火计划”，支持乡镇企业技术改造，设计100类成套技术装备、建立500个示范企业，取得实用成果后向全国推广，大批培训技术人员和管理人员。
文件在阐述农业在国民经济中的地位和作用时，着重说明，农业不但由于它是提供食品的产业，为人类不可或缺，而且，在当前的中国，又是九亿人口赖以生存和发展的物质条件，因而也是国家社会安定团结的经济屏障。农业又是一个弱质产业，它抵御自然灾害、参与市场竞争能力受到抑制，需要为它创造一个有利发育成长的适宜环境和稳固而有保障的支持系统。这正是农村改革解决了微观主体问题之后必须进一步解决好的课题。
然而，理论上揭示不等于实际上解决问题。尤其当问题涉及重大的利益调整时。可以认为，至今这一问题仍然存在。中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是，对于中国农村改革，一切“便宜”的方法已经用尽。这样，不触动深层结构，就再不能前进一步。
正是这个原因，农村改革一系列“一号文件”的历史使命告一段落。中国农村改革并未终结，必须从国民经济全局改革中寻找前进道路。
农村改革不可逆转
回顾中国农村改革20余年，1989年“六四”风波引发的改革反复，属最大的一次。所幸的是，暂时性认识障碍不可能改变土地家庭承包经营这一制度基础。任何当政的政治家都需要重视对于稳定全局至关重要的食品供应。与这一实质性的需要相比，意识形态的“纯洁”要求只能屈居其次。在众多的领导干部中，这已形成共识。1984年改革从农村转入城市，准备引入市场调节。核心问题是价格体系，即由国家定价制度改变成由市场形成价格的制度。1987年中央北戴河会议就此事作出决定。但是当年农业歉收，物价上涨。在呈现通货膨胀时刻搞价格改革，城市里出现抢购风潮，人心浮动。另一个引起民众不满的因素是腐败盛行。当时开始提倡民营企业，一些机关用小金库的钱办公司，而且机关小金库不是国有，也不是私有，是灰色经济，产权不明确，容易引起腐败。
可以认为，高通货膨胀的负担不成比例地落到承受能力较差的普通民众身上，是当时政治风波的经济背景。而腐败现象又加重了群众的不满。农产品价格的“一马当先”，又是高通货膨胀的直接诱因。
从改革的内在逻辑看，如果80年代中期，在农村改革达到峰顶时，我们主动顺应市场化改革的要求，调整既定的利益分配格局，将农民应得的利益还给长期受剥夺的农民，并靠市场竞争促使城市国有经济和政府机构提高效率，消化财政亏空，那样，改革的代价就不会转化为通货膨胀，其后果能让人们普遍承受，而不致让脆弱集团承受过多；如果我们预见到市场化改革必然要求政治改革，以经济民主和政治民主制度消除权力经济的基础，那么，当改革引发必要的利益调整时，社会将在心理上和实体上具备更强的承受能力。可是，这是一个知易而行难的课题。
“六四”风波过后，又有人提出包产到户只有分散经营，没有统一，倡导恢复乡村合作社制度。甚至认为市场经济是经济自由化，导致原来已经决定的主要农产品统购统销制度改革也停了下来。当年在全国率先实行包产到户的安徽省凤阳县的小岗农民，率先表示担心包产到户、包干到户将有变化。
1992年邓小平的南巡讲话，力挽狂澜，肯定党的十二大、十三大的既定方针，扭转了改革的反复，澄清了对改革的认识。新一届党中央总书记江泽民亲赴安徽，宣布家庭承包制不会变，中央决定承包期延长30年，如有需要30年后还可顺延。
推进政治体制改革，深化经济体制改革
建国50年了，农村改革也已20年了。如何将改革深入下去，是个大问题。1997年，党的十五大正确提出了继续推行政治体制改革。诚然，缺乏政治体制改革的经济体制改革是跛脚的改革。政治体制改革不搞，市场经济还能够推行，但会带来腐败，分配不公。改革的果实旁落到特权分子手中。而权力经济不改，市场经济肯定不能真正实行公平竞争原则，既影响公平，又影响效率。
分配不公不仅表现为收入分配，而且资源占有机会也不公。对大量的公有资产支配权缺乏监督和民主参与。由计划经济向市场经济转型时期，必然出现假公济私和资源流失。
我派人去调查一个改制的乡镇企业。两个干部，各自拿了100万元，买了1000万元的企业净资产，群众意见很大。去调查的是清华大学的一个教授和几个学生，都是本地人，老百姓敢向他们说真话。他们回来对我说企业改制问题不少。我说老百姓有什么意见。他们说：老百姓说，我们不赞成，但可以同意。现在他们一人出100万元，集体还能落下200万。把企业办下去，维持工人就业。现在不改制（卖掉），照老样子办下去，再过几年，企业资产就没有了。与其无可奈何地任公有企业资产流失，还不如达成这么个协议。农村的情况与城市不大一样。农村没有经历过现代文明的熏陶。在北京、上海的郊区，就好一些。封建思想很重的地方，其影响不可轻视。有了集体化不等于现代化，现代化少不得民主政治因素。
我们已经有了无产阶级领导的人民政权，有了社会主义因素。我们有必要，也完全有可能，通过政权的宏观调控，通过政治改革，抑制经济改革中的弊端，减少改革的代价，把不能不付出的代价减到最低限度。为此，我们必须实行一些公众政策，即有利于大众的分配政策，要发展为大众服务的教育和其他公共事业。但最重要的是，必须进行政治体制改革，必须用政治体制改革来保证经济体制改革的圆满成功。必须发扬民主、实行法治，必须保障人民享有的各种权利，保证人民能够公平地享受经济体制改革的成果。
所以，在市场经济条件下，不怕竞争结果形成的差别，最怕的是如原苏联解体出现的腐败性资产掠夺带来的不公道。必须发展民主制度建设，关系群众利益的大事应保证决策公开、公正、公平。当然，政企要分开，政府不应直接管理企业经济。
政府是仲裁者、立法者、管理“游戏规则”的制定者。如果又定制度、定规则，又参加游戏，权力进入市场会引起腐败。党的领导一定要体现于政治、政策、思想领导，退出具体经济事务干预。
