基层选举与“黑金”：相互需求关系之形成

一、最昂贵的选举

早在1950年，台湾当局就开始举办基层的竞争性选举，而这些选举中存在着大量的贿选、贿让、一人竞选、选举舞弊、党政不分等现象 。不过，在民主化之前，几乎所有的选举结果都掌控在国民党手中。由于国民党垄断了绝大部分的政治、经济资源，所以尽管它往往需要利用地方派系甚至黑道势力来操纵选举，但同时也一直采取分而治之等办法，对这些势力保持着政治上的压制 。更由于这些选举本身的竞争性有限，争取当选的手段主要就是争取国民党的提名，所以这一时期台湾选举的成本尚在“初级阶段”。而此时的黑道势力也“只有谋取生存的能力，而并未具有追求进一步扩张势力的资源” 。

随着民主化进程的发展，选举的频繁程度、参加选举的人数与竞争的激烈程度开始不断上升，与之相伴的，就是竞选成本的日益高昂。举例而言，在20世纪90年代中期，云林县竞选村（里）长需要花费50—100万元（新台币，下同），乡镇（市）民意代表需要100—200万元，乡镇（市）长需要1，000—2，000万元，县议员需要3，000—8，000万，立法委员需要5，000万到1亿2千万，县长需要1亿5000万。而台中市的“价格”一般比上述数字还要高出500—2，000万不等。

而根据一项2001年的访谈资料显示，在高雄县方面，乡镇长选举的花费约4，000万至8，000万不等，小乡镇（如旗山地区）约4，000万，大乡镇（如凤山地区）则起码要8，000万，甚至更多。平均一次乡镇长选举要花5，000万以上。此外，有的“桩脚”为了使其所负责的当地选票开得“漂亮”，通常也会自己掏钱买票，而这类的情形则很难估计，通常都未列入候选人的竞选开支部分，所以选区越大则越难估计竞选经费。

有舆论认为，台湾的选举乃是举世最昂贵的选举。而选举成本之所以高涨，最关键的原因在于所谓“桩脚政治”也即“中介政治”（brokerage politics）的存在。对于教育水平相对不高、信息相对缺乏的基层选民而言，民主政治的“普世价值”并非他们的着眼点，他们一般会很理性地选择那些与自己关系最密切或者在选举时给予自己最大面子、最多实惠的候选人 ——候选人于是必须收买大批的“桩脚”来帮助运作（有关基层选举中的“桩脚”以及基层选民为什么愿意将“卖票”、投票给黑道分子，后文将有详细讨论）。所以，在选举成本的构成中，除了正常的经费支出之外，更有大量的预算是用于“贿选、绑桩、送礼、宴客及提供各种额外的赞助或补助给选民”。 假如参选的各方势均力敌，那么糜耗的金钱就更加无法计数了，正所谓是“花了钱不一定当选，但不花钱一定不能当选”。而这样昂贵的选举，岂是地方一般的中产阶级“精英”所能负担呢？

选举成本的高昂，从逻辑上讲可能造成这样几种后果：第一，参选人保持清廉，但必须要获得政党的支持，得以利用政党庞大的资源；第二，参选人原本清廉，但为了筹措竞选经费，不得不与掌握着大量金钱的势力相结合，为其利用；第三，参选人本身就拥有巨额财富。其中，第一种的情形其实往往很难实现，因为政党本身的运作就存在着很多“黑幕”，在选择提名人的时候，基层党部为了胜选的需要，不仅要考虑被提名人对政党的忠诚程度，更要考虑其“买票”的能力，而个人的形象倒在其次了 。尤其在乡村基层的选举当中，这更是普遍的现象 。

那么，可以支付选举成本的巨额财富到底掌握在谁手中呢？除了拥有大量资源的政党组织以及大型的企业财团之外，黑道势力的经济实力是最不可小觑的。

从世界范围来看，“黑”与“金”的结合已经成为一种普遍的现象。这方面最臭名昭著的例子是意大利黑手党，据有关资料显示，黑手党控制了意大利约20%的工商企业，年营业额约占国民生产总值的15%。俄罗斯的情况则似乎更加惊人，截止到1996年，该国黑社会组织的数目已由戈尔巴乔夫时代的785个上升到8000个，他们控制着50%的非国有企业和60%的国有企业。

比诸外国的这些情形，台湾黑道亦不遑多让。伴随着经济起飞，台湾的黑社会组织“加速蔓延与成长”，而且“逐渐改变其地下及社会属性”，升高为“地上与经济型式经营性社会帮派（原文如此）” ，它们不但控制黄、赌、毒等非法产业牟取暴利，而且在政府的各种公共工程建设中，“小至乡镇开建公园，大至中正机场航站大楼扩建工程，纷纷传出了黑道围标、白道绑标的情事，似乎只要某些行业有利可图，吾人就可以在其中嗅出黑道的影子（原文如此）” 。

更加值得强调的是，尽管台湾经济发展迅速，但它的司法体制和市场功能都不健全。于是，“几占台湾经济实力的三分之一”的“巨大的地下经济市场乃成为了黑道壮大其势力的温床” 。“地下经济”的特征，就是国家权威在市场秩序中的丧失，那么同样具有暴力垄断者身份的黑社会组织便能乘虚而入，盗取并分配国家的经济资源，为商人们提供由它们主宰的“市场秩序”，扮演起了“仲裁者”的角色。如此，在很短的时间内，台湾黑社会组织就积聚起了大量的财富，黑道大佬和亿万富翁成为同义词。

至此我们可以到出这样一个结论：选举需要大量金钱，而黑社会组织正是最重要的“金主”之一。（http://www.yannan.cn）

二、“黑金”介入选举可获暴利

选举需要钱、需要“桩脚”，而黑社会有钱、有人，这些都没有问题。那么，黑社会为什么愿意将大量的金钱投入到选举当中去呢？

答案是明显的，因为资本追求高额利润的铁律，在民主制下往往体现得更加淋漓尽致，而“黑金”之所以会热衷于选举，只在于其中极佳的“投资回报率”。

首先，一旦选举成功——无论是黑道人物自己出马还是投资给代理人，都大大有助于他们的“漂白”，此后可以用合法的政治身份来掩盖其黑道本质，从而使其安全与“事业”获得保障。

国民党政权曾经几次开展大规模的“扫黑”行动。尤其是1984年“江南案”后的“一清专案”，当局以铁腕手段先后处分了一千多名黑道首要分子，基本上破坏了原有的黑白两道的“生态平衡”。“一清”之后不久，台湾的民主化进程骤然加速，各种公职的选举陆续开放。对于残存的和新兴的黑道势力来说，当局“痛下杀手”、“翻脸不认人”的情形记忆犹新，因此除了将自己“漂白”、融入到权力体系中一途外，更无自我保全的方法。于是，在李登辉时代的台湾，有实力的黑道分子均积极参与地方层级的选举。而对于当选民意代表的黑道分子来说，他们掌握了政治权力，反过来可以干预司法和警察系统，那么任凭如何“扫黑”都在所不惧了。

其次，黑道分子还需要通过选举与基层的地方派系“挂钩”，因为“除了可分享实质利益外，更可藉地方派系所掌握的政治势力，作为逃避治安单位取缔及从事特定经济活动的保护伞”。所以，许多黑道分子的初次参选，除了本身想“漂白”以防再次遭受司法单位的取缔外，亦可牵制地方派系，再利用派系间的利益冲突矛盾以获利 。

当然，更重要的“回报”还在籍由政治势力干预建设规划、介入公共工程、参与土地买卖或炒作，其中尤其“工程绑标更是成为黑道政客获取经济利益的主要来源，社会资源正不断被吸入黑金政治这个大黑洞。”

台湾经济的发展模式，一般都认为政府在其中起了主导的作用。而历届政府所推出的庞大的“国家建设计划”，更使得公共工程成为岛内“最大的市场”。所以，谁在选举中最有力，谁对政府的影响就越大，那么能分到的“蛋糕”也就更大。

比如，研究者就发现，台湾各地方行政首长特别热衷推行的“河川整治疏浚”工程，其实包含着砂石开采的厚利，而这往往成为各方面势力争夺的目标，很多黑道背景的基层“民意代表”则胜算颇高 。此外，台湾城市化的进程中，牵涉到大量的都市计划政策决策以及土地交易，“当土地变成一个很重要的财富形成来源时，而主要的土地使用权又掌握在地方政府手中……一些由财团或其他经济利益集团设立的土地开发集团，若要松动土地管制权来获取利益，必须与执政的地方派系或地方官员、在地的民意代表相结合，分享土地开发的利润。”

最典型的一个例子当数1996年台湾中正机场二期航站装修工程中的弊案。在这个造价利润高达二、三十亿新台币的大工程中，先有“白道绑标”，即所谓的“民意代表”在工程策划之初就积极介入，游说有关预算案的通过，而其后则进行“黑道围标”，用暴力威胁的办法“劝退”其它的投标者，然后“黑白两道”一起来分享这份利润。这其中的关键，正如时任“法务部长”的马英九所言，“当前黑道与暴力犯罪无法完全根绝的重要原因，是黑道以暴力介入选举或籍由选举跻身政坛，隐居幕后甚至走向台前，继续从事不法活动，或组织公司行号，以合法掩护非法，或挟民意代表身份假预算审查及施政质询之名监督政府所致。”

具体到基层乡村的情况，有研究发现，“黑道出身的人士在经由选举成为地方民代或乡镇市长后，为回馈选举桩脚，常结合派系财团集体向县市政府或乡镇市政府施压关说，从警察局（分局）八大行业违法取缔之关说干预，建设（局）课工程围标与开采特权之关说介入，环保（局）课垃圾清运之关说特权，教育局校舍兴建与器材采购之绑标关说，工务局（课）道路桥梁与排水工程之围标干预，公营行库之超额贷款，甚至主管调动与约聘人员之任用，都可看到黑道派系集团运用贿赂、质询、行政施压、人情施压以及暴力施压等方式，介入地方基层行政。” 所以，外人看来“人微言轻”的乡镇长、乡镇“民意代表”，其实往往都牵涉到重大的经济利益。这也是黑道人物愿意以巨额金钱投入选举的奥秘所在。

综合以上论述，我们发现，台湾地区的基层民主选举与“黑金”势力之间形成了一种相互需求的微妙关系，也就是说，基层选举为“黑金政治”准备了必要性条件。（http://www.yannan.cn）

基层选举中的贿选行为：“黑金政治”的运作模式

一、贿选的模式：地方派系势力、桩脚、基层金融机构

“黑金”与基层选举相互需求，同时我们也发现，在基层选举中存在着一整套贿选的运作模式，使得“黑金”可以比较顺利地控制选举。

根据台湾“法务部”资料的统计，以金钱介入选举的方式有以下十一种型式 ：

（1）桩脚买票型：此为最常见、最传统的贿选方式，多透过乡镇长、村里长、邻长等垂直系统逐层进行买票作业，形同企业经营，为法务部所属各地检察署起诉贿选案中比率最高者。

（2）迂回买票型：此种贿选类型之候选人多半句有财团企业之背景，其常用的方式一为贷款转帐，将贷款直接汇入候选人指定之选民或桩脚帐户内，并同时销帐以完成贿选作业。另一则为员工加薪，承诺特定人选当选后所有员工一律加薪。

（3）流水席宴客型：即以摆设流水席之方式免费宴请选民。

（4）摸彩晚会型：候选人为壮大竞选声势，以广招徕，在政见会场举办摸彩晚会或以歌舞表演助兴。

（5）六合彩赌博型：利用人性好赌之习性，表面上以发行餐券方式募款或以赌何人当选进行赌博，惟事先已与购买餐券之选民或参与赌博之选民约定，若其当选，得以该餐券兑换面值一倍或数倍之奖金或赢得数倍之赌金。

（6）政策买票型：有些寻求连任之政府首长候选人，为有效掌握票源并讨好选民，往往设计一套以得票数决定建设经费分配比例的政策，换言之，得票数较高的乡镇可得较多的建设经费，反之则较少。

（7）搓圆仔汤型：即候选人为减轻其竞选负担及压力，在竞选之初即致力于营造同额竞选，其中最常使用的方式即为退选报酬之协调，如同搓汤圆般将其他候选人逐一搓出竞选圈。

（8）专车游览型：候选人为笼络其基本票源并有效固票，经常以游览车招待选民至风景区游览，甚至顺便在车上发放“走路工”进行贿选，另则为方便客居他乡的选民返乡投票，乃于投票日提供游览车或代购机票等方式载运选民返乡，藉以笼络选民。

（9）收购身份证型：少数偏远乡镇之候选人因彼此选民壁垒分明，尤其基层选举时当选票数不高之情况下，如能以金钱诱惑敌对候选人之铁票区选民交付身份证由其暂时保管，于投票后始予返还，因对手之选民无身份证无法于投票日当天前往投票，即可有效减低对手之得票率，增加己方当选之机会。

（10）代缴税款型：候选人为求当选，特于竞选期间向选民表示，如其当选后将代辖区选民缴纳某些特定税款云云，一方面展现其深知民间疾苦之政治风范，一方面又可促使选民为节省税款之支付而投票支持该候选人，可谓一举两得之贿选方式。

（11）幽灵人口型：基层选举常出现严重之「幽灵人口」问题，部分候选人为增加本身之票源，竟怂恿其亲朋好友将户籍迁移至其选举区，实际上各该亲朋好友并未居住该迁入之户籍内，候选人为答谢其亲朋好友的鼎力支持，往往酌给相当之代价，并代为支付迁移户籍之手续及交通等相关费用，造成选举结果不公平的现象。

如果对上述这些贿选的形式进行深入的分析，便会发现，对于乡村基层的选举来说，地方派系、“桩脚”以及基层金融机构都扮演了十分重要的角色，而“黑金政治”正是透过它们来运作的。

研究显示，除了台北市外，台湾地区的地方派系遍布于各县市， 其总数约有九十八个； 虽然其政治影响力无法超越一个县市，但所有县市至少有一个以上的派系在左右地方政治。 前面已经提到，在威权时代，国民党利用地方派系来操控基层选举，两者之间有着密切的联系。而在民主化的进程中，这种关系不但没有瓦解，相反，由于选举已经成为决定政权归属的唯一依据，所以国民党对地方派系的依赖更加严重。同时，地方派系在民主化之后仍然保持着强大的选举动员能力 。

地方派系的成员组合，至少必须包括核心人物、各乡镇派系实际负责人和基层“桩脚”等三个主要的结构性角色。其中“桩脚”在基层选举中的作用至关重要。候选人想要获得选票，必须通过“桩脚”来动员。而扮演“桩脚”角色的人物，除了行政基层组织中的现任或卸任的村里长，或乡镇农会的农会代表与乡镇代表外，还包括各类社团负责人、寺庙管理

委员会主委或委员、中小企业主、各行业公会理事长、家长会长、宗亲会理事长，当然，也包括了地方上的黑道“兄弟”等等，几乎社会中的三教九流人物，都可以纳入基层桩脚的网络。派系无论在平时或是选举期间，都必须依赖活跃于基层社会的“桩脚”，来串起派系与选民之间绵密的社会网络，它透过长期社会互动过程，持续地累积与培养起各种人际关系网络，而到了选举时就只不过是进行“收网”作业、验收成果而已。

地方派系与“桩脚”乃是贿选所必需的“人脉”，而基层的金融机构——包括地区信用合作社、农会信用部及渔会信用部则形成了贿选的“金脉”。调查发现，农会信用部所拥有的巨额资金以及强大的周转能力，使其“形同银行”，并且往往就是该乡该村唯一的金融机构。有这样庞大的存款，但是又缺乏健全的外部监控和内部监管，所以到了选举期间需要大量现金时，这些基层的金融机构就成为贿选者“最好的金库”。

前面已经说明，民主化之后，台湾地区的选举成本不断上升，加上反对党兴起后，选举竞争激烈，买票的成效开始降低。这些外在的结构性因素变化，使得地方派系也乐意将黑道势力引进“桩脚”动员系统，轻者要黑道担任绑桩或买票护航，重者则设定人为的进入选举买票市场的障碍，请黑道携械以“顾庄头”的方式，阻绝其它候选人进入村庄邻里，使自己能顺利地进行排他性的买票，以提高回收率。而在敌对派系引进黑道势力之后，另外一方往往也不得不跟进，于是对立派系各自拥“黑”自重，以“黑”制“黑”地自保。

黑道与地方派系之关系，并不仅仅是“保驾护航”。黑道往往也会反客为主，由“抬轿者”变为“坐轿者”。

实际上，黑道与地方派系之间的界限已经十分模糊，而它们之间的联合，在选举前是一个动员网络，选后自然就成为了分赃网络，于是，通过选举，“黑道便与金权、派系形成三位一体之共生结构” 。

当然，除了贿选之外，黑道势力还常常直截了当地采用暴力来干预选举。资料显示，1990年底的“立委”与县市长选举，暴力事件蔓延了台中市、云林县等十五县市，占台湾地区二十三县市的65%。发生候选人或助选人员被杀害、纵火、殴打、绑架、恐吓、勒索等案件；其中发生在台中市的有市议员遭勒索者有八件；候选人遭恐吓勒索者十八件；候选人遭杀害者一件。云林县则发生候选人遭绑架、恐吓勒索者五件，枪击候选人及助选员遭勒索者八件，候选人遭恐吓勒索者十八件；候选人遭杀害者一件。

20世纪90年代初期，地方黑道以暴力介入政治较为显著的例子还有：前彰化县议员洪丝条被射杀致死；云林县议员刘奇训遭射杀；云林县议员曾志文家遭枪击；云林县斗南镇农会总干事唐如玉在家遭射杀致死；嘉义县水上乡乡民代表林国财持枪射杀乡民；台南县议会副议长吴木桐持枪被捕；嘉义县朴子市民代表会副主席叶清全遭砍杀重伤；彰化县立委陈勇源遭射杀以及前国民党彰化县长提名人谢式谷宣布退选等事件。 （http://www.yannan.cn）

这些血淋淋的例子，都证明了台湾选举中黑道势力之猖獗，也无怪台湾民众对于“黑金政治”是如此的深恶痛绝了。

二、乡土社会与贿选：与都市区的对比

通过上一节的讨论，我们认为：台湾乡村基层的权力结构，使黑道可以与地方派系相互利用，从而使黑道人物能掌握基层的“人脉”与“金脉”，进而影响选举。但同时更关键的问题出现了，既然认为“黑金政治”危害重大，人民深恶痛绝，那为什么还会有那么多人愿意把选票卖给甚至投给形象很不光彩的候选人呢？同时，投谁的票完全是秘密的事情，即使选民收了买票的钱，又如何来保证这些选民就会老老实实把票投给黑道人物呢？

我们暂时先将这个问题放下。如果进一步地分析有关材料，我们会发现，“黑金政治”的严重程度在不同的地区并不相同。根据赵永茂的调查，“在桃园以南十二个县市，黑道介入政治与选举的情况已很普遍，其中以彰化县、云林县、嘉义县市与台南县市最为严重。可见就严重地区而论，系以西部带状非都会区较为严重，而中南部都会区亦较中北部都会区来得严重。”

再以台湾的新党为例，该党是知识精英率领以理念诉求为主的政党，也是与“黑金政治”距离最远的一个党，所以它的主要支持者就是那些反对黑金、关心时事的中小商人、中小学教师、政府官员和军警人员，这些人是不需要候选人去拜托就会主动出来投票的；在大城市里由于知识分子人口比重高，该党的支持率最高的时候能接近15%，而在中小城市和乡村中支持率却都相当低，所以全台湾来看，该党的平均支持率仅为7%，在2000年的“立委”选举中，该党得票率更低于5%的门槛，完全泡沫化。

根据有关媒体制作的“县市黑金排行榜（1995-1999年）”（表3—1 ），我们还可以从中获得更多有价值的信息。

表3—1

县市别 民代涉及重大刑案数 民代被枪击案件 枪击案件发生数 染黑程度指针数 染黑程度排名 基层金融逾放金额（亿元） 黑金排名

台北市 0 1 1231 3737 10 52.00 12

台北县 0 2 1319 6331 8 76.20 7

基隆市 0 0 225 225 20 12.15 21

宜兰县 0 0 248 248 18 12.00 19

桃园县 0 1 838 3344 12 105.04 8

新竹县 0 0 217 217 21 16.00 19

新竹市 0 0 238 238 19 39.08 17

苗栗县 0 1 299 2805 14 23.15 15

台中县 0 1 930 3436 11 98.00 9

台中市 0 1 1474 3980 9 214.00 5

彰化县 2 7 1031 42297 2 173.00 1

南投县 1 2 628 7868 7 45.00 11

云林县 1 1 412 64012 1 57.06 6

嘉义县 1 0 318 12180 6 38.00 12

嘉义市 0 0 289 289 17 25.00 16

台南县 1 4 725 12977 4 121.00 4

台南市 0 1 710 3216 13 75.40 14

高雄县 2 5 754 29374 3 184.00 1

高雄市 0 0 876 876 15 100.00 12

屏东县 1 0 735 12597 5 260.00 1

澎湖县 0 0 43 43 23 11.50 23

花莲县 0 0 301 301 11 16.00 18

台东县 0 0 190 190 22 12.40 22

金门县 0 0 0 0 24 4.80 24

连江县 0 0 0 0 25 0.03 25

从上表中我们可以清楚地看到，城市化程度高的地区，政治染“黑”的程度大大低于与之毗邻的以农业为主的地区（比如，台南市的“黑金排名”是14，而台南县则是第4；高雄市的“黑金排名”是12，而高雄县则是第1）。但一般而言，都市区的黑社会势力其实比乡村更加庞大，组织化的程度更高，那为什么将政治“黑化”的能力反而不如乡村呢？

上述两个问题的答案，就在于乡土社会的一些特点，罗聪钦指出：

“台湾地区居民，除北部都会区外，较具草根性，其选民投票倾向，完全以自利为导向。只要候选人平时能帮助他协助他处理事务，且关心地方事务，便会支持他，而较不考虑其出身背景。当地黑道组合份子，在自行参选时，除与派系挂勾寻求资源外，亦利用其组合份子布满桩脚积极买票拉票，且平时在当地亦协助居民解决不少纷争。因而当地居民在其参选时，亦乐意见其当选。此外，黑道暴力的本质，加上其积极的漂白，在当地居民心目中，往往远超过于政府之公权力。造成民众惧怕黑道，宁可吃亏而不求助于治安单位，而造成无人敢报案现象。或有利用黑道政治人物，代为处理地方或私人事务，而黑道亦乐于为其处理，以获得一些利益。反因造成当地居民有人认为，黑道组合份子的存在，对当地社会安宁反而有所帮助。”

上面这段分析，我们可以进一步地做出以下的说明：

1、在乡土社会中，政府的公权力相对较弱，民主化的进程更削弱了传统的威权政府对基层的控制，而黑社会组织则部分地扮演起了公权的角色。所以，组织化程度很高的黑道的存在，反而是当地社会的一种需要，乡民因此既惧怕黑道，又“需要”黑道。

2、黑道人物固然代表了非法的暴力，但这并不妨碍其关心本土本乡的利益，往往他还会积极地关心地方事务，为乡民争取利益。“黑金政治”坑害的是整个社会的利益，而对特定区域的人群来说，短期内这样做甚至是受益的。

3、乡土社会中，“社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。” 当乡民受到“桩脚”的动员甚至收受好处之后，“乡里乡亲”的这种“信用”可以保证选票的投向。

4、此外，贿选的行为，还得到地方的“礼治秩序”、“长老统治”以及血缘、地缘关系的保证 。

上述的1、2条，说明黑道人物在乡村基层并非如外人想象的那样糟糕，卖票或者投票给他们甚至是“理性”的行为；3、4条则说明，乡土社会中，贿选的“投入产出比”是比较可靠的，黑道人物只要出得起钱，并且得到地方“桩脚”的支持，那票源就有保证，不必担心乡民们拿了好处却把票投给别人。而在都会区内，国家政权的控制较强，又不存在乡土社会的上述特点，那么贿选的成功率就低，“黑金政治”自然难以运作了。（http://www.yannan.cn）

“黑金政治”何以成为痼疾：反“黑金”的不力与执政者的“黑金化”

一、国民党执政时期（2000年之前）的反“黑金”策略

国民党确实与台湾“黑金政治”的兴起脱不开干系，但在利用“黑金”维持其统治的同时，当局者并非没有意识到其巨大的危害性。任何国家的执政者，其实都不可能容忍与国家有着同样暴力垄断性质的“黑金”势力的过度膨胀，如果任其坐大，那么必然招来“动摇国本”的大祸。

如何反“黑金”呢？国民党的办法，第一是开展疾风骤雨式的警察行动，试图通过严刑峻法将黑道人物一举消灭，第二则是大张旗鼓地“查贿选”——其中的逻辑也很简单，假如黑道人物都抓起来了，贿选没有了，自然也不存在所谓的“黑金政治”。

但是，从1984年的“一清专案”开始到1996年9月当局“内政部警务署”公布“台湾地区检肃流氓成果”（当年8月，国民党展开了“一清专案”之后最大规模的一次“扫黑”行动），研究者发现，尽管这期间当局数次进行“扫黑”作业，但是数据显示，十多年间台湾的黑道势力一直保持着一个比较稳定的数量 。所以，这种“扫黑”尽管成本低、短期内效果明显，其实却并不能治本，甚至由于司法体系的不健全，往往对于黑道人物“无法可罚”。更严重的是，“扫黑”之后，原有的“黑白两道”的“生态平衡”被破坏，进一步刺激了黑道势力对政治的需求。可以说，只要黑道赖以生存的社会政治经济结构没有改变，“扫黑”就不可能真正成功。

“查贿选”的行动，其结果也与“扫黑”一样，我们以1994年台湾“县市议会正副议长选举”为个案来做简单的分析。

这一年的3月，在贿选与暴力传闻不断的情况下，各县市新任的议员们选出了各地的正副议长，其中国民党规划的人选几乎全部当选。面对这样一种情况，反对党势力与媒体纷纷进行抨击，而国民党内的元老俞国华和郝柏村等人也在该党中常会上提出了严厉的批评，随后大规模的“查贿选”行动展开。当时主持“法务部”的马英九本是台湾政坛“清流”的代表人物，在“立法院”回答质询时，他即三次以“不惜辞职下台”来表示其决心。

应该承认，这次行动确实取得了相当的成果，共有320名县市议员被起诉，而一审被判定有罪的则达277人 。行动在一段时间内也对于选风的改善起到了作用，在次年举行的“第三届立法委员选举”中，“虽然若干农业县仍然贿选风行，但是在资讯较发达的地区，贿选已不多见” 。

可是，与此同时，国民党内部的部分党工以及地方议会也想方设法来进行抵制，比如，屏东、高雄、嘉义、花莲等地的议会纷纷“紧急召开临时会”以规避检方的拘提，甚至准备串联起来，罢审追加预算决算的议案。而国民党省党部的主委涂德锜提出，“国民党提名不能只谈伦理，不重实力，更何况选风败坏是每一个选民的责任。”另一个主委钟荣吉称：“检调单位雷厉风行的查贿行动使国民党基层近乎崩溃……查贿选有助改善选风，很好，但年底省议员选举，候选人如果用旧方法（指贿选），将冒着坐牢危险，如果不用，许多人又评估会落选，届时可能有很多有实力的国民党员决定不选，这对国民党相当不利。”而国民党籍的省议员童福来说，“选举时，党部都要求查看争取提名人选的存折证明实力，选后胜利成果给中央，查贿的苦果却给了地方。”李登辉本人则表示，“国民党要生存，一定要用高度的智慧来处理（贿选弊案），不是一味的要求处分。”

李登辉所谓的“高度的智慧”，其实就是以国民党的选举利益为重，继续姑息基层选举中的贿选行为。而上面所引的党工们的抱怨，也给我们透露出极有价值的信息——在选举的压力下，政党提名候选人居然要查看其存折来“证明实力”，查贿选的结果是使基层“近乎崩溃”，由此可见国民党与“黑金政治”之间纠缠不清的关系。这实际上也正是该党在2000年丧失执政权的最重要的一个原因，甚至在2004年的“大选”中，民进党仍然可以用“不要让黑金复辟”的口号凝聚部分选民的人心。（http://www.yannan.cn）

二、民进党执政时期（2000-2004）的反“黑金”策略与民进党的“黑金化”

民进党之所以能够从国民党手中夺得政权，关键就在于它相对清白的政治形象和对人民反“黑金”诉求的迎合。上台之后，它针对“黑金政治”进行了一系列的改革，其中比较引人注目的就是对基层金融机构的整顿。

前面已经提到，基层金融机构关系到“黑金政治”的“金脉”，所以2001年民进党主导下的“金融六法”在“立法院”获得通过后不久，当局即一次锁定36家基层金融机构进行整顿，且以3个月作为时间期限。而这36家金融机构，又主要集中于台中市、漳化县、高雄县、屏东县等地方派系长期盘踞的地区，此举实际上等于把渔农会的组织动员力量及金钱来源阻断。所以在随后进行的“立法委员”选举当中，过去长期控制地方“人脉”和“金脉”的国民党输给了民进党。 但这项改革极大地触动了乡土地方势力的利益，阻力也特别的大。

此外，民进党政府还重点开展了肃贪、扫黑、查贿三项工作，也取得了一定的成效。但是，有评论者认为，“其中肃贪部分表象上看起来轰轰烈烈，陈水扁表示不惜动摇国本亦要侦办到底，但尹清枫命案牵扯出之拉法叶等军购弊案，至今似乎仍无‘高层’涉案……而民进党籍（或曾为民进党籍）之县市长陆续遭到侦办或羁押，虽有人批评为民进党执政比旧政府时代吃相难看，但司法单位不惧权势总是值得鼓励，惟若是选择性办案、为绩效办案，忽略程序正义、搜证有瑕疵，甚至藉此作为打击异己的手段，那终将被人民所识破、所不耻。查贿部份以农渔会选举言，宣导、查处方面看似努力，但成绩似已被民进党党内初选之黑金乱象所掩盖。扫除黑金部分虽依检肃流氓条例传唤或强制若干流氓到案，但‘大尾’流氓似乎一个也没有……均令人怀疑扫黑之成效与决心何在”。 也就是说，民进党的反“黑金”，很大程度上也是在为该党的选举利益服务，往往成了“为选举而查贿” 。

陈水扁上台后对部分“黑金个案”处理情形（详见表4—2A ），也暴露出民进党为了一党政治私利而包庇某些“黑金政治”人物的做法。而在乡村基层，政党轮替之后民进党声势大张，更有不少“黑金”势力改投到该党旗下，在“选举利益高于一切”的考虑下，民进党自然乐于“招降纳叛”，扩张自己的基层势力，结果便是迅速与地方派系结合，形成新的依附与结盟关系，从而“黑金化”。（有论者认为，民进党已融入到国民党先前所发展出来的“派系化的基层政治生态架构”之中，并成为派系化的另一个脉络和系统。有关民进党在中央与地方执政后，台湾地方派系的转型趋势可参看表4—2B ）。（http://www.yannan.cn）

表4—2A

个案 民进党政府处理情形

曾振农 其妻张花冠被认为是陈水扁“嫡系色彩”浓厚的民进党籍立委，并且在民进党中执委的选举中，得到来自民进党籍嘉义县长陈明文以及总统府的支持。报载，陈水扁政府一度有意由曾振农出任美台电讯公司董事长。张花冠指出“上面”拟借重曾振农在通讯方面的专长，任命其担任“美台电讯”董事长。

颜清标、杨文欣、蔡豪 2001年在陈水扁总统暗示将侦办后不久遭到收押的颜清标，不仅在当选立委后遭到释放，更在进入国会后成为陈水扁总统拉拢的对象，陈水扁总统为了在国会中形成多数联盟，支持包括颜清标在内的无党籍委员，成立无党籍联盟，并将其纳入所谓的“国家安定联盟”，同时，还邀请包括颜清标、杨文欣、蔡豪等黑金形象鲜明的立委共同餐叙，表明将与渠等合作。

罗福助 罗福助先前虽遭羁押并限制出境，但在九十一年六月交保后，更于九十二年一月获准出境。

周伯伦 卷入“荣星花园案”具有黑金形象的周伯伦，不仅多次被民进党提名参选立法委员，甚至还担任民进党党团的总召集人，代表民进党发言，九十一年八月该案判决中，周伯伦被判刑六年，民进党却没有做出任何的处置，明显包庇黑金政治人物。

表4—2B

党派 派系权力运作 派系与外部社会经济环境的关系

国民党 地方化派系→区域结盟→中央化 派系与“黑金”一体（特别是乡村、边陲地区）

民进党 中央派系→地方派系化 理念型派系→“黑金”化、庸俗化派系（新的依附、结盟）（http://www.yannan.cn）

三、治本的办法

解决基层选举中的“黑金政治”，自然需要从多方入手，国民党和民进党采取的种种政策虽然都不能根治，但也均有其合理之处，尤其是对基层金融机构的整顿，如果坚持到底，将可能切断乡村中“黑”与“金”的联系。同时，本文也认为，既然是基层选举为“黑金政治”创造出了充分且必要的条件，那么比较根本的一个办法，乃是对乡镇（市）级的自治选举进行改良甚至取消。

事实上，岛内也早已有舆论指出，“现今的基层选举，尤其是乡镇市级选举，已经沦为地方黑金派系掌控地方资源的工具，黑道与地方派系挂勾，藉由基层选举漂白为地方民代，并利用预算审查权来反制地方政府甚至涉及包娼包赌事件，长此以往地方自治恐有从基层烂起之虞。” 部分学者认为，“必须藉由取消乡镇市级自治选举，来达到扼制黑金势力，净化基层政治生态的目标。” 而反对者则指出，基层选举的恶质化并非乡镇（市）之过，而是政党不当提名、选举制度因素以及法律规章之制订与执行不力等因素所造成。而且即使取消乡镇（市）级之自治选举之后，仍无法有效抑制“黑金”问题，也不一定能防止“黑金”势力透过其它管道对地方形成危害。 折中者主张，维持现行之乡镇市长及乡镇市民代表之选举，但应该削减乡镇市民代表会之预算审查权，以减少地方民代滥用预算审查与质询权藉以干涉行政决定权及从中获取不当得利之机会 ，等等。

此外还有“更积极的改良方案”，比如参酌美国的“经理制”，建立乡镇市级政府的“台湾式经理制”——“其内涵系先由县市政府针对中央所提资格条件，提名各乡级政府的专业经理人（执行长），再经由乡镇市民代表会同意后任命之，而乡镇市民代表则彼此互选一人为主席，成为一个政治性仪式性的乡镇市长，此制可限现制县长的提名权，使县市长在派任乡镇市长人选时，必须考量乡镇市民的意见。”

上述这三派的观点，其实都共同承认基层选举与“黑金政治”之间存在的关系，所以从改革甚至废止基层选举入手，应该可以起到“釜底抽薪”的作用。当然，诚如反对者所提出的，基层自治选举之外，尚有县以上各种公职的选举，在这些选举当中，“黑金”势力同样危害甚大。因此，政治的法治化应该是努力的方向，包括制订和完善《政治献金法》（防止政客获得“黑金”）、《反洗钱法》（防止“黑钱”“漂白”后，然后进入选举）等一整套的阳光法案 ，改革司法体制、促进司法独立 ，改革选举制度（改“大选举区一票制”为“小选举区两票制”，更多地激发选民的责任感，减少贿选） ，建立不受利益集团干扰的公务员体系等等——其实，这也正如哈耶克所指出的，“如果民主不维持法治，民主就不能存续多久。” 台湾民主化的前途如何，并不在于是不是有政党轮替或者能不能举办丧失理性的所谓“全民公投”，而在于法治建设的成败。（http://www.yannan.cn）

结论：对民主化的再认识

本文全篇均在试图证明台湾地区民主化与“黑金政治”之间的因果关系，但本项研究的主要目的，并非是要彻底否定台湾的民主化。事实上我们也看到，当台湾地区的民众面对政治乱象和“向下沉沦”的恶劣景况时，一方面他们固然“怀念”蒋经国时代的励精图治和社会安定，另一方面，主流的民意却绝对不愿意重新回到过去的生活当中，民主俨然已经成为不可动摇的“信仰”。

假如我们回顾世界各国民主化的历史，可以发现，贿选、政治腐败甚至台湾式的“黑金政治”都曾在民主化的初期出现过。19世纪的英国，选举风气就相当败坏，当时买票出最高价的候选人被称为“Mr. Most”。而18世纪末的爱尔兰，一张选票的行情大约是20镑，当时有一位候选人向神甫请求说，“让卖票的者下地狱吧！”，结果一个选举人听到后连忙表示：“这下子行情非涨不可了，既然卖票者将下地狱，那我这一票非四十镑是不可能卖的。”事实上，在1883年《取缔贿选法》颁行之前，英国还存在着“选举区贩卖者(Borough-mongers)”，有选举权的人为了抬高选票的价格，专门设立这样一个组织，而哪位候选人愿意出更高的价钱，他们就把选票集体出卖。美国的情况与之也相似，直到1912年，在俄亥俄州的亚当城的一次选举中，还有26%的选民由于承认卖票而被法院剥夺了公民权。 至于美国一些大都市中的黑帮政治，更曾经发展到十分严重的程度。

英美国家是如何根治“黑金”的呢？其中，法治建设的逐渐完善、中立的司法系统、文官系统的建立，使得贿选的风险过大，当选之后的收益下降，这是一个重要原因；同时，人民素养的提高，使得候选人的形象、执政理念与能力成为首要考虑因素，黑道人物成功的几率大大降低了；而更根本的原因则在于，随着城市化进程的完成，传统意义上的乡土社会已经不复存在，也就不存在所谓的“基层民主选举”，那么贿选自然失去了其赖以存在的土壤。

需要强调的是，我们承认“黑金政治”是民主化初期的一种普遍现象，不等于说这就是“历史的必然”，人民只能接受如此的现实。对于研究者而言，我们努力求证因果关系，无非是期望能种下“善因”造出“善果”，使尚未民主化的国家和地区提供借鉴。本文的结论则是要指出：第一、乡村基层的民主选举极容易导致恶劣的“黑金政治”，对此必须十分慎重，基层政权不应该被弱化，否则就可能沦为地方派系或黑道势力的工具；第二、在法治不完善的前提下，如果民主化进程急速发展，往往造成长期无法解决的政治、经济问题，因此，民主化必须与法治的建设相结合，在法治的基础上，才谈得上建设一种“理想的”民主。

更进一步地，本文还认为对民主以及民主化的价值，实有反思的必要。时至今日，我们不得不发现，“民主”一词已经被空前的滥用，形形色色的政客和学者们将它当做一个不言自明、自有永有的实体，结果使它变得高度模糊，以至于任何事物都可以被贴上“民主”或者“反民主”的意识形态标签。比如，在《布莱克维尔政治学百科全书》中“民主”条目下写道：“古老的政治用词，意指民治的政府，源于古希腊demos（民众的）统治，在现代用法中，它可以指人民政府或人民主权，代议制政府及直接参与政府；甚至可以指（不太确切的）共和制或立宪制政府，也就是法治政府。” 这样短短一段话中，“民主”就与“民治”、“人民主权”、“代议制”、“直接参与”、“共和制”、“法治”等若干概念划上了等号，可是“人民主权”与“法治”，“代议制”与“直接参与”这样一些概念又明显大相径庭。这就值得我们高度的警惕，真的是有了民主就可以创造出一种理想的无所不包的政治吗？

实际上，民主本身并不能对权力进行“改良”，民主也确实能约束权力，但这种约束并不可靠。因为，“没有理由相信，只要相信权力是通过民主程序授予的，它就不可能是专横的……民主的控制可能会防止权力变得专断，但并非仅仅存在民主的控制就能做到这一点。如果民主制度决定了一项任务，而这项任务又必定要运用不能根据定则加以指导的权力时，它必定会变成专断的权力。” 我们承认民主是一种有用的手段，但它不是永远正确或者可靠无疑的，所以仅仅只有民主的话，公民的自由权利仍然时刻处在危险的境地之中。我们必须防止“黑金”势力籍由民主化的进程来危害自由。而台湾，正是这样一面镜子。（http://www.yannan.cn）

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