断言中国的地方直选不过是对党的合法性的认可的一种把戏，是不公正的。中国正出现一种渐进发展的民主，尽管不成熟，但将缓缓向上推进，并由此开创中国政治改革的新时代

在当今中国社会的所有委员会中，最重要的是住房分配委员会，其次是村民委员会，最不重要的是选举委员会。

­—— 一则政治笑话1

中国是一个中国共产党在整个国家政治、经济和社会生活中长期居统治地位的列宁主义国家。权力来源于北京这个中心并流向村庄，并没有自上而下的负责制。从某种程度上说，这仍然是当前中国政治的运作状况。然而，自1979年以来，中国经历了前所未有的大变革，其中包括经济体制向市场占支配地位的更替，思想逐渐解放，社会迅速的非政治化，农村公社解体，以及自1988年以来普通的农民被授权每隔三年一次直接选举他们自己的领导。中国的学者倾向于将这些重大的变革归功于邓小平领导的经济体制改革。他们要幺声称中国的转型与政治体制改革无关，要幺贬低这种改革的政治作用。2甚至更少有人关注1979年7月由中国共产党作出的关于将县乡一级的直选制度化的决定。3

在过去的20多年里，尽管很少大吹大擂，但是，每隔3年一次的乡镇人大代表的直接选举和每隔5年一次的县级人大代表的直选却一直是在按期举行。而这些经普选产生的代表又成为选举者，他们代表其选民的利益行使民主权利。乡镇人民代表大会的代表选举乡乡镇长和副乡乡镇长以及乡镇人民代表大会常委会主席和副主席。县人民代表大会的代表选举产生县长和副县长及县大常委会主任和副主任。县人大代表和县级市区的人大代表选派代表出席省人民代表大会，然后由省人大代表选举产生全国人大代表。4

当选举制度的变化一出现就引起了西方学者一定程度的关注。M.E. Sharpe的译着丛书《中国的法律和政府》将其中所有的法律翻译成英文并作为专集以《中国的选举改革》名称出版。5Brantly Womack于1982年在《亚洲观察》杂志上发表了一篇文章详细描述了选举的变化。在其研究中，Womack预言这种直选将很脆弱，因为任何对这种直接而公开的选举的支持将造成“对中央领导控制的积极地挑战”，并威胁到中国共产党作为“无产阶级的先锋队”的地位。在文章最后，Womack写道，即使出现突然而完全的倒退，“1979－1980年的选举改革也是一项有意义的政策和制度承诺的标志。”6只可惜，Womack没有再次关注这个问题，也没能告诉我们中国共产党是否会改变了政策，以及这些选举是带来中国政治体制的新的变化。

在安德鲁 内森对中国民主的研究中，他用了一个章节阐述1979年采用了新的选举法和组织法之后的1980年的选举。他描述了新法律中的一些根本性的变化，以及由此出现的中国的学生和工人的民主运动如何造成对选举的破坏并促使邓小平在1980年底发动了一场对所谓“资产阶级自由化”的猛烈的批判。在了解选民为如何利用新的选举法达到自身的利益后，全国人大随后选举法进行了修正。为了避免因不过半数而举行多次选举，全国人大把获胜需要的选票比例从登记选民的50%降到1/3。候选人竞选的权利也被削减至仅仅依赖各级选举委员会向选民提供对他们的介绍。“民主不需要喧嚣的集会、墙报和答辩，”内森写道，按照中国的规则，“选举不应当被看作是思想交锋的机会。”其结果是，按照内森报道，在1984年全国举行的县人大选举中，没有一件关于反对或破坏事件的报道。中国的民主不能使公民影响政府，因为“整个参与组织的网络是按特定目的设计和运行的，这就是使公民更容易受到北京的党中央的控制。”用内森的话说，中国的民主是“没有影响的参与。”7

Barrett McCormick在他的《后毛泽东时代的中国政治改革：一个列宁主义国家中的民主与官僚》一书中也谈到了地方人大直选的问题。与Womack一样，McCormick首先阐述了最近采用的选举组织法的重要性，然后描述了地方政治改革的实施情况。他同意Juan Linz的观点，即极权主义体制中的选举是以“特别强调选民参与和卷入选举”为特征的，有着95%惊人参选率的中国地方选举仅仅是为列宁主义国家的“民主”实践合法化服务的。8但McCormick有两点非常有趣的发现。首先，作为一个列宁主义国家，国家政府有很强的动员和组织能力。因为县级直选是国家优先考虑的事，这种选举得到地方一级的高度重视并被强有力地实施。第二，地方一级的抵制可能非常强烈，并有可能有效地妨碍占主导地位的党中央意志的贯彻。直选地区的地方当局想方设法限制选举改革的范围。9

在最近一期的《世界政治》中史天健的一篇文章《中国的村委会选举：民主制度化的策略》，虽然没有谈到村级以上的直选，但却进行了一项与McCormick的论题相反的有趣而且重要的观察研究。根据史的观点，成功的选举改革的关键“在于改革者有能力找到一条实现其目标的有效途径。”在中国，这些改革者不是最高国家领导人而是“有追求民主的中层官员。”10在McCormick发现民主遭遇阻碍和中断的地方，史发现了为建立负责任的和自治的政府，一些地方采取了一些有创造性推进选举的方式。

自1978年《村民委员会组织法》实施以来，西方学者的注意力转移到村委会选举上。这就造成了对县乡一级直选研究的弱化。县乡直选是非常重要的。尽管村民委员会是自治组织，县和乡是治理体系中最基层的两个层次。选举产生的代表在人民代表大会中工作，而在理论上人大是最高的权威，仅服从更高级别的政府，全国人民代表大会除外，因为它是“国家最高权力机关”。11除刚才论及的选举职能外，这些代表也负责对地方行政部门不同方面的监督，质询地方干部、批准预算和决算报告以及提出议案。最近一位研究民主化和选举的著名学者评论说，中国民主化最重要的任务不是急于推进更高层次的选举，而是提高县乡一级人大代表选举的质量，使这些选举更自由、公平和有意义。12

本文不会详细阐述中国县乡一级直选的意义问题。那一主题通过自身的透彻研究得以证明。本文将试图回答以下的问题：中国共产党的直选理论是什幺？中国共产党制定了一部能保证自由而公平的直选的法律吗？中国的地方直选的质量怎样？地方直选符合自由而公平的选举的基本标准吗？最后，地方直选会从根本上推动当前中国的政治结构向我们所称的有限民主，或用中国人的话说是有中国特色的民主转变吗？Womack、内森和McCormick的文章也将被检省，看一看它们是否仍然成立。

本文首先简要地回顾中国共产党关于直选的观点，探究其议程究竟是什幺，以及它是否已经拟定一份使各级领导者都由直选产生的时间表。然后考察中国直选的相关法律以及它们迄今发生了什幺样的变化。第三部分考察县乡一级直选如何进行的并对其质量进行评判。本文最后考察了一些对中国的选举规则带来挑战的地方直选，它们在多大程度上将赋予中国直选的新的内涵。在尝试回答这些问题并对重新审视上述西方学者的观点之后，我们可以对这一个中心问题作出初步的回答：直选正在使中国转变为一个民主国家还是使一种伪民主永久化呢？

中国共产党和直选

中国共产党自1921年成立以来，就一直在地方探索和实行直选。早在1931年，中国共产党实行了《中华苏维埃共和国选举细则》。根据《细则》，每100个村民选举一名村苏维埃代表，每个村最多50名代表，131940年，毛泽东就对中国革命政治中的选举问题给予了一定的关注。在他写于1940年的著作《新民主主义论》中，毛谈到了人大制度和各级人大如何通过选举产生相应的政府的问题。毛写道，在一个国家中，一种真实的选举是能够保证人民表达自己的意志和保障各革命阶级的权利，“是一种不分性别、宗教信仰、财产和受教育程度的选举。”141941年，中国共产党组织了第一次直选，选举产生了陕甘宁边区的乡、县和边区一级的代表。在《陕甘宁边区手册》中，中国共产党宣称“民主政治的基本原则是选举”，“民主的第一要义是让广大人民群众选举产生能为他们争取和处理共同利益问题的代表。”151945年，毛泽东在他的一部经典著作《论联合政府》中又论及选举问题。根据他的观点，人民代表大会将把所有爱国人士组成统一战线，决定重大方针政策，并选举政府。在毛泽东看来，人大代表的选举将允许人民参与国家事务。他认为“如果所有政党、社会团体和个人对共产党的态度是愿意合作的，就没有理由拒绝与他们合作。”他设想将来中国共产党将建立人民选举产生的代表大会作为‘几个阶级联盟的新民民主义国家和政府’的一个组成部分。16

1953年，中国人民政治协商会议通过了中国第一部选举法，并设立了全国选举委员会。根据选举法，选举县级以下人大代表应当实行直选。选举法还规定选举事宜由全国和地方选举委员会处理。1954年完成了第一次全国范围的直选。在中国共产党党内存在着对过快地把直选提升到更高层次的强大抵制。1953年邓小平评论道，只要大多数选民对国家政策和国家领导人的姓名很不熟悉，间接选举就是必要的。推迟更高层次的直选还有其它的因素：高文盲率、大众的政治意识和文化水平低下，缺乏现代化的通讯和交通工具。中国人民需要通过一段时间的经济发展、公共教育和政治监护。18然而，没人认为这将是一个太长的过程。1957年，周恩来总理就讲：“当条件成熟的时候，直选可能被逐步提升到县级以上。”

周恩来这一乐观的预测被人民公社、大跃进和文化大革命等一连串的灾难毁灭了。当国家从毛的革命中走出之时，中国共产党已经处于失去控制并把中国推向灾难的边缘。为了减少损失，恢复民众对共产党的信任，防止任何相似的个人专制再次发生，中国共产党开始恢复被破坏的基层选举制度。1978年12月，邓小平在中共十一届三中全会上提出了政治经济体制改革。决定之一就是逐步实现基层直选。201979年7月1日，全国人大常务委员会第二次全体会议修改了《全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》，规定在乡乡镇和县都实行人民代表的直选。民政部授权具体负责直接选举。21从1979年起，中国的选举法分别在1982年、1986年和1995年被三次修改，每一次修改都伴随着直接民主的扩大和直选质量的提高。221987年9月，当第6届全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》时，在中国的直选中增加了一个方面，它规定村委会成员必须通每三年由村民直接选举产生。23

中国共产党领导恢复直选的目标是什幺呢？最重要的目标大概是恢复社会稳定并为农村经济的增长提供一个良好的环境。24第二个目标可能是建立一种有制度保障的透明的和负责任的新型治理体制。1979年12月27日，全国人大常委会彭真委员长告诉一群中国的选举官员：“9亿人民怎样治理他们的国家？我们已经实行了民主集中制，选举是国家机构实施民主集中制的基础。”他进一步指出，扩大县级直选的决策具有重大的意义。“直选使人民有可能控制县人大。”然后由县人大选举产生县政府和省人大，依次选举产生省政府和全国人大省人大。“这样，9亿人民能通过他们的代表管理国家事务，决定他们自身、民族和国家的命运。”25第三个目标是为对直选概念很陌生的中国农民百姓提供孙中山所称的训政。1978年，在为实行村委会直选而努力奋斗时，彭真宣称直接民主是最广泛的民主，这是8亿农民学会怎样参与政治的训练场所，在这个前所未有的过程中，将消除封建残余的遗毒和根除旧式恶习。26在1997年9月中共十五大上，江泽民对这些目标都作了概括。

社会主义民主最广泛的实践在于扩大基层民主，保障人民行使直接民主权，依法管理他们自己的事务及追求幸福的权利。城乡的所有的基层政府和群众自治组织都应该完善民主选举制，实行政务和财务公开，允许广大群众讨论和决定涉及切身利益的事务，对政府官员实行民主监督。27

中国共产党不仅有一个指导实行直选的不成熟的理论，而且还确定了一个把民主推向更高阶段的大致时间表。邓小平说为了完善中国的选举制度，“我们必须进行认真的调查，比较不同国家的经验，吸收他人的观点和建议。”最后，邓小平声称通过吸取世界其它国家一切的优秀成果，中国的选举制度将成为世界上最完善的选举制度。281984年在与来自香港的访问者会见时，邓小平宣称2050年以前中国还不能直接选举产生国家领导人。他对中国在县级以上建立直选制度面临的巨大困难有着清醒的认识。他觉得中国太大而且人口太多。此外，地区的差异也很大，民族的多样化是另一个障碍。在他的分析中认为中国实行直选最大的挑战是中国人民缺乏良好的教育。29最近江泽民重申了邓小平的到2050年中国将变成一个真正自由和民主的国家的论断。30

如上所述，中国的领袖如毛泽东、邓小平、彭真和江泽民都能很好地理解中国政治制度的“优点”，在这种制度下，人民在理论上是国家的主人，他们通过直选产生的县乡人大代表，并通过县乡人大选举产生相应的更高级别的人大代表当家作主。中国的领导人都指出为了更好地发挥这种制度的作用，要求必须要有良好的选举。没有良好的选举，这种漂亮的代表制将仅仅成为政治架构的装饰，人民没有参政权也没有监控权。领袖们也意识到了封建思想的长期影响和中国的选民缺乏教育，并且，他们都倾向于认为没有选举政治经验的人民要学会如何参与选举将需要一段较长的时间。

很难判断中国共产党的领导者是否的确如他所声称的那样，以及他们是否完全理解什幺是自由和公平的直选。但是在中国，政治的花言巧语往往有其生命力而不论真实的含义是什幺。更广泛民主的煽动者和更高级别的直选的鼓吹者肯定要使用毛泽东、邓小平、彭真和江泽民的话去实现他们的计划。这正是四川遂宁的干部们所做的。他们正式直接选举了乡长并被指控违反宪法。31如果中国共产党的领导者真心推进民主化的活，就必须精心制订一套训练计划并随之开始实施全国直选。中国共产党如何推进选举又不致于将自身推向最终失去一党专政的道路，这依然是值得关注的。

中国的选举法的发展

指导中国的地方直选的法律被称为《全国人民代表大会和各级地方人民代表大会选举法》（下文简称《选举法》），1953年首次被通过。顾名思义，中国的直选仅仅涉及到人民代表大会代表的选举。在此所讨论的是选举法实施细则，主要关注和考察选举法的每一次修改是否具有重大的变化，以及这些修改是否有利于提高选举的质量。

1953年通过的第一部选举法规定，在乡镇人大代表的直选中，除精神病患者、犯罪并被剥夺了政治权利以及地主和资本家外，不得存在驻地、文化、民族、性别和年龄上的歧视。坚决地确定“一人一票”的原则。但1953年的选举法有很大的缺陷。它没有强制规定实行秘密投票。实际上，它采取的是所谓匿名投票和举手的方式。根本不需要多个候选人。此外，提名程序的界定也不清楚。在实践中，中国共产党通过直接选举和间接选举相结合的方式举行了首轮全国选举，但仅在乡镇一级进行直选。根据一项研究，97%的合格选民进行了登记，其中85%的选民参加了投票。32

经过了25年的政治、经济和文化的动乱之后，中国于1979年7月对选举法被作了重大的修改，并于1980年1月生效。在所有的修改中，如下的方面最为重要。首先，赋予过去被划分为剥削阶级的人以投票权。其次，直选范围扩大到了县人大。第三，规定必须实行差额选举。选区的划分不再仅限于以居住地划分，还以工作单位和生产单位来划分。第四，改进了候选人提名方式，允许3个或更多的现任代表与选民自由联合提名候选人。第五，废除了举手表决的投票方式，委托投票受选举领导委员会的监督。第六，选民权利保障，程序公开、治理监督和决选等都被载入法律。第七，尽管不允许真正的竞选，但所有提名候选人的组织、党派和个人都可以通过各种途径介绍和宣传他们的选择。33这些的确具有深远的意义的变化，它促成了1980年和1981年最激动人心的乡镇人大代表直接选举。34

在这个被称为政治改革的时代里，虽然有一些干部和知识分子感觉到普选仍很遥远，但是有一些大胆的人已经开始推动高层的直接选举。时任中央党校副校长的冯文彬(Feng Wenbing，音译)的评论非常明确。他并不认为县级直选是向民主迈出的重要一步。他提出“必须逐步采取使各级人大代表都通过直接普选产生。”一位叫吴家宁(Wu Jialin,音译)的学者支持冯文彬的观点，他建议要尽快地划分选区，实行全国范围的全国人大代表的选举。两者都把增强责任感与全国人大代表的直选联系起来，认为间接选举存在着先天的缺陷，易于受到各种操纵。其它更激进的学者甚至呼吁投票反对党的候选人，并且认为竞选是使选民了解情况并作出更好的选择的关键环节。35然而共产党的领导人并不在意这些建议。事实上，当他们得知在1980年和1981年的县乡人大代表的直选过程中已经出现的可能的混乱和剧变之后，任何试图将直接选举快速推进到县级以上的希望也就破灭了。

1982年，那些要求加快选举改革的人遭受了挫折。1979年的选举发法针对1980年和1981年选举中出现的“问题”进行了相应的修改。中国共产党显然被候选人的支持者们及候选人自己在推进竞选中所使用的创造性的方式吓坏了，决定严格控制“介绍”候选人的规模和方式。修改后的选举法规定，只能在小组会议上介绍候选人。36第二次修改1979年选举法是在1986年12月。这次修改积极的一面在于，乡镇党委和政府不再主持乡镇人大的直接选举。这是旨在将乡镇直选的领导权转给乡镇人大常委会，从而大大减少乡镇选举的障碍和操纵。选民登记的过程也被简化了。当选的最低标准也由选民的50%以上降低到参选选民的50%。委托投票数不得超过三人。选举法也发生了消极的变化。联名提名人数从3位选民或代表增加到10位，而候选人的差额的幅度从至少差额一半减少到1/3的差额。此外，取消了通过初选确定最终候选人的做法，取而代之的以所谓逐步筛选和协商的办法。最后，在直选中，一种新的由全国人大常委会提名的方法被采用。37

1995年2月，选举法又一次被修订。这次是针对1986年至1995年直选过程中存在的不足而进行了相应的修改。这次修订涉及选举程序中的只有一处，名义上是恢复了原来的初选。其它一些改变有优化城乡代表的比例，严格罢免程序以及改进选区划分方法。38自1995年以后，选举就没有被作过修订。但是，1998年11月通过的《村民委员会组织法》从几个方面对选举法提出了新的挑战，包括禁止各种组织的提名，强制要求在投票时需依法设立秘密投票箱等。39

无论我们怎样看待中国共产党通过控制和操纵选举程序以确保其支配和领导地位的强烈愿望，除了1982年对候选人介绍方法的修改及后来增加联合提名人数，选举法中并没有其它的修改能被视为是精心设计以减少选择并把选举变成一种公开障碍。中国已经错过了民主化的第三波，但是却出现了一个虽然小但却明确的信息，这就是一直在不断地改进选举程序以使直接选举更加公开、更具竞争性和更加公平。不可否认，中国共产党一直在尽其所能建立一种选举过滤机制以防止异己分子被选入人民代表大会，这将在下文进行讨论。然而，所有的操纵行为都是秘密的，发生在提名和协商程序之中。共产党并不企图修改选举法使其控制合法化并使之不受质疑。

中国最近的直选：问题与进展

自1988年6月以来，将近一百万中国农民实行直选来选举村委会主任、副主任和村委会其它成员。根据民政部的一份报告，截止到1998年年底，在中国广大的乡村地区，村民直选产生了350万干部，组成了832,990个村委会。40随着1998年下半年正式的村委会组织法被的通过，中国的村委会选举的重点已经从简单组织选举转向通过一套与民主选举精神相一致的规则来进行选举。41然而，村委会是自我管理、自我教育和自我服务的群众性组织，并不是中国的一级政府。村委会选举可能对县级和乡级直选逐步产生越来越大的影响，但是在目前，它们对一党执政的政治体制和易于操纵的选举制度影响甚微。中国共产党是如何操纵县乡的直接选举以确保其意志的执行的呢？

党限制和缩小选择范围最有效的方式是降低提名的公开性并限制正式候选人的数量。在县人大、区人大和乡镇人大代表选举之前，每个县的党委或政府下发的宣传材料中通常都规定了人大代表候选人的名额或比例。这些名额和比例在选举法规定的范围内是合法的，但很少将这些向选民公开。一旦比例被确定之后，党的所有各级组织和部门都将尽采取一切方式以实现这一目标。全国人大研究课题组最近对2,022个县的研究（据近来一份民政部的报告称，中国有2,857个县、县级市和区42）中发现，1,335个县确定的候选人和代表名额的比例为1/3，432个县为2/5，187个县为1/2，68个县为3/4。没有任何一个县允许候选人名额是应选人大代表名额的二倍。43

选举法规定所有政党或组织可以联合或单独提名候选人。10个或10个以上的选民可以自由联合提出县人大、区人大和乡镇人大代表的候选人。44自从1979年引入人代会代表的直选以来，越来越多的选民开始通过提名候选人参与选举之中。45然而，如果不是完全没有指望的话，他们提出的候选人获胜的机会实在很小。这取决于几个因素。首先，县乡一级直接选举机构并没有任何独立性和实际的权力。事实上，县、乡和区政府及党委和党的书记是选举的组织者。这些负责选举的机构，就是我们所知的选举委员会，召开内部会议审查候选人的资格并对所有候选人进行筛选。确认不合意的候选人并竭力阻止其参与竞选。第二，选举委员会负责通过宣传材料和内部文件向选民介绍候选人。这种介绍明显地具有赞成与否的倾向性。第三，选举委员会能够在提名候选人时动员党的积极分子协调好与普通选民的关系。即使普通选民提出了他们的候选人，选举委员会仍然会通过一种协商程序而使许多候选人失去候选人资格。许多通过选民自由提名的候选人实际上是党支持的候选人。其结果是，非官方的候选人即所谓的“黑马”，很少能在投票中获胜。46。以下是对最近10县的人大代表选举的统计，这一统计表明了存在的问题：

县 由选民提名的候选人数 代表数 获胜的“黑马”的数 获胜的比例

Luquan 1008 190 11 4.2%

镇定 1227 221 15 5%

金井 1111 189 9 3.7%

象山 1768 243 11 4.5%

奉化 1467 175 14 1.4%

金县 956 256 13 5.1%48

王都 62 178 12 7%

远石 83 204 16 7.8%

万林 103 237 15 6.3%

长建 31 172 5 3%

各级的选举委员会经常通过有中国特色的格里·曼德丁以确保一定比例党和政府的重要干部被推选为代表。1995年在湖南省冷江市举行的一次乡镇人大代表选举中，选举委员会将有49位选民的乡镇政府变成一个选区并分配了3个代表名额。在写给抱怨这种安排的那个乡镇的选民的信中，监督所有村级以上直选的全国人大联络处宣布这种作法违反了《选举法》第25条的规定。该条款规定了选举中的平等原则。49在最近河北省鲁泉县的人代会选举中，所有隶属于县政府的工作单位的选民有19,281人，他们被划分为17个选区，分配了23个代表名额，平均1,134个选民选1位代表。而其它11个选区在城市里有395,000选民。这些选区仅仅被分配了10个代表名额，平均3,591个选民选1位代表。政府的代表与选民比是整个城市代表的3.2倍。在全国人大研究课题组所调查的10个县中，都存在着这种情况。50

与县人大和乡镇人大直选有关的另一个问题选民的冷淡。虽然村民委员会的选举结果对选民的福利有直接影响，但乡镇人大和县人大代表代表的选举距离乡村选民简直太遥远了以至于不能引起他们的关注。卡特中心的观察员们报告说当举行乡镇人大代表选举时，乡村选民明显缺乏积极性，而举行村委会选举时村民们似乎又从沉睡中醒来。51这一状况是几个因素造成的。公民教育的缺乏妨碍了选民的参与。在广大的中国乡村社会中的大部分地区，识字率仍然较低。多数农民从事着极为辛苦的田野劳动。他们过于劳累以致于对那些对他们生活的提高不太重要的事物缺乏兴趣。相当数量的农民成为城市里的流动人口，寻找机会大赚一笔并离开乡村。在城市里，选民们关注的是他们工作单位的领导，而区人大代表选举似乎与他们的生活似乎毫无关系的。多年严格的意识形态控制已经教会务实的中国农民和城市居民不要去关注任何政治了。

由于这些原因，合格的选民通常不是十分了解选举，也不太明白他们的选票会带来一些变化。1998年11月，北京准备进行新一轮的区人大代表选举。笔者碰巧也在北京市，便向他遇到的每个人提出了一些与选举有关的问题，包括政府官员、出租车司机、军人和普通工人。没有人能够告诉他选举将何时举行、候选人是谁、将有什幺议题以及他或她是否被登记为选民。一位军人评论说，没有人关心选举，他们要幺拒绝投票（在这种情况下，选举委员会的工作人员可能会代选民投票），要幺选择他或她熟悉的或来自于同一故乡的某个人。521998年对湖南某村的一次调查发现，半数的村民不知道乡镇里有乡镇人代会。1990年在湖北某村乡镇人大代表选举结束时进行的一次“现场问卷”调查表明，四分之一的选民对乡镇人大毫无所知。53甘肃省人大的一位负责选举的官员写道，在1996年乡镇人大代表选举的调查中他发现许多村庄、企事业单位和学校（都是投票区）总是两三个选举干部填写所有的选票。选民一般不关心谁是候选人以及谁将被选上。54

许多选民是在地方干部的强迫之下参与直选，他们或将此看成是一种拿报酬的休息，或者是一个捣乱的机会，也是同干部们开点小玩笑。选民普遍的冷漠和委托投票的泛滥清楚地表明部分选民缺乏热情。55全国人大研究课题组最近对3,108位选民的一次调查中，有1896人声称他们参加选举投票是为了得到选举津贴，323位选民说他们抱着政治参与的目的参加投票，898位选民表示他们投票既是为了经济利益也是为了政治利益。56在1978年的选举中，天津市南开区的选民提名的候选人是应选人大代表的23.5倍多。在上海的浦东区，应选代表的人数是291人，但被提名的候选人超过了10,000人。57在最近的一轮县人大代表选举中，选民在他们的选票上写上中国政治家的名字，如赵紫阳和邓小平，中国的名人如刘晓庆和孔繁森，中国的历史人物如宋江。58

当中国的高层领导人正推进直选和广泛的政治参与时，地方干部要幺不理睬他们的号召，要幺粗暴地违反县级、区级和乡镇人大代表选举的选举法。1995年下半年到1999年初，中国媒体报道了与乡镇人大选举有关的9件案例。这些案例包括撕毁选民登记表，强占投票箱，贿选，统计作假，攻击选举干部和通过闹事中断选举程序。5 91997年到1998年的县人大代表选举和1998年到1999年的乡镇人大代表中也有在量的案例报道。具有讽刺意味的是，不断增多的作假可能意味着县级和乡镇人代会开始在治理监督和立法动议方面扮演更重要的角色。结果是，选民开始更加关注直选，从而为选民和候选人的互动提供了场所。60它也反映了一场经济改革引发的新变革。乡镇企业的经营和管理者变得更加积极，他们想通过人大代表的成员资格积累政治资本。当他们感到他们对合法要求或权力受到限制性的提名和公众协商阻碍时，他们开始求助于最有成效的获取选票的手段：贿赂。自从大多数案例因选民向各级部门的投诉而在媒体上被公开暴光，选民的政治意识似乎在迅速增强。

1998年11月《南方农村报》（Southern Farmers’ Daily）对发生在重庆乡镇选举中的一宗购买选票的典型事件进行了报道。林洪泉，一个热衷于成为乡镇人大代表的农民，要求村民投票给他，因为他将解决他们的饮水问题。在选举那天，他首先从他的亲戚那里收集到13张选票并在选票上写下了他的名字。然后他掏出200元人民币放到桌上，宣称如果谁投票给他就给谁1元钱（约$0.08）。一位女选民立即卖了两张选票并大喊她可以用它买半磅猪肉。61浙江省的一位地方人大的领导毫不羞愧地告诉准备调查贿选的新闻记者，购买选票是相当普遍的，报道也没有什幺意义。62为了成为区人大代表，一位叫付强的候选人，他是广东省雷州市自来水供给委员会主任，决定用现金作诱铒。根据付强的指示，委员会钻井队会计便紧挨着投票间的旁边放置了一个现金分发箱，使每个投票者清楚如果他或她投付强的票将得到10元人民币。然而，在第一轮选举中，付强并没能获得足够的选票。第二天，正在最后的选举进行之前，自来水供应委员会的选民发现他们都不得不去付主任的办公室领取他们的选票。付强告诉选举官员，他需要核实一下选民是否来自该选区，以及委托投票者的身份。同一天，一位选举官员报告付强企图操纵委员会党委选举，结果在投票站被痛打一顿。尽管付强付出努力，他还是在最后的选举中落败。63

1999年1月《广州日报》报道了发生在甘肃省的两件不规范的选举事件。来自一个基层选区的选民向广合县人大报告，在1997年县人大代表选举中，该选区仅有158位选民得到了选票，还有1,268合格的选民（占选民总数的88.9%）没有得到选票。但在向县人大报告的选举结果中却称有1,839位选民投了票。事实上仅有384人选票和委托票，1,024位选民没有去投票。选举官员修改了真实的报告并销毁所有的原始选票。依据这份报告，在同一选举过程中百银市的一个村没有宣布最后正式候选人的姓名也没有召集选举。那里根本没有投票箱。几个选举官员填写了绝大部分选票。670位村民决定向上级部门反映这件事，使这次选举作废。最终他们为此花去了一年多的时间和大约20,000元人民币。641999年1月初，江西省的两位选举官员因在1998年12月25日的县人大选举期间私自填写选票并伪造投票表格和选举结果而被拘留。65类似的事件也发生在河南省泌阳县的一个村子里。在最近的乡镇人大选举中，村党委书记让少数值得信任的村民把指定候选人的姓名填到1,100张选票上。得知此事后，300个村民到县党委和县人大上访，要求上级派人调查此事并宣布这次选举无效。66在1997年底江西省萍乡市的区人大代表选举期间，市印染厂的480位选民既没有得到他们的选民登记证，也没有得到他们的选票。当这些工人查询此事时，他们被告知选举已经结束。工人们想知道为什幺不允许他们投票。厂长对他们说，“所有的选举都是无意义的形式主义。选票被分到我们手里。我们组织一些人代表你们投了票。”67

一位叫余季翔的村党支部书记，是广东省一个区的人大代表候选人，为了设法使自己获胜，他指示村小学校长动员学生。校长告诉学校的350个学生回家告诉他们的父母投余的票。许多学生设法说服他们的父母那样做，有一些学生甚至在选举日当天从他们的父母那儿拿走选票填上余的名字。然而，余还是成为三位候选人中的落选者。68安徽省蒙城县一位叫焦金兰的村妇联主任想成为区人大代表。1998年12月26日她去了该村五个村民小组的组长那里，告诉他们如果选为代表，她将请他们所有人到县里看戏并在乡镇上的餐馆宴请他们。她也想方设法地参加分发选票的工作。为了确保她的当选，她把40张选票交给其中一个村民小组的组长。她当选了，但是有选民举报了她，选举结果被取消。当村里新的选举即将开始时，焦金兰和她的丈夫设法阻止选举官员进村。他们谩骂这些官员，并打伤了其中的一个。焦金兰也损毁了投票箱。事件发生不久，焦和她的丈夫因妨碍公共选举而被拘留。69

郭季赦是陕西省浮萍县一个村的村委会主任。当他得知他不是区人代会代表候选人之后，郭季赦设法在选票上写上他的名字，因为该村印刷厂被指定印刷选票。乡镇上的干部发现了他的举动并使所有选票作废。郭季赦决定采用一种不同的方式。他要他的代表和村治保主任通知所有村民小组的组长，必须将他的名字写在选票增加的候选人一栏中。随后，村民小组组长决定干脆不把这些选票发给选民。他们召集一小群村民为选民填写了选票。郭季赦作为补加的候选人而当选。村民感到这明显违反了法律，他们向县人大和县法院举报了郭季赦和他的同谋。1998年5月，郭的县人大代表资格被取消。7月县检举人起诉他和他的同谋。郭被判入狱服刑18个月。70

虽然陕西省的破坏《选举法》的人被调查起诉和审判，而山东省长山县的同样的违法者，在向有关部门举报8个月之后还没有受到惩罚。1998年2月，一位叫杨敏红的女总经理，在一次参选的选民不足200人时却以429票当选为县人大代表。作为一名候选人，法律禁止杨敏红组织和监督选举。但她不仅主持了选举，而且设法使她丈夫的伯父选为投票和流动投票箱的主要监票人。当153位选民在投票站投票后，杨敏红把未密封的投票箱带到她的办公室，拿出所有上面没有她的名字的选票。在其它选举官员的帮助下，拿出另外的选票填上她的名字。然后，选举官员再把投票箱送到中心选举会场。不可思议的是，杨敏红“获得”429票并当选为县人大代表。后来，她还被县人大选为常务委员会成员。当这次作假的参与者之一宋健向调查者承认此事时，他不仅被免去公司副总经理的职位，而且被要求15天内离开公司。向选举官员举报这次作假选或在协助调查此事的其它雇员均受到了杨敏红这种或那种方式的报复。当新闻记者对杨敏红查询此事时，她否认了所有的指控，把揭发过她的人称作动乱分子和地痞流氓。71

另一宗选举作弊的事件也引起了全国的关注。1997年12月25日，安徽省肃州市人大代表选举时，20多个未满18岁的小孩投了市文化局局长王道良的票。王当选为区人大代表，但许多人控告他使用了欺骗手段，他把选票塞进流动票箱、违法使用委托投票，并指使文化局管辖之下的男女小演员投他的票。市人大常委听到申诉后立即展开了调查。可是，肃州党委领导仍然保持着沉默。调查进展迟缓。一位省领导关于尽快查清此事的要求被搁置起来，因为市官员声称他们没有经费。到1997年底，36位选民要求市人代会常委会撤销王的代表资格。1998年6月18日，要求罢免王道良的选民的人数增加到130人。正在此时，三省的四家报纸报道了这一事件。王道良以诬蔑和诽谤指控这些报纸，并赢得了第一轮的胜利。法院要求三家报纸分别赔偿王道良10,000元、4,000元和2,000元。法院作出的决定在新闻界和司法界引发了激烈的争论和强烈的反响。三家报纸当即向省高级法院上诉。72

中国的直选还存在其它一些问题。一个由全国人大的官员和中国社会科学院的学者组成的联合小组对1998年中国县人大代表直选进行研究，指出选举还存在一系列法律上的、政策上的及其它方面的缺陷。他们指出，人们对每隔5年一次的县人大代表和区人大代表选举及每隔3年一次而乡镇人大代表选举选民轮流进行日益感到厌倦。在这些学者们看来，最好将乡镇人大代表换届选举的时间延长至5年。73当选的地方人代会的代表的分类也存在混乱。随着中国社会变得更具复杂性和流动性，很难界定谁是工人、农民、知识份子、干部或少数民族人口。据这项研究，缺乏透明度也为各级党和政府将自己的人选以不同的身份推为候选人提供了机会。74此外，选举法中规定的选民登记的程序和选民身份的确认在实践中也难以实行。75这也由于近二十年里中国人口的高流动率而变得困难。中国被认为是有1.6亿过剩的农民和2千5百万失业的或过剩的城市工人。在任何既定时期都有6千万到8千万农民或城市工人处于流动之中。他们因为不符合居住条件的要求而不能投票。例如，广东省佛山北沙村的外来人口有1,700人。他们没有一个人可以登记参加近期的县人大代表选举。广东省深圳市号称“超级村庄”的万丰村，外来人口有40,000人，他们在当地的人代会代表选举中就没有投票的资格。

这项研究也对县和乡镇选举委员会行使组织、协调和监督选举的权力的原则也提出了质疑。党组织可以随时干预选举委员会的工作。实际上，大多数选举委员会主任由党委书记担任。党的干预明显损害了选举委员会的公正性。让县和乡镇人大去管理选举委员会也明显是一种利益之争。为了进行真正自由和公平的直接选举必须从中央到省、县和乡各级建立独立的全国选举委员会。77民政部的官员也多次向卡特中心的人员谈到民政部和各级人大并不能主持直接选举，因为按照法律规定，他们不能向地方政府下达行政命令，而且，人民代表大会也没有执法权，他们仅仅能提出建议和意见，而完全不能作出行政决定。78

显而易见，中国的地方直选存在着诸多的问题。这些问题可分如下类型：1)选举法有缺陷，难以保证公开、自由而透明的提名及纠正的程序。这就为党和政府操纵选举留下了余地。法律必须保证强制性的无记名投票，减少使用流动票箱和委托投票。现行的关于选民登记和居住条件的规定不适应中国正在进行的社会和经济变革。从长远来看，需要建立独立的全国选举委员会，这也意味着现行的法律需要修改。2)选民的冷漠和不关心。没有法律能够改变选民对政治参与和投票重要性的认识。观念的变化只能来自于事实，这就是赋予人大代表真正的权力和权威，并对实际的治理有所改进。3)地方一级的选举规则中普遍存在着限制，它是中国的选民实施民主过程中最大的障碍。

然而，如果我们深入研究这些问题并考察与此相关的其它方面的进展，我们发现存在着进一步巩固已有的成果、增强民主观念和发展民主程序的巨大机会。人们普遍认为，有选举程序的《村民委员会组织法》的实施已经使选举法的不足更加突现出来，并为对它进行修改提供了契机。全国人大法律委员会副主任张春生在一次与卡特中心乡镇选举观察员们的会见中告诉他们，在过去二十年里，选举法是修改最多的法律，未来还将进行修改以适应社会新的变化。事实上，一些省的官员早已对选举法的不同方面的问题进行研究，有七个省的人大正在起草关于地方人大代表直选的省级法规。8，重庆（卡特中心曾在此观察了两个乡镇人大代表选举）市的人大官员称，他们了解卡特中心所指出的所有问题，正与市人大代表和全国人大一道研究采用新的选举办法。81民政部从事村委会选举工作的官员也告诉我们，省的主动性在推动选举程序的规范化方面极为重要。事实上，全国不同的省分和县已尝试过增加到选举法最后文本的所有的选举办法。82在作出涉及赋予选民更多权力的决定之前，中国的中央领导需要确信任何新的改变都不会引起动荡，或使中国共产党丧失权力。正如一位中国官员私下告诉我们的，目前中国的民主化极为重要的任务就是使中南海内的最高层领导人确信：民主不会是西方式的“弗兰肯斯泰”（弗兰肯斯泰是1818年出版的玛丽·雪莱小说的书名和书中的一个人造怪物，指因脱离了创造者的控制并最终毁灭创造者的媒介或作品，译者注），最终造成中国社会的无政府主义。如果说服被接受，中国民主的春天将会到来。83

毫无疑问，迄今中国选民的冷漠依然强烈。但有明确的证据表明，中国选民已经从政治的沉睡中缓慢苏醒过来并开始行使他们法律所规定的权力。我们已经看到，选民对最近几轮县、区和乡镇人大选举中的欺骗和违法行为表示空前的不满。去年底，在选民的要求下，有些北京区人大代表候选人在有线电视上向公众作自我介绍，在社会上引起极大的震动。1998年以来，许多省份的选民抗议乡镇阻碍村委会的选举，造成农民和地方政府之间的大规模的对抗。84

今年年初，北京民族饭店的一群16位下岗工人控告饭店剥夺了他们的选举权，因为他们没有被发放选民登记证，也没有被告知选举时间。当被问及他们为什幺要求赔偿二百万元人民币时，工人们声称只有罪犯和精神病人不能投票。饭店解雇了他们，但那并不意味着他们在政治上可以受到歧视。到现在为止，区法院和市法院认定此事应当由行政机构而不是司法系统来处理。工人的律师的上诉可能是不管用的，除非得到最高领导人的干预。工人的确也要求全国人大介入此事。这群工人的领导者王春立说，如果有人违反了刑法，他将进监狱。如果有人的行为违反了民法，他不得不赔偿。报纸每天高喊宪法是国家的根本大法。“当宪法赋予我们的权利被侵犯时法院怎幺可以坐视不管呢？85中国选民的新的政治行为无疑将加快改革，迫使最高层领导人关注这一问题并采取必要的措施以平息选民的愤怒。对引起不稳定的担心——这一直是推迟选举改革的一个借口，也将被证明是有助于加快和深化政治改革的因素之一。

乡镇县一级的地方干部已成为1987年《村民委员会临时法》实施前后村委会选举的最大障碍。86他们似乎也一直反对实际真正意义上的人民代表直接选举。但是对这种反对的存在并不仅仅是负面的。实际上，这种反对正好说明了直选是如何必要和重要，因为这些干部的权力或滥用权力的行为将受到真正代表人民意志的代表们的抗衡和制约。另一方面，这种反对的力量还远远没有联合起来。县乡干部中的部分人员已经看到村委会选举中出现的广泛的支持度和责任感的好处，开始接受直接选举乡镇长和县长的观念。卡特中心观察在1998年3月吉林省的村委会选举观察期间，相当一部分县的领导告诉代表团成员，他们希望看到用村委会选举的同样的方式选举县长，因为这将给他们带来合法性和心灵的安宁。当被问到他们认为何时将实行这种选举，他们回答将要用5到10年的时间。1998年初，作为中国市场改革摇篮的广东省深圳市，向市人大常委会提交了一份报告，请求批准进行乡镇长直选的试验。最近在北京由福特基金资助的一次村民自治研讨会上，海选（一种独特个人提名方式，经民政部提倡已在全国广泛推行）的诞生地吉林省梨树县的党委副书记费允城告诉与会者，直选乡镇长是不可避免的。这种必然性似乎通过去年底和今年初在四川、山西和广东三次乡镇长直选的试验得到印证。为了更好地理解在不可预测的政治风浪中的这种大胆举动，我们需要更仔细地考察这三次选举，看看我们是否能够就中国的直选得出一些初步的结论。

步云、大鹏和临猗的乡镇长选举

步云是一个有16,000居民的小乡镇，它受四川省遂宁市市中区的管辖。遂宁市市中区有1，370，000人口和37个乡镇。区党的领导人具有改革思想并决定探索乡镇领导选举的新方式。1998年下半年，区党领导决定举行一次乡镇长直选。我们不能确定是区党委外部人士还是内部人士提出这一想法。一份报告显示步云乡的领导提出了动议并得到了区政府的批准。89据《南方周末》介绍，区党委作出这样超前的决定是相当不容易的，因为这样会危及他们的政治生涯。面对无法预料的后果，领导们为直选的决定准备了精心的辩护。首先，他们声称这是符合宪法的要求的，因为宪法明确规定所有政治权力属于人民。其次，在党的十五大上，江泽民号召党进一步完善基层政府和自治组织的选举方法。最后，没有突破就没有发生改革。一位区干部就敢于冒这样的政治风险的动机时谈到，“为了扩大基层民主，乡镇长迟早都要进行直选。如果直选成功，我们将创造一种其它地方可以学习的典型。如果直选失败，也能为其它地方提供教训。90

在步云举行直选的最终决议于1998年11月2日作出。步云有10个村、16,000人口和11,349登记选民。9111月27日，《关于步云乡乡长直选的通知》以“市中区政府（1998）第100号令”的形式在步云闭路电视上广播。6,000封信被寄送到在中国其它地方工作的步云居民，要求他们回乡参加选举。92直到选举的前两天，党委在决定进行直选中一直没有征求上级的批准。93

因为是首次在如此范围内进行选举实验，区干部与步云乡镇政府一道制定了选举规则。成立了一个选区联合指导委员会以处理提名程序，指导竞选，主持选举和调解任何可能的争端。随后，指导委员会决定不使用“海选”的方式进行最初提名。取而代之的是，委员会自己掌握着在初选之后在由一些选民代表参加的会议上决定最终候选人的权力。政党和其它群众组织也可以提出候选人。它们的候选人将自动进入选举的最后阶段。个人可以自荐或提名其它人，但成为一个正式候选人需要30位选民签名附署。有限制的初选被用于减少候选人的数量。

初步候选人有15位，他们来自不同社会和政治背景。12月15日举行了有限制的初选以确定了两位最终候选人。公众的兴趣如此之高以至于警察不得不布置一道警戒线以维持秩序。15位候选人均被允许发表20分钟的演说，用10分钟回答乡干部、村领导、村民小组长和每一个村的三名村代表共计162人提出的问题。然后这些精英群体投票决定最终的两位候选人。即使对于选举者自身来说，投票结果也相当令人震惊。乡的五位候选人全部落选。一位叫周信义的中学化学教师得到75张选票，而村委会副主任蔡运辉得到58张选票。担任步云党委书记的谭晓秋作为乡镇党委提名人，自动进入最后的角逐。

当最终候选人确定后，竞选活动便开始了。公开辩论最初明显地反映人们对影响步云生活的每一项事务强烈的不满，包括高额的屠宰税，缺乏公路，征收过多的费用，环境污染、越来越多的教育税，强制性计划生育手续以及干部腐败等等。候选人不得不忍耐选民利用这次机会表达他们的不满。在竞选的后半段，选民的注意力转向了三个候选人中谁最能带领步云脱贫。谭晓秋因其诚挚、人际关系以及为步云和他的人民服务的愿望逐渐成为选民中意的人选脱颖而出。

12月31日是选举日。毛毛细雨中6,236位选民在步云乡11个投票站进行了投票。5,113位选民要幺没有从其它地方赶来投票,要幺弃权。下午5点钟左右，步云的公共广播公布了选举结果：谭晓秋得票3,130张（50.19%）,蔡运辉得票1,995张，周信义得到1,013张。1999年1月4日，步云乡第14届人大通过了一项决议，承认选举程序和乡长选举有效性和合法性。谭晓秋进行了宣誓，成为通过中国的第一位选民直选的第一位乡镇长。94

官方对步云的选举的反应是模糊和变化的，我们不能确定中国的最高领导人对此的真实态度。最初的持保留态度的反应来自1999年1月15日的《法制日报》。在题为《民主不能逾越法律》的社论中，作者查清久指责步云选举违反了中国的宪法，并声称把选举看为中国人民建设有中国特色的社会主义民主的标志是不对的。然而，查清久在此又慎重地说：“我们不能对步云选举过于苛刻……因为选举清楚地表明了人民的民主意识，我们应当采取各种方式保护这种意识。”他也不加掩饰地认为，步云选举表明了“民主不是西方的专利。”

查清久的观点也非常有趣。他写到，民主不能逾越法律，因为中国正推进依法治国的伟大事业。第二，中国民主目前的问题是没有直选，并同时人们从未严肃地对待县乡直选。因此，民主化的最好方式不是选择新的路径，而是1﹚依法举行各级人民代表大会选举；2﹚严格防止任何使选举流于形式的企图；3﹚禁止任何侵害和和剥夺选民民主权利的行为。最后，查清久写到，宪法和法律不是永恒不变的，但在宪法和法律修改以前人民应该遵守。95

令人感兴趣的是，1999年1月23日的《法制日报》似乎改变了它自己的观点。在该文第2版对当前事件的短评中有如下段落：

重大的变化往往悄然地发生于乡村。历史不会忘记20年前开始家庭责任制的小岗村。基于同样的理由，历史也将记住为促进乡镇长直选而付出努力的步云乡。小岗村是中国经济改革的前奏，步云将会成为中国政治改革的里程碑吗？96

与西方新闻记者交谈的大多数干部似乎拥护步云的选举。一位对北京政治改革进行过长期观察的《华盛顿邮报》记者谈到：“选举超出了规则吗？也许。但如果没有突破，就没有改革。中国的每个人都认识到了这一点。”据一位参与了中国乡村民主化试验的高级官员：“这是十年民主发展的至高点。”一位党的高级干部说，他认为步云的选举将不会被推翻，其参与者也不会被逮捕：“这是体制内的改革；反对派处于体制之外。这是不同的。”97

当被问及对步云选举的合法性的看法时，陈思西，一位指导中国所有村级以上各级选举的全国人民代表大会（NPC）的官员，说：“尽管有些地方与当前的法律并不完全一致，但却似乎是与法律的精神一致的。”步云选举为立法者们努力“满足人民群众的民主要求”“提出一个新的值得讨论的问题”。982月26日，中国中央电视台（CCTV）播放了一则较长的新闻报道称赞步云选举。播音员评论步云选举“是深化农村改革过程中迈出的又一步。”而且“没有必要分析谁最先提出这一想法。”一位从事推进乡村民主的高级干部告诉《华盛顿邮报》记者，中国中央电视台对步云选举的报道表明了中国领导人对此的支持。99

这种估计可能过于乐观。据新加坡的《联合早报》的一份报道，中央政府对步云选举持“批评但不推翻”的态度。虽然谭晓秋作为第一个由选举产生的乡镇长仍在步云乡工作，但是中央电视台原定的再次播出的关于步云选举的节目被突然取消。关于步云选举，经全国人大的同意，四川省人大作出了四点决议。四点决议如下：1﹚宣布步云选举是违反宪法的；2﹚选举违反了党的组织程序，因为没有得到相应省的领导人的同意；3﹚因为新当选的乡长是区组织部门支持的候选人，选举结果得到认可；4﹚以后将严格禁止任何这种性质的秘密试验。100换言之，在最近的未来直选仍然是一项禁区，我们可能看不到此类的任何尝试。

步云的做法迄今并没有重复，中国的民主战略家们有些担心这一步在最高领导人看来是不是迈得太大了以至于在目前仍是不可原谅。然而，受到非常隐秘而又广为人知的步云选举的鼓励，山西省和广东省的地方干部在得到官方支持和监督下也进行了两次乡镇长选举的试验。在省政府的支持和选举研究的中国学者的支持下，山西省临猗县决定在乡镇干部选举中引入普选机制。作为全国推行村民自治的模范县，临猗县领导完全明白允许农民行使民主权利的益处。101

不仅如此，临猗的邻县河曲县使用了独一无二的两票制从而闻名全国。两票制对多年实行的村委会选举是一种突破性的发展。尝到直选村委会成员甜头的村民们开始质疑为什幺村党支部成员不能同样的方式由人们来监督和选择呢？基于村民的压力和在一村的成功实验，1992年，适逢村党支部换届，河曲县便决定，党支部成员必须首先接受村里所有选民的民意测验。如果任何党员的支持率低于50%，他或她的党支部候选资格将被自动取消。102

临猗县领导决定在乡镇一级也实行两票制。实施计划是，在各乡镇人大和党委召开以前，三位乡镇主要领导干部，乡镇长、党委书记和乡镇人大常委会主任，他们应当接受乡镇所有合法选民的信任投票。这一过程应与选举乡镇人大代表同时进行。得到85%或更高支持率的干部将在全县以书面公告表彰，并将自动获得作为他们竞选职位的候选人资格。对于那些支持率在60－70%之间的干部，县政府将对其表现展开调查，但这并不影响他们的候选资格。如果候选人的支持率低于60%的投票，他们将受到警告，并要求与个别向县的主要领导汇报。支持率低于50%的干部将失去他们的候选资格，并被免除现任领导职务。103

1999年4月初，拥有13,271人的卓里乡镇被挑选为试点区。卓里有8个村， 人均收入300元美元。卓里乡镇村民进行过四轮村委会选举，相信选民已经非常熟悉政治参与。卓里试点区党委书记孙将国、镇长杨亚路和乡镇人大主席王振国，都自信他们经受得住公众的评判。尽管他们很自信，但三人于4月12日至15日都去作选举宣传，公开讨论他们任期内的政绩和不足，以及如果再次当选他们将怎幺做的问题。4月16日，1,000多名镇政府、村党支部、村委会和村民的代表参加了会议，并听取他们的工作报告。县电视塔直播了此次会议，估计有8,000村民收看了现场直播。104

4月18日是选举日。卓里乡镇选举委员会设立了17个有秘密投票间的投票站。除了为乡镇人大代表投票外，选民还另行投票以“满意”，“比较满意”和“不满意”三档来评估三位乡镇领导。参选率是空前的。在卓里乡镇9,445位合法选民中，有9,240位投了票。三位领导者都成功地通过了评估。党委孙书记得到了92.02%的支持率，杨乡镇长得到88.84%的支持率，而乡镇人大主席得到88.17%的支持率。105

有些观察者认为这种带有普选特点的投票制度是一种失败，因为这三位干部继续任职是因为他们是所竞选职位的唯一候选人。尽管为三位候选人进行广泛的宣传活动，许多选民仍然不知道他们是谁，他们做过什幺。106但是，许多选举的观察者则认为就其实施的广度来说，这是一种突破。它将从根本上改变中国共产党的人事制度，使晋升程序更加透明和公开。107

临猗的选举试验几天后，广东省深圳市大鹏乡镇实行了他们自己的两票制。1999年4月30日清晨，48岁的政府干部李卫文，被45名大鹏乡镇人大代表一致推选为该镇镇长，从而成为第一个通过由所谓的“民选”产生的乡镇长。4月30日的选举事实上不过是对大鹏所有合格选民参与大选结果的确认。108

在一定意义上说，大鹏的实验是对步云选举有保留的再现。大鹏有6,900人和大约5，300位合格选民。1999年1月，大鹏选举委员会宣布，所有合格选民应在乡镇上的17个投票站秘密投票提名乡镇长候选人。整个投票过程从1月21日到27日持续了7天。总共有5,048位选民参加了提名，参选率为97%。76位候选人被提名，李卫文得到3,323张选票。另有5位候选人得票超过100张。根据提名规则，得票超过100张的候选人将在选举委员会的资格审查后进入决定最终候选人的初选。选举委员会不知什幺原因去掉了一位候选人。初选是在当地的一家电影院举行，1,068位由当地干部和群众代表组成选民。在听取了五位候选人的竞选演说后，选民投票选出最后的候选人。李卫文这一轮得到813张选票。选举委员会随后将李作为最终的也是唯一的镇长候选人提交乡镇人大。109

从与中国官员的交谈和几则新闻报道中我们得知，此次受到了包括全国人民代表大会在内不同级别的官员的密切关注。超过十九家国内外传媒派记者开始对此进行了全面的快速的报道。110但当《羊城晚报》在4月28日的头版头条上宣称党委正退出提名程序，两票制将产生首位民选行政首长时，这些被取消了。《羊城晚报》受到党的宣传部门的严厉批评，不得不在第二天的头版上作出一项“重要更正”。新闻编辑写道：在前一天的报道中犯了一个错误，特此澄清提名程序。这份声明说，候选人首先是提名，但最终决定由乡镇党委作出，并呈交区党委同意。111《羊城晚报》这次被迫改变调子清楚地表明，市级，可能还有更高级别的党的领导，对开放行政职位候选人提名的紧密控制深感不安。步云和大鹏的选举都对长期以来党在人事任免上拥有决定权的传统提出了挑战。

自《羊城日报》事件之后，没有一家国内媒体再次报道过此次选举情况。甚至连通常活跃的香港媒体对此也保持沉默。不管怎样，大鹏没有主动作出这样大胆的尝试。它是深圳市的一个试点。作为全国第一个请求全国人大批准进行乡镇长直选的实验的市政府，深圳的官员们一定为步云富有戏剧性的事件感到不安。他们强烈地希望成为地方直接选举的先行者，但又不想再次被称为违反宪法。他们决定遵守法律，将广泛提名的和半直接提名的候选人都提交到乡镇人大作进行最后的选举。他们挑选大鹏也是因为大鹏人口少，领导班子比较团结，过激的农民很少。据深圳市人大联络处主任杨成勇介绍，在大鹏事态是不会失控的。112大鹏党委书记纪志龙认为，如果农民直接选举村委会主任是合法的而且是有好处的，那幺，他们提名和选举乡镇长也是理所当然的。113

结论

对中国直接选举的理论与实践的简要回顾,的确证实了Womack的观点：1980年选举改革是有意义而且重要的一步。它的确是一件其后果当时的决策者未曾预见和未曾想象到的法案。内森关于中国的直接选举是完全没有影响和没有观点交锋的参与的批评如果不是完全错误也是逐渐过时了。中国直接选举的参与率一直很高，而我们已经看到，在真正的选择方面出现了一些有意义的进步，这种选择并不一定是在候选人代表的观点上，而是在候选人的人格和政绩方面。McCormick关于最高领导人巨大的动员和激发能力的结论依然是正确，然而，考虑到近来步云、临猗和大鹏的选举试验，他的确需要对他关于地方干部仅仅直接选举的障碍和中国民主化进程的袢脚石的看法作一点修改。史天健关于中国村委会选举的充分的研究已经证实，即使仅仅是一些漂亮的言词，高层和有影响力的国家领导人持久的和及时的支持也一直是不可或缺的，特别是在中国这样的政治体制中。这些学者的缺憾并不意味着中国正在发生根本性的民主转型。如果我们用萨谬尔·亨庭顿和拉里·戴蒙德的民主转型的观点来看，中国刚刚进入“转型期”，离一种“选举民主国家”还有数年，而距离“自由民主国家”可能还有几十年。114约瑟夫·熊彼特所确定的完全民主所必备的的一些要素在中国并不存在。115中国没有满足民主的首要标准，即自由而公正的选举。无论是表面上还是实质上，中国的大多数的直接选举均处于控制之中。直选的程序如果不是完全的欺骗就是不规范的。提名程序仍然在党的严格的监控之中。并不鼓励竞争。选民普遍的冷漠。地方政府对民主化的抵制依然是强烈而顽固的。而且，指导直选的选举法问题重重，并不能确保选举的公平和自由，更别说有意义的选举。更糟糕的是，法律是软弱无力的，对违反它的人没有威慑力。

但是，断言中国的地方直选不过是对党的合法性的认可的一种把戏，或是将独裁主义统治永久化的愚弄，以及减少国际上对中国可怕的人权记录的批评的伪装，是不公正的。我到认为中国正出现一种渐进发展的民主。尽管距离西方式的民主标准则还很远，但是，中国已经具备产生一种独特的民主形式的肥沃的土壤。这种中国特色的民主得到了中国三代最高领导人的公开的认可，它也受到一部虽有缺陷但却有效的法律的保障。如果这种法律得到严格的遵循和强制执行,将促成地方更激烈的权力竞争和更公开的权力更替。越来越多的迹象表明，中国共产党党内的一些人事已经意识到全面的政治控制是无益的，可能导致党的全面瓦解。鉴于村委会选举被广泛接受及其益处，他们愿意尝试将村级直选机制中的一些成功之处引入到乡镇选举中。更重要的是，中国的选民正经历着每隔三年一次的乡镇选举和每隔五年一次的县级选举。毕竟民主是一种程序，中国数百万的合法选民经过这一过程的锻炼，他们对政治权力和民主参与的意识正逐渐敏锐起来。观念的更新必将对中国共产党的合法性以及其拒绝权力竞争和权力分享产生直接和间接的挑战。随着经济持续增长，生活条件的改善，越来越多的中国人民要求对他们刚刚获得的经济自由和私人财产提供政治保护。意识形态的转变加之民主程序的不断实践，将形成一种难以抗拒的强大的社会和政治力量。除非突然的和急剧的经济衰退，或者与台湾的战争，我们将看到这种不成熟的民主缓缓向上推进，并由此开创中国政治改革的新时代。

刘亚伟 著　袁方成、柳红霞译，项继权校

（作者：佐治亚 Perimeter 大学 和卡特中心

译者：袁方成：华中师范大学中国农村问题研究中心

柳红霞：武汉大学政治与行政学院）

1 《民主与法制》，1999年6月第11期。

2 参看高放《跨世纪的最佳战略选择：关于加快政治体制改革问题问答录》（The Best Strategic Choice for the Next Century: Questions and Answers on Increasing the Step of Political Structural Reform in China）；《长春党校学报》（Academic Journal of the Changchun Patry School），1999年9月，第60-64页；《关于加快政治体制改革的若干问题》（Several Issues on Quickening the Step of Reforming of Political System），《人大研究》（Journal of People’s Congress），1999年5月，参看http://www.rdyj.com.cn/rdqk-5-9.html，1999年9月13日。

3 对中国县乡一级直选的研究非常少见而且非常适时。赵宝煦主编的《民主政治与地方人大》［Democratic Politics and Local People’s Congress］（xian，陕西人民出版社，1990年版）；前中国民政部中央领导白易华编著的《中国基层政权的改革与探索》［Reform and Exploration of China’s Basic-level Governance］（北京：中国社会出版社，1995年版）；马庚福和左同乡合著的《中国选举制度的理论与实践》［The Theory and Practice of China’s Electoral System］（兰州：甘肃人民出版社，1997年版）；1998年全国人大合作交流处出版的有关县乡选举程序的论文集。

4 关于地方人大的运作和人大代表的责任的细节，参看曹志编著的《中国的选举制度与程序操作》［China’s Electoral System and Implementation Procedures］（北京：中国民主法制出版社，1997年版）

5 《中国的选举改革，中国的法律与政府》，1982－1983年秋天至冬天，第15卷，第3－4期。

6 Brantly Womack：《1980年中国的县级选举：民主现代化的实践》，《亚洲观察》，1982年3月，第3期，第22卷，第261－277页。

7 安德鲁 J 内森：《中国的民主》，（纽约：Alfred A. Knopf，1995年版），第193－222页和第223－228页。

8 Juan Linz，《欧洲的非竞争性选举》，参看Guy Hermet ，Richard Rose和Alain Roquie编著的《没有选择的选举》（纽约：Wily 1978年版），第44页。

9 Barrett L McCormick：《后毛泽东时代的中国政治改革：一个列宁主义国家中的民主与官僚》（伯克利：加利福尼亚大学出版社，1990年版），第130－156页。

10史天健：《中国的村委会选举：民主制度化的策略》，《世界政治》，第51期，1999年4月，第389页。

11 《中华人民共和国宪法》（北京：外语出版社，1982年版），第45页。

12 与中国社会科学院一位学者的访谈，1998年11月。

13 李秀清和王京华：《当代中国基层政权建设》［Basic-level Governance Construction of Contemporary China］（北京社会出版社，1995年版），第81页。

14 毛泽东，《新民主主义论》，摘自《毛泽东著作选读》，第2卷（北京：外文出版社，1975年版），第352页。也可参见马和邹编著的《中国选举制度的理论与实践》，http://www.rdyi.com.cn/rdzdsk.html，第3页。

15 祝兴华：《草根民主》［Grassroots Democracy］，摘自《政治中国：面对选择新制度的时代》［Political China; Facing the Era of Choosing A New System］（北京：今日中国出版社，1998年版），第361页；张厚安：《中国农村基层政权建设》［Construction of Basic-level Governance in china’s Countryside］,(成都：四川人民出版社，1992年版)，第54页。

16 毛泽东：《论联合政府》，摘自《毛泽东著作选读》，第3卷（北京：外文出版社，1975年版），第234－235页和第270页；参看Kevin O’Brien对毛泽东普选观点的讨论《没有自由的改革：中国的人民代表大会和制度变迁的政治》（纽约：剑桥大学出版社，1990年版），第22－25页。

18 参看O’Brien的《没有自由化的改革》，第61－62页。

20祝兴华：《草根民主》，第336页。

21李秀清和王京华：《当代中国基层政权建设》，第40页。

22 张厚安：《中国的选举》，第101－106页。

23张厚安：《中国农村基层政权建设》第89页。

24 参看张厚安和徐勇编著的《中国农村政治稳定与发展》［Political Stability and Development in China’s Countryside］（武汉：武汉出版社，1995年版），第82－108页；也可参看O’Brien的《没有自由化的改革》，第127－137页。

25 彭真：《关于全国选举试点工作的几点建议》［On the Nation Election Pilot Work］，1979年12月27日。摘自《论新时期的社会主义民主和法制建设》［On Socialist Democracy and Legal Construction in the New Era］（北京：中央文献出版社，1989年版），第38页。at the Grassroots through Self-governance）

26 彭真：《通过群众自治实现基层民主》［Implementing Direct Democracy at the Grassroots through Self-governance］，同上，第368－369页。

27 民政部政权司农村处［Section of Rural Affairs, Department of Basic-level Governance , MCA］，《1997年基层民主问题资料汇编》［Collection of Documents and Materials on Grassroots Democracy in 1997］（北京：1998年），第1－3页。

28 邓小平：《邓小平文选》［Selected Works of Deng Xiaoping］（北京：人民出版社），第2卷，第336－337页。

29 同上，第3卷，第242页，220－221页。

30 1999年10月22日《人民日报》。

31关于步云选举的细节，参看本文第4部分。

32张厚安：《中国的选举》，第100－101页。

33 同上，第101－102页；白益华：《改革和探索》，第729－733页。也可参看O’Brien的《没有自由化的改革》，第127－137页。

34 关于选举的详细描述，参看安德鲁·内森：《中国的民主》（纽约：Alfred A. Knopf, 1985年版），第193－222页；默尔 高曼：《政治独立的知识分子的出现》，在罗德里克、麦克Farquhai和默尔 高曼编著的《后毛泽东时代中国改革的自相矛盾》（剑桥，Mass：爱德华大学出版社，1999年版），第283－307页。

35 O’Brien：《没有自由化的改革》，第128页。

36 张厚安：《中国的选举》，第101－106页。

37 同上，第102－104页。

38 同上，第104－105页。

39 关于英文版的《村民委员会组织法》和与选举相关的其他法律，参看http://www.cartercenter.org/china.html。

40 民政部：《村委会选举信息系统项目评估及三省九县选举数据分析》[Assessment of the Election Data-Gathering System for Villager Committee Election and Analysis of Election of Election Data from Nine counties in Three province]，1999年6月，第2页 。

41 参看《中国村民委员会组织法》[The Organic Law of the Villager Committees]，1999年11月9日《人民日报》[ People' Dairy ]。

42民政部：《对选举信息收集系统的评估》，第4页。

43张厚安：《中国的选举》，第75页。

44 参看曹志编著的《中国的选举制度与程序操作》，第202－223页。

45 自由联合的选民有两种提名方式，一种是没有党的领导和推动而单纯由选民提名。另一种是看起来由农民发起，但实际上是由党控制的提名。近几年来党强调必须竭力把党的选择转化为普选。

46参见张厚安：《中国农村基层政权建设》，第89－90页；张厚安：《中国的选举》；卡特中心：《卡特中心关于中国选举的报告：对1999年5－15日乡镇级人民代表大会选举的观察及1998年8月1日－1999年1月15日与民政部的合作活动》，第3－14页。

48 这六个县由选民提名的候选人的数量非常多。这是因为根据全国人大的调查，这些县的选举领导小组采取了要求选民首先提名的策略。党和党的其外围组织将提名那些被选民遗漏的人。浙江奉化县的党委书记告诉选举官员，“我们应当利用指导和党员与选民之间的良好关系把党委的意图变成民意。一旦提名过程结束，公共协商将筛选出候选人的数量。参看张厚安：《中国的选举》，第78－79页。

49 曹志：《中国的选举制度和实施程序》，第193页。

50 张厚安：《中国的选举》，第82－83页。

51 卡特中心：《卡特中心关于中国的选举的报告》，第3－14页。

52 《北京观察》，1998年11月19日－23日。

53张厚安：《中国农村基层政权建设》，第95－97页。

54 王善明：《乡镇人大换届选举过程中的新情况及对策》［New Problem Faced by the Township People’s Congress Elections and How We should Respond to Them］；《人大研究》［Journal on People’s congress］，1999年3月，摘自因特网www.rdyi.com.cn/rdqk-7-13.html.上，访问于1999年9月13日。

55地方人大代表选举研究课题组（Study group of Local People’s Congress Deputy Election）：《基层人大代表选举研究》（Study on the Election of Local People’s Congress），国际研讨会原稿，1998年11月，第11页。

56张厚安：《中国的选举》，第6页。

57张厚安：《中国农村基层政权建设》，第105－106页。

58 张厚安：《中国的选举》，第81－82页。

59 杨昌府：《选举后的思考：对九七伯怀选举案件的剖析》［Post-election Thoughts : An Analysis of Nine Case of Sabotaging Elections］，《人大选举》［Journal on People’s Congress］，1999年7月，摘自英特网www.rdyi.com.cn/rdqk-7-13.html.上，访问于1999年9月13日。

60 一家香港报纸对中国市民的政治意识和政治行为的两次调查进行了比较。根据中国社会科学院进行的第一次调查，被调查者中仅有21.7%的人说他们认为直选既对社会又对他们自己有益。35.4%的人谈到他们对选举并不关心，但通过投票来履行部分公民的责任。32.7%的人把参与选举当作不再嘲笑选举干部的行为。几年之后一次新的调查提出三类情况，每一类的比例分别为35.6%、43.2%和21.2%。这两次调查都没有给出数据。参见1998年12月14日《香港大公报》（Hong Kong DaKung Daily）。

61 1998年11月26日《南方农村报》（Southern Farmers’ Daily）。

62 同上，1998年3月24日。

63 1998年3月30日《羊城晚报》（Guangzhou Evening News Daily）。

64 1999年1月26日《广州日报》（Guangzhou Daily）。

65 1999年1月22日《人民日报》（People Daily）国际版。

66 同上，1999年1月27日。

67 1998年1月16日《工人日报》（Work’s Daily）。

68 同上，1998年6月5日。

69 1999年3月3日《人民日报》（People Daily）。

70同上，1999年2月3日。

71 《民主与法制画报》，［Pictorial of Democracy and the Rule of Law］，1999年9月10日。

72 《民主与法制》，［Democracy and the Rule of Law］，第3期，1999年2月。至1999年10月为止笔者没有发现有关省法院作出的最终裁决的报道。

73 课题组：《对地方人民代表大会选举的研究》，第10页。

74 同上。

75 同上，第11页。法律规定，选民在其一生中仅登记一次。每个选举年，主表将被修改以反映变化。然而，事实上在实际操作中，由于人口统计的重大变化和许多选民遗失了他们的选民身份卡，几乎所有的县和乡镇都举行一轮新的选民登记。法律也允许选民使用身份证（NIC）来获得选票，但许多不合格的居民也拥有身份证。此外，替换遗失的身份证需要数星期的时间。这也影响了选民参与选举。

77 同上，第13－14页。

78 1998年至1999年与民政部官员的私下探讨。

80 1999年6月12日在中国北京与中国学者有关直选的会谈。

81 1999年1月12日在中国重庆与重庆官员的会谈。

82 张明亮：《对湖南村民委员会选举干部的讲话》，中国湖南长沙，1998年11月19日。

83 1998年11月与一位中国官员的交谈。

84 1999年6月12日与在中国北京与研究北京选举的学者的访谈。

85 《民主与法制》［Democracy and the Rule of Law］，第11期，1999年6月。中国的法律学者都认为，尽管这一事件是命里注定的，它非常有价值，因为中国长期面临着无力起诉违反宪法的人的问题。他们也认为这件事的确将提高中国选民的政治意识并鼓励他们中的更多人参与到政治过程之中。

86 参看丹尼尔·克尔纳：《关于中国村民自治的争论》，《中国杂志》第37期，1997年1月；Kevin J.O’ Brien：《中国农村政治改革的实施》，《澳大利亚中国事件杂志》，第32期，1994年7月；Kevin J.O’ Brien和李连江：《一党制国家的适应型‘民主’：对中国村民选举的介绍》，论文呈交“台湾和中国大陆的地方选举”研讨会，《有限民主会导致民主吗》，1999年3月。

89 1999年3月《华声月报》。

90 1999年1月26日《纽约时代》；1999年1月15日《南方周末》。

91 《亚洲周刊》报道有11,349符合条件的选民。李凡目击了步云的选举，他接受一家新加坡报纸采访时说大约有7,100选民。

92 1999年1月15日《南方周末》。

93 1999年3月5日与杜克大学史天健先生的访谈。

94 同上，1999年3月《华声月报》； 1999年2月8－14日《亚洲周刊》，第26页；1999年3月11日《联合早报》；1999年2月《中国社会导刊》，第14－19页；1999年2月4日《国际新闻周刊》；1999年1月6日《波士顿环球》；1999年1月27日《华盛顿邮报》。

95 1999年1月15日《法制日报》。这篇《法制日报》社论的完整译文参看1999年1月5日《英国广播电台世界报道摘要》。

96 同上，1999年1月23日。

97 1999年1月27日《华盛顿邮报》。

98 同上。

99 1999年1月26日《华盛顿邮报》。

100 1999年1月8－14日《亚洲周刊》，第26页；1999年3月11日《联合早报》。

101《乡乡镇论坛》［Tribune on Village and Township］，1999年5月，第4－6页。

102 同上，关于两票制参看白钢：《两票制》；邹伟：《民主模式的选择－关于陕西河曲县基层选举的调查报告》［Tow-Ballot System: Choosing a Democratic Model－An Investigative Report of the Grassroots Election in Hequ County, shanxi］, 未发表的报告，1998年11月。

103 《中国社会导刊》［China Social Guide］,1999年5月，第13－16页。

104 同上；《乡乡镇论坛》，1999年5月，第4－6页。

105 同上。

106 同上；1999年8月10日在北京与李凡的访谈。

107 《乡乡镇论坛》，1999年5月。第6页。

108 1999年3月《深圳晚报》［Shengzhen Evening News］；1999年3月29日《南方日报》［Southern Daily］。

109 同上。1999年3月28日《羊城晚报》［Guangzhou Evening News］。

110 1999年6月11日在北京与全国人大官员的交谈。1999年8月10日与李凡的访谈。也可以在http://www.ifcss.org/ftp-pub/org/dck/xiaocankao/9904/990429.txt上参看《小参考》［Small Reference News］。

111 1999年3月28日－29日《羊城晚报》［Guangzhou Evening News］。

112 在http://www.ifcss.org/ftp-pub/org/dck/xiaocankao/9904/990429.txt上参看《小参考》［Small Reference News］。

113同上。

114萨谬尔·亨庭顿：《二十年之后:第三波的未来》，《民主杂志》，第4期，第8卷，1997年11月，第5－12页；拉里·戴蒙德：《第三波结束了吗？》，《民主杂志》，第3期，第7卷，1997年7月，第20－37页。

115约瑟夫·熊彼特：《资本主义，社会主义和民主》（纽约：Harper and row，1976年版）。